今年，歐盟主要機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層都將經(jīng)歷改選，這一變化將對歐盟內(nèi)外政策調(diào)整帶來契機(jī)。整體而言，歐盟將在極右翼勢力上升的勢頭下，極力尋求內(nèi)部共識，且可能采取更具保護(hù)主義色彩的對外經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)不得不擴(kuò)大對“全球南方”的開放性。上述矛盾將貫穿歐盟未來內(nèi)外政策的選擇過程。

新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人確定

作為超國家主義和國家主義的混合政治體，歐盟由不同機(jī)構(gòu)組成，其中主要包括歐洲議會、歐盟委員會（簡稱歐委會）、歐洲理事會、歐盟對外行動署等。歐洲議會在歐盟決策系統(tǒng)中不處于核心地位，但任關(guān)鍵角色。它具有預(yù)算決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和咨詢權(quán)，但不具備完全立法權(quán)。自《里斯本條約》后，它具有和歐盟理事會的共同決策權(quán)，這意味它具有部分立法權(quán)，不經(jīng)歐洲議會程序，一些法案無法通過。今年，除6月已完成的歐洲議會選舉外，上述其他歐盟主要機(jī)構(gòu)也將完成領(lǐng)導(dǎo)層的更迭。

歐盟委員會是歐盟的核心機(jī)構(gòu)之一，可視為“歐洲政府”，負(fù)責(zé)管理歐盟日常事務(wù)，參與歐盟各層次、各領(lǐng)域的決策。它具備歐盟政策的執(zhí)行權(quán)和立法建議權(quán)，及在專屬權(quán)能領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)制能力，因此該機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人即歐委會主席一職相當(dāng)重要。該職位需經(jīng)兩道程序獲得批準(zhǔn)，一是歐洲理事會協(xié)商推選，二是歐洲議會批準(zhǔn)。依慣例，歐委會主席應(yīng)由歐洲議會最大議會黨團(tuán)領(lǐng)袖擔(dān)任。今年歐委會主席競選較為激烈，因?yàn)椴煌蓡T國對誰擔(dān)當(dāng)歐委會主席有不同意見。經(jīng)過歐洲理事會協(xié)商和談判，現(xiàn)任主席馮德萊恩獲得提名，她將在未來五年繼續(xù)擔(dān)任歐委會主席。

歐洲理事會是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)，亦稱歐盟首腦會議或歐盟峰會，由各成員國的國家元首或政府首腦組成，其主席又被稱為“歐盟總統(tǒng)”。但主席實(shí)際上并非歐盟最高決策者，僅承擔(dān)事務(wù)性職責(zé)，包括擬定理事會議程并召集會議，做好理事會決策的各項(xiàng)保障與服務(wù)工作。不過，和歐委會主席及外交與安全政策高級代表一樣，歐洲理事會主席在對外場合也代表歐盟。今年的歐洲議會選舉結(jié)束后，歐洲理事會主席遴選也被提上日程。按慣例，為取得歐盟內(nèi)權(quán)力和代表性的平衡，歐洲理事會主席人選通常來自歐洲議會第二大黨團(tuán)。葡萄牙中左翼前總理科斯塔將擔(dān)任下屆歐洲理事會主席，最終任命將于今年11月宣布。

歐盟外交與安全政策高級代表是歐盟對外行動署的領(lǐng)導(dǎo)人，領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行歐盟“共同外交與安全政策”（CFSP），負(fù)責(zé)處理歐盟對外事務(wù)。根據(jù)歐盟法律，歐盟“共同外交與安全政策”屬于“政府間主義”政策，由歐洲理事會決定并交由高級代表執(zhí)行，就此而言，高級代表并非歐委會主席下屬。然而，為更好地協(xié)調(diào)與歐委會的關(guān)系，高級代表一般兼任歐委會副主席。這一安排使得高級代表和歐委會主席間的關(guān)系相對復(fù)雜。當(dāng)前歐盟外交與安全政策高級代表兼歐委會副主席博雷利即將按時(shí)退休，接任者已被歐洲理事會選定為愛沙尼亞總理卡拉斯。

促使歐盟內(nèi)政發(fā)生調(diào)整

歐盟領(lǐng)導(dǎo)層更迭將對歐盟內(nèi)政產(chǎn)生影響，主要體現(xiàn)在內(nèi)部政治生態(tài)的變化和對內(nèi)政策重點(diǎn)的調(diào)整。首先，歐洲政治生態(tài)正發(fā)生變遷。今年的歐洲議會選舉反映出，一些國家的極右翼勢力顯著提升，這表明這些國家的選民對傳統(tǒng)執(zhí)政黨嚴(yán)重不滿。其中，極右翼力量上升最為明顯的國家有德國、法國、比利時(shí)、意大利、荷蘭等。尤其是德國的選擇黨，在歐洲議會選舉中獲得的議席超過了德國執(zhí)政聯(lián)盟，這使得德國執(zhí)政聯(lián)盟的執(zhí)政合法性受到挑戰(zhàn)，反對黨甚至發(fā)出要求德國總理朔爾茨辭職的呼聲。法國極右翼政黨國民聯(lián)盟也成為歐洲議會選舉的贏家，所獲席位超過總統(tǒng)馬克龍所在的復(fù)興黨。這促使馬克龍?zhí)崆敖馍褡h會并重新選舉，最終結(jié)果雖阻止了國民聯(lián)盟問鼎總理寶座的勢頭，但執(zhí)政的復(fù)興黨議席從之前的第一位掉落至第三位，大大削弱了馬克龍的執(zhí)政權(quán)威，使其變成了“跛腳”總統(tǒng)，馬克龍不得不在未來將更多精力用于應(yīng)對內(nèi)部挑戰(zhàn)。意大利極右翼的兄弟黨在歐洲議會選舉中的巨大勝利則鞏固了其總理梅洛尼的執(zhí)政地位。其他國家極右翼政黨崛起所改變的政黨力量分配也將影響各自國家的政策重點(diǎn)與發(fā)展方向。與此同時(shí)，極右翼力量的快速提升將改變歐盟的政策關(guān)注重點(diǎn)。多數(shù)極右翼政黨是疑歐主義政黨，它們在歐洲議會和各自國家政壇的影響力會使歐洲一體化進(jìn)程受到挑戰(zhàn)，一定程度上改變歐盟在有關(guān)移民、財(cái)政和司法等諸多領(lǐng)域的政策取向。

其次，歐盟改革和一體化政策將受到影響。新一屆歐委會的執(zhí)政重點(diǎn)較之上屆會有所調(diào)整。據(jù)馮德萊恩設(shè)想，新一屆委員會將在地緣政治競爭和安全建設(shè)上更積極進(jìn)取，她曾放言要設(shè)立國防委員會，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，歐盟將在保持經(jīng)濟(jì)韌性和促進(jìn)綠色發(fā)展間保持平衡。考慮到以前較為激進(jìn)的綠色政策在如今化石能源相對短缺的狀態(tài)下受到一些成員國反對，故歐盟將在繼續(xù)推進(jìn)綠色發(fā)展與保持較快經(jīng)濟(jì)增長間，即在綠色政策和產(chǎn)業(yè)政策間尋求平衡，這意味著歐盟會進(jìn)一步推行適度的綠色能源開發(fā)以減輕對化石能源的依賴，也會注重保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性與安全性。

再次，歐委會和歐洲理事會之間的關(guān)系或?qū)⒌玫街厮?。上一屆歐委會和歐洲理事會之間的關(guān)系因馮德萊恩和米歇爾的私人恩怨而受到消極影響，相互間應(yīng)有的協(xié)調(diào)未能得到充分展現(xiàn)。整體上看，由于馮德萊恩個(gè)人強(qiáng)勢的執(zhí)政風(fēng)格，上一屆歐委會在歐盟和成員國中的權(quán)勢得到了極大強(qiáng)化，這不僅激發(fā)了馮德萊恩和米歇爾之間個(gè)人關(guān)系的微妙變化，也改變了歐盟內(nèi)不同機(jī)構(gòu)及歐盟與成員國間的關(guān)系。新一屆歐委會依然由馮德萊恩執(zhí)掌，歐洲理事會則將交給科斯塔管理，兩人的私人關(guān)系料將在一定程度上繼續(xù)塑造歐委會和歐洲理事會及歐盟與成員國間的關(guān)系。

影響歐盟對外政策

領(lǐng)導(dǎo)層的變更也將影響歐盟對外政策。一方面，歐盟對待全球熱點(diǎn)問題的立場可能有所改變。目前，最引人矚目的全球熱點(diǎn)之一無疑是烏克蘭危機(jī)。隨著極右翼勢力崛起，尤其是它們在歐洲議會席位的增多，歐盟援烏抗俄的計(jì)劃可能遭遇一定挑戰(zhàn)。極右翼政黨多數(shù)不太重視烏克蘭危機(jī)，或不如主流政黨那樣強(qiáng)烈支持烏克蘭，在安全領(lǐng)域歐盟的中長期軍事預(yù)算可能會在歐洲議會遇到困難。然而，考慮到候任高級代表卡拉斯具有強(qiáng)烈的反俄立場，歐委會主席馮德萊恩長期支持援助烏克蘭，因此在該問題上，歐盟不同機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人之間存在的立場差距可能會使歐盟內(nèi)部難以達(dá)成堅(jiān)定共識，從而影響烏克蘭危機(jī)的解決進(jìn)程。另外，成員國在巴以問題上的立場差異也相當(dāng)明顯，故歐盟仍將難以在該問題上發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。

另一方面，歐盟的大國和地區(qū)政策或有所調(diào)整。歐盟對跨大西洋關(guān)系的處理將在很大程度上取決于美國今年的大選結(jié)果。若民主黨繼續(xù)當(dāng)政，歐盟將會繼續(xù)加強(qiáng)跨大西洋軍事同盟以共同應(yīng)對烏克蘭危機(jī)及處理其他國際議程；若共和黨候選人特朗普上臺，歐盟將可能被迫再次強(qiáng)化“戰(zhàn)略自主”進(jìn)程，尤其在防務(wù)領(lǐng)域推動如軍工市場的融合與成員國軍事預(yù)算的提升。

在烏克蘭危機(jī)未能緩和的前提下，歐盟與俄羅斯的關(guān)系將難以得到任何改善?？紤]到卡拉斯的強(qiáng)烈反俄傾向和馮德萊恩對國防建設(shè)的重視，歐盟對俄的強(qiáng)硬立場應(yīng)會得以延續(xù)，并由此可能強(qiáng)化歐盟對南高加索和中亞國家的影響，并進(jìn)一步推動擴(kuò)大進(jìn)程，包括展開與作為歐盟候選國的烏克蘭的入盟談判等。

歐盟與中國的關(guān)系可能將變得更加復(fù)雜。在歐洲低迷的經(jīng)濟(jì)形勢和烏克蘭危機(jī)延宕的背景下，歐盟會繼續(xù)尋求和中國一定程度的經(jīng)濟(jì)合作，但同時(shí)不會放棄推進(jìn)所謂“去風(fēng)險(xiǎn)”政策，并基于中歐在產(chǎn)業(yè)方面日益激烈的競爭態(tài)勢，歐盟對華特定產(chǎn)品和投資的敵視態(tài)度將加強(qiáng)，保護(hù)主義手段增多，且可能通過“印太戰(zhàn)略”來提升與“印太”地區(qū)“意愿同盟”國家的關(guān)系，強(qiáng)化針對中國的地緣政治競爭甚至對抗。同時(shí)，鑒于綠黨等政黨力量的頹勢及歐洲能源短缺的現(xiàn)狀，歐盟在綠色發(fā)展和新能源領(lǐng)域與華合作的愿望可能減弱，這將不利于中歐合作關(guān)系的發(fā)展。

此外，打算進(jìn)一步強(qiáng)化地緣政治色彩的歐盟會繼續(xù)推進(jìn)與“全球南方”的自貿(mào)協(xié)定談判，并將與南方國家各領(lǐng)域的合作作為獲取其地緣政治優(yōu)勢的途徑或抓手。

新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)人將會在充滿地緣政治挑戰(zhàn)的背景下上任，同時(shí)將以繼續(xù)推動經(jīng)濟(jì)對外開放來為低迷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求出路。這使新的歐盟領(lǐng)導(dǎo)層面臨兩難困境：更加強(qiáng)化的地緣政治方案會帶來更多的經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義和對外政治與安全沖突，但自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要擴(kuò)大對外開放并重新?lián)肀Ы?jīng)濟(jì)全球化，而這需降低保護(hù)主義門檻及政治性對抗。如何處理地緣政治對抗和重新?lián)肀Ы?jīng)濟(jì)全球化之間的內(nèi)在矛盾，將成為歐盟未來需要面對并解決的重大課題。

（作者為復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心副主任、副教授）