摘 要 森林督查是加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理的重要手段，對于維護(hù)生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。通過深入剖析湖北省咸寧市2018—2022年森林督查工作中所遇到的各類違法行為及其解決策略，了解督查工作中存在的問題，并提出納入林長制考核，完善森林資源監(jiān)測體系等對策建議。

關(guān)鍵詞 森林督查；資源監(jiān)測；林政執(zhí)法；資源管理；湖北省咸寧市

中圖分類號：S766 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.13.060

森林督查是指以森林資源管理“一張圖”為基礎(chǔ)，采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)，通過“天上看，地上查”的核查方式，精準(zhǔn)打擊破壞森林資源的違法行為，確保森林資源得到有效保護(hù)[1]。森林督查工作是全面實(shí)施森林資源監(jiān)督管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、法制化的重要舉措，也是落實(shí)林長制推深做實(shí)的有效載體。通過森林督查，可以發(fā)現(xiàn)森林資源管理中存在的問題，并及時(shí)進(jìn)行處理和整改，從而加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和管理。然而，森林督查在具體執(zhí)行中也遭遇了一些挑戰(zhàn)。本研究以湖北省咸寧市森林督查實(shí)踐為視角，深入剖析了工作中遭遇的難題，并提出相應(yīng)的解決策略，以供林業(yè)從業(yè)者參考。

1" 現(xiàn)狀分析

2018年，咸寧市森林督查下發(fā)圖斑數(shù)4 374個(gè)，面積3 411.7 hm2，區(qū)劃細(xì)班數(shù)4 399個(gè)，查處違法細(xì)班數(shù)383個(gè)，查處違法面積134.5 hm2；2019年，下發(fā)圖斑數(shù)3 137個(gè)，面積3 121.1 hm2，區(qū)劃細(xì)班數(shù)3 224個(gè)，查處違法細(xì)班數(shù)228個(gè)，查處違法面積124.2 hm2；2020年，下發(fā)圖斑數(shù)1 533個(gè)，面積2 414.8 hm2，區(qū)劃細(xì)班數(shù)2 568個(gè)，查處違法細(xì)班數(shù)354個(gè)，查處違法面積151.8 hm2；2021年，下發(fā)圖斑數(shù)3 386個(gè)，面積3 453.1 hm2，區(qū)劃細(xì)班數(shù)4 395個(gè)，查處違法細(xì)班數(shù)310個(gè)，查處違法面積101.0 hm2；2022年，下發(fā)圖斑數(shù)4 733個(gè)，面積3 826.9 hm2，區(qū)劃細(xì)班數(shù)6 092個(gè)，查處違法細(xì)班數(shù)96個(gè)，查處違法面積25.9 hm2（見表1）。

按照違法類型分析，從2018年至2022年森林督查的基本情況來看，國家下發(fā)圖斑數(shù)及其所設(shè)計(jì)的面積雖然略有起伏，但總體相差不大；與下發(fā)圖斑數(shù)相比，區(qū)劃細(xì)班數(shù)量呈逐年上升趨勢；違法細(xì)班及違法面積總體呈下降趨勢。具體到咸寧市，近幾年使用林地和林木采伐涉及林地變化的圖斑數(shù)量相差不大，對國家下發(fā)圖斑的區(qū)劃越來越細(xì)致，違法使用林地或采伐等現(xiàn)象總體呈下降趨勢，但略有起伏。雖然咸寧市各級林業(yè)主管部門近年對森林督查做了大量工作，并取得了一定的效果，但仍存在一些問題。

2" 存在的問題

2.1" 數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確，森林資源管理“一張圖”與實(shí)地有出入

森林資源管理“一張圖”是森林督查工作的基礎(chǔ)，然而，由于早期的調(diào)查方法和技術(shù)存在一定局限性，以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集過程可能會(huì)受到人為因素的影響，再加上自然因素對林業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不斷影響，一些地方的數(shù)據(jù)信息可能不完整或不準(zhǔn)確。

2018年，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班335個(gè)，面積112.6 hm2。2019年，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班46個(gè)，面積17.9 hm2。2020年，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班107個(gè)，面積25.5 hm2。2021年，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班99個(gè)，面積83.7 hm2。2022年，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班815個(gè)，面積303.8 hm2。通過分析可以看出，自2019年采用湖北省第5次森林資源普查成果起，與2018年相比，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性更高，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班數(shù)量與面積均較少。2020年，林業(yè)數(shù)據(jù)與“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行對接，2021—2022年，使用對接后數(shù)據(jù)，認(rèn)定“前期地類”為非林地的細(xì)班數(shù)量與面積呈直線上升趨勢。

在林業(yè)數(shù)據(jù)與“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)對接后，由于林業(yè)與自然資源部門采用不同的調(diào)查方法和技術(shù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和分類體系、數(shù)據(jù)處理方法等存在差異，導(dǎo)致林業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差，給森林督查工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。

2.2" 森林資源監(jiān)測體系不完善，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

咸寧市國土面積97.5萬 hm2，其中，林地面積約61.9萬 hm2。森林資源分布廣、面積大，縣級森林督查工作面臨著監(jiān)管難度大、監(jiān)管力量不足等問題。由于缺乏一套有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致一些地方森林資源保護(hù)和管理不到位，從而出現(xiàn)了未批先占、少批多占、非法采伐及毀林開荒等多種違法行為。同時(shí)，縣級森林督查工作需要依靠完善的森林資源監(jiān)測體系提供數(shù)據(jù)支持。然而，目前縣級森林資源監(jiān)測體系還不完善，監(jiān)測手段也相對落后，難以全面、準(zhǔn)確地掌握森林資源狀況。

2.3" 缺乏專業(yè)的督查隊(duì)伍，專業(yè)素質(zhì)參差不齊

森林督查工作是一項(xiàng)全面細(xì)致的森林資源監(jiān)測管理工作，這不僅要求參與者具備扎實(shí)且專業(yè)的林業(yè)知識和技能，同時(shí)也要熟悉相關(guān)的林業(yè)法律知識。在咸寧市的6個(gè)縣（區(qū)、市）中，只有3個(gè)縣（區(qū)）擁有專門的林調(diào)隊(duì)，負(fù)責(zé)專業(yè)性的林調(diào)工作，并且這3個(gè)縣（區(qū)）的林調(diào)隊(duì)平均技術(shù)人員不足4人。此外，各縣林業(yè)主管部門普遍存在技術(shù)人員不足、專業(yè)素質(zhì)不高、專業(yè)知識和技能匱乏、林業(yè)法律知識缺失及培訓(xùn)力度不夠等問題，難以滿足森林督查工作的需要。

2.4" 缺乏有效的處罰措施，執(zhí)法手段單一

2021年部門改革后，森林公安局從林業(yè)主管部門劃分出去，這導(dǎo)致林業(yè)主管部門失去了刑事處罰權(quán)。失去刑事處罰權(quán)顯著削弱了林業(yè)部門的執(zhí)法能力，縮小了其執(zhí)法權(quán)限和范圍，對違反森林資源保護(hù)和管理規(guī)定的行為缺乏有效的處罰措施。此外，森林督查工作需要依靠有效的執(zhí)法手段來保障，但由于目前縣級森林督查工作中還存在執(zhí)法人員不足、執(zhí)法手段單一及執(zhí)法力度不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確有效打擊違法行為。這種現(xiàn)狀不僅難以對違法人員起到震懾作用，也不足以對其他人員起到宣傳和警示作用。

2.5" 監(jiān)督力度不夠，缺乏公眾參與

由于人力、物力、財(cái)力等方面的限制，縣級林業(yè)主管部門在監(jiān)督工作中顯得力量不足。森林督查工作往往都是在收到國家下發(fā)的督查圖斑后才著手介入，進(jìn)行調(diào)查、收集資料和界定違法行為，而不能在圖斑變化過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)破壞林業(yè)資源的行為。這表明，在圖斑變化過程中的監(jiān)督環(huán)節(jié)存在明顯的缺失，使得全面掌握森林資源保護(hù)和管理情況變得困難。同時(shí)，公眾對森林督查工作的內(nèi)容、目的和意義缺乏了解，導(dǎo)致他們對森林資源保護(hù)的認(rèn)識不足。參與森林督查的渠道不夠暢通，缺乏有效的參與方式和途徑，且參與的方式、程序和規(guī)則不夠明確，這些因素導(dǎo)致公眾參與度低。

2.6" 經(jīng)費(fèi)保障不足，督查工作進(jìn)展緩慢

森林督查工作需要大量的資金投入，包括人員工資、設(shè)備購置、調(diào)查取證等方面。如果資金不足，既可能導(dǎo)致技術(shù)人員缺乏積極性，降低工作效率，難以在國家規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成工作，也使督查工作所需的監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)無法及時(shí)得到更新，影響對督查圖斑定性變化原因分析的準(zhǔn)確性。此外，技術(shù)人員的培訓(xùn)和專業(yè)能力提升也將受到限制，進(jìn)而影響到為林業(yè)主管部門提供準(zhǔn)確信息和有效應(yīng)對措施的能力，最終可能妨礙工作的正常開展。

2.7" 部門之間配合不夠，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

森林督查工作需要多個(gè)部門之間的密切配合，但在實(shí)際工作中，存在以下現(xiàn)象：1）部門之間的信息共享不及時(shí)、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致工作重復(fù)、效率低下，如與環(huán)保部門就環(huán)保督查問題。2）部門之間的職責(zé)界定不夠清晰，容易出現(xiàn)工作推諉、扯皮的現(xiàn)象，如與民政部門就農(nóng)民建房問題。3）不同部門的工作重點(diǎn)、利益訴求不同，協(xié)調(diào)工作可能存在一定難度，如與自然資源部門就國土整治問題。

3" 對策

3.1" 納入林長制考核，完善森林資源監(jiān)測體系

加強(qiáng)縣級森林督查工作，需要建立健全監(jiān)管機(jī)制。將森林督查工作納入林長制考核的范疇，從而加大對森林資源保護(hù)與管理監(jiān)管的力度。增加護(hù)林員人數(shù)，確保村村都配備護(hù)林員，實(shí)現(xiàn)每畝林地都有明確的責(zé)任人。同時(shí)，各級林長的巡林頻次也應(yīng)增加，做到巡林活動(dòng)有記錄，資源變化有發(fā)現(xiàn)，情況上報(bào)有結(jié)果。進(jìn)一步完善森林資源監(jiān)測體系，通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)林草督查線上平臺及“林草督查APP”軟件的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)督查工作的實(shí)時(shí)更新與便捷查詢。同時(shí)，還應(yīng)安裝并培訓(xùn)相關(guān)人員使用的“林長制APP”軟件、林長辦后臺管理、監(jiān)管員日常監(jiān)管以及護(hù)林員日常巡查等系統(tǒng)，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，為森林督查工作提供有力的數(shù)據(jù)支持。

3.2" 創(chuàng)新“林長”+“警長”協(xié)作機(jī)制

創(chuàng)新“林長”+“警長”的森林督查工作模式，旨在加強(qiáng)森林資源保護(hù)和管理。在這一模式下，“林長”主要承擔(dān)森林資源的保護(hù)、管理和可持續(xù)發(fā)展任務(wù)，側(cè)重于行政管理和監(jiān)督職責(zé)；而“警長”則負(fù)責(zé)維護(hù)林區(qū)的治安和安全，側(cè)重于執(zhí)法和打擊涉林違法犯罪行為。二者的結(jié)合，可以形成職責(zé)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)更全面、有效的森林資源保護(hù)。

通過建立“林長”和“警長”間信息共享的機(jī)制[2]，能夠確保森林資源信息、違法犯罪線索等得到及時(shí)共享，這不僅能提升工作效率，也能提高處置精準(zhǔn)度。此外，“林長”和“警長”可以組織聯(lián)合巡查，共同對森林進(jìn)行巡邏和檢查，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效處理任何可能的森林違法行為，共同構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的防線。在涉林違法犯罪行為的查處中，“林長”和“警長”可以進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，共同打擊違法行為，維護(hù)森林資源安全。這種緊密協(xié)作的工作方式不僅提高了執(zhí)法效能，也為森林資源的長期安全提供了有力保障。

3.3" 加強(qiáng)督查隊(duì)伍建設(shè)，提高工作能力

森林督查工作是一項(xiàng)長期且持續(xù)性的工作，具有周期長、專業(yè)性強(qiáng)、工作邏輯性強(qiáng)、多部門配合等特點(diǎn)。為了加強(qiáng)縣級森林督查工作，應(yīng)組建一支專業(yè)督查隊(duì)伍，或者確定一個(gè)長期且有專業(yè)技術(shù)人才的第三方機(jī)構(gòu)專門從事森林督查工作。畢竟，人才就是資源。因此，建立一個(gè)由一把手主抓、分管副局長專抓的人才機(jī)制至關(guān)重要，這有助于確?！暗谝毁Y源”的有效管理，從而確立人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局，準(zhǔn)確把握人才工作方向，有效謀劃人才工作大局，以及妥善處理人才工作大事。

此外，為了不斷增強(qiáng)督查人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，應(yīng)定期舉辦技術(shù)人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，并推送相關(guān)業(yè)務(wù)骨干參加省、市舉辦的各種技能培訓(xùn)。同時(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)和交流也是提高督查工作水平的關(guān)鍵。

最后，制定多種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以有效調(diào)動(dòng)干部職工學(xué)習(xí)的積極性，激發(fā)全縣林草人才內(nèi)生動(dòng)力，從而不斷提升業(yè)務(wù)能力和水平。

3.4" 組建聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，形成執(zhí)法合力

森林資源保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門。傳統(tǒng)的單一執(zhí)法模式已難以滿足當(dāng)前森林資源保護(hù)的需要，因此，組建一支高效、專業(yè)的森林督查工作聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍顯得尤為必要。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，選擇與森林督察工作相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)（如林業(yè)局、森林公安、環(huán)保部門、國土資源部門等）作為成員單位，共同組建一支強(qiáng)大的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。這支隊(duì)伍將按照既定的工作計(jì)劃，開展包括巡邏、檢查、調(diào)查和處罰在內(nèi)的各類聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，全面確保森林資源得到有效保護(hù)與合理管理。這種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立，不僅有助于解決因部門間職責(zé)交叉而產(chǎn)生的推諉問題，還促進(jìn)了資源共享與優(yōu)勢互補(bǔ)，從而形成一股強(qiáng)大的執(zhí)法合力。

3.5" 建立公眾參與機(jī)制，創(chuàng)新宣傳教育

為了促進(jìn)公眾參與森林督查工作，建立一套完善的公眾參與機(jī)制并加強(qiáng)宣傳教育至關(guān)重要。這將有助于提高公眾對森林資源保護(hù)的認(rèn)識和意識。借助虛擬現(xiàn)實(shí)（VR）和動(dòng)畫等先進(jìn)手段，可以以更加直觀和引人入勝的方式提高公眾對森林保護(hù)的認(rèn)知和意識。

通過運(yùn)用VR 技術(shù)，可以創(chuàng)建一個(gè)虛擬森林環(huán)境，讓公眾通過戴上 VR 頭盔或使用 VR 設(shè)備，身臨其境地感受森林的美麗和重要性[3]。同時(shí)，制作具有教育意義動(dòng)畫故事，通過有趣的角色和情節(jié)，吸引觀眾的注意力，以一種輕松愉快且易懂的方式向觀眾傳遞森林保護(hù)的核心信息。

此外，利用 VR 技術(shù)和動(dòng)畫，創(chuàng)建虛擬探索活動(dòng)，讓公眾可以在虛擬環(huán)境中探索森林，了解森林中的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)。這種體驗(yàn)可以幫助公眾更好地了解森林生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和重要性，從而增強(qiáng)他們對森林保護(hù)工作的關(guān)注。

3.6" 創(chuàng)新融資渠道，加大資金投入

森林督查工作是一項(xiàng)長期且持續(xù)的任務(wù)，它需要不斷的資金支持來確保其穩(wěn)定和有效的運(yùn)行。為了適應(yīng)這一需求，林業(yè)主管部門應(yīng)制定出一套全面而長遠(yuǎn)的規(guī)劃，并建立一個(gè)持久穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，以確保森林資源監(jiān)測工作的持續(xù)開展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，提出以下多元化的策略來為森林督查工作提供資金支持。

1）將森林督查工作納入地方財(cái)政預(yù)算，為林業(yè)主管部門開展工作提供一個(gè)穩(wěn)定的資金來源，確保長期的資金需求得到滿足。

2）以提高生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)惠民為重點(diǎn)，提升森林督查工作的戰(zhàn)略地位。在現(xiàn)有項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)上，將森林督查工作納入其中，并積極爭取更多資金支持。

3）從森林植被恢復(fù)費(fèi)中提取一部分資金，作為專項(xiàng)督查工作經(jīng)費(fèi)。這樣，在進(jìn)行督查工作的同時(shí)，也可以及時(shí)對那些違法破壞森林資源及植被的行為進(jìn)行恢復(fù)。

4）成立一個(gè)專門的森林保護(hù)基金會(huì)，吸引個(gè)人、企業(yè)和機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。該基金會(huì)的資金可以用于資助森林督查工作、開展研究項(xiàng)目及培訓(xùn)相關(guān)人員等。

5）與那些關(guān)注環(huán)境保護(hù)的企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，共同制定項(xiàng)目計(jì)劃和資金投入方案。這些企業(yè)可以提供資金支持，也可以通過這種方式獲得品牌推廣和履行社會(huì)責(zé)任的機(jī)會(huì)。

通過采取這些創(chuàng)新的資金投入方式，可以為森林督查工作提供一個(gè)更穩(wěn)定和可持續(xù)的資金支持，從而推動(dòng)森林保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.7" 加強(qiáng)部門合作，建立信息共享平臺

1）內(nèi)部合作。成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由各相關(guān)科室、林業(yè)站和林場共同組成。制定一套詳細(xì)的專項(xiàng)工作方案，明確各自的職責(zé)，并形成一個(gè)高效的專項(xiàng)工作機(jī)制。同時(shí)，組建一個(gè)森林督查交流小組，該小組成員包括省、市兩級林業(yè)主管部門相關(guān)專家及技術(shù)人員。在工作過程中，如果遇到無法解決的問題，可以及時(shí)反饋，省、市相關(guān)林業(yè)專家和技術(shù)人員及時(shí)在線解答，確保問題的迅速解決。

2）外部合作：構(gòu)建一個(gè)多部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，改變傳統(tǒng)的被動(dòng)合作模式。實(shí)行由林業(yè)主管部門牽頭，其他相關(guān)部門緊密配合的合作模式，定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議，明確各部門的責(zé)任分工，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的森林督查工作新格局，以解決工作中出現(xiàn)的涉及其他部門的督查問題。建立定期的溝通交流機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的溝通和協(xié)作。通過建立信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息及時(shí)共享，提高工作效率[4]。

4" 結(jié)語

森林督查工作是保障森林資源管理的重要手段，對于維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。為此，需要不斷完善調(diào)查方法，健全監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)測體系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法力度，積極引導(dǎo)公眾參與，加大資金投入，以及強(qiáng)化部門間的協(xié)助。這些措施的實(shí)施將顯著提升工作效率和質(zhì)量，為森林資源的保護(hù)與管理提供有力的支持。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）

收稿日期：2024-01-05

作者簡介：王華鋒（1985—），本科，工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)研究。E-mail：51381759@qq.com。