摘要：城市是一個(gè)生命有機(jī)體，需要不斷更新來(lái)增強(qiáng)城市活力，促進(jìn)城市現(xiàn)代化。城市更新的本質(zhì)是城市空間的再造與治理優(yōu)化。城市更新動(dòng)因復(fù)雜多元，城市更新經(jīng)濟(jì)論、城市更新社會(huì)論、城市更新生態(tài)論、城市更新治理論、城市更新人本論和城市有機(jī)更新理論反映了各自特定價(jià)值追求及其偏好，共同指導(dǎo)城市更新實(shí)踐。文章系統(tǒng)反思了中國(guó)城市更新在更新價(jià)值、更新內(nèi)涵、更新主體、更新制度和運(yùn)作機(jī)制等方面存在的發(fā)展困境，并提出以統(tǒng)籌式城市更新模式促進(jìn)中國(guó)城市更新的可持續(xù)發(fā)展與有效治理。統(tǒng)籌式城市更新可從樹(shù)立以人民為中心的城市更新理念、構(gòu)建內(nèi)涵式的包容性城市更新模式、完善聯(lián)動(dòng)協(xié)同的城市更新制度體系、建立因地制宜的城市更新運(yùn)作機(jī)制、建設(shè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的未來(lái)城市與智慧社區(qū)等方面系統(tǒng)推進(jìn)。統(tǒng)籌式城市更新強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、主體、資源、技術(shù)、方式和效益等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效和有機(jī)發(fā)展，追求城市發(fā)展與治理的深度融合，促進(jìn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展和整體性治理、國(guó)家空間布局優(yōu)化與城市治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市更新；復(fù)合驅(qū)動(dòng)；可持續(xù)更新；統(tǒng)籌式城市更新

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2024）04-0098-016

城市更新是城市永恒的主題，是城鎮(zhèn)化水平發(fā)展到一定階段的必經(jīng)之路。2023年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)66.16%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”。中國(guó)城市從大拆大建的粗放時(shí)代邁入“留改拆”的存量更新時(shí)代，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的低碳發(fā)展階段。 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”， 城市更新成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。2021年11月，住建部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)城市包括北京、南京、蘇州、廈門、成都、西安和沈陽(yáng)等21個(gè)城市，重點(diǎn)探索城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制、城市更新可持續(xù)模式及城市更新配套政策等。

城市更新的可持續(xù)發(fā)展是學(xué)界和實(shí)踐界共同關(guān)注的重要議題。人們愈加重視城市更新的功能與價(jià)值，如果采用可持續(xù)的方法，城市更新有可能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而全面提升城市物質(zhì)、文化和生活條件，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，本文的核心問(wèn)題是如何促進(jìn)中國(guó)城市更新可持續(xù)發(fā)展與有效治理。在梳理城市更新的內(nèi)涵與動(dòng)因以及理論譜系的基礎(chǔ)上，本文系統(tǒng)審視了中國(guó)城市更新的可持續(xù)發(fā)展困境，提出統(tǒng)籌式城市更新的優(yōu)化路徑，以期為中國(guó)城市更新研究和實(shí)踐創(chuàng)新提供有益借鑒。

一、城市更新再認(rèn)識(shí)：內(nèi)涵與動(dòng)因

對(duì)城市更新的全面理解首先需要把握城市更新的內(nèi)涵與本質(zhì)，進(jìn)而分析城市更新的動(dòng)因，回答城市更新是什么、為什么要進(jìn)行城市更新等基本問(wèn)題。

（一）城市更新的內(nèi)涵與本質(zhì)

1958年，在荷蘭海牙召開(kāi)的城市更新會(huì)議指出，城市更新是關(guān)于都市改善的一系列活動(dòng)，這些活動(dòng)源于城市居民對(duì)其所居住的房屋、都市環(huán)境、工作、上學(xué)、購(gòu)物、娛樂(lè)以及其他不滿存在改善的訴求，從而對(duì)建筑、道路、綠地、公園和住宅區(qū)等環(huán)境進(jìn)行改善。 1980年代初，有學(xué)者將城市更新定義為城市“新陳代謝”的過(guò)程。城市更新涉及多個(gè)方面，既有推倒重來(lái)的重建，也有對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)和舊建筑的修復(fù)等。 吳良鏞提出城市“有機(jī)更新”概念，強(qiáng)調(diào)城市更新要依據(jù)改造的內(nèi)容與要求，充分考慮當(dāng)下與未來(lái)的關(guān)系，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量。 21世紀(jì)以來(lái)，對(duì)城市更新的理解不再局限于城市某一區(qū)域，而是逐漸延伸到城市整體，側(cè)重于從發(fā)展、戰(zhàn)略、整體性的角度看待城市更新。彼得·羅伯茨（Peter Roberts）和休·塞克斯（Hugh Sykes）提出城市更新是一種綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)，尋求持續(xù)性地改善一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境狀況，按照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定戰(zhàn)略和項(xiàng)目。

從實(shí)踐來(lái)看，城市要適時(shí)動(dòng)態(tài)更新，才能適應(yīng)城市內(nèi)外部環(huán)境變化，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。城市更新是城市的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，意在阻止城市的功能性和結(jié)構(gòu)性衰退，破解交通擁堵等“城市病”，優(yōu)化城市空間，提升人居環(huán)境，完善城市功能，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展等。

從理論觀之，城市更新的本質(zhì)是空間治理，而空間治理的首要目標(biāo)是善治。城市空間不僅包含物理意義的空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)，也包含城市空間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文等層面的內(nèi)容。城市更新是對(duì)城市存量空間的改造與優(yōu)化、對(duì)城市空間資源的再分配、對(duì)空間主體利益的再平衡、對(duì)空間活力的再釋放。從空間治理視角理解城市更新主要包含三方面的內(nèi)容：（1）空間資源和要素；（2）對(duì)空間資源和要素使用、收益和分配的多元主體；（3）多元主體對(duì)空間資源和要素進(jìn)行使用、收益、分配的協(xié)調(diào)及決策過(guò)程。 在城市空間治理實(shí)踐中，需要激勵(lì)政府、公民、企業(yè)等多元空間主體參與空間資源與要素的使用，推動(dòng)空間資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)城市空間善治，推進(jìn)城市發(fā)展與治理現(xiàn)代化?？傊鞘懈碌谋举|(zhì)是城市空間的再造與治理優(yōu)化。

（二）復(fù)合驅(qū)動(dòng)：城市更新的多重動(dòng)因

城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市更新是多維因素復(fù)合驅(qū)動(dòng)的綜合結(jié)果，城市本身的變化及其結(jié)果、民眾不斷增長(zhǎng)的需求、技術(shù)的變革和時(shí)代潮流的演進(jìn)共同驅(qū)動(dòng)城市更新。首先，在城市本身的變化及其結(jié)果方面，經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)因素和空間環(huán)境等變遷驅(qū)動(dòng)城市更新。（1）經(jīng)濟(jì)條件變化是城市更新的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型等經(jīng)濟(jì)因素的變化，對(duì)城市環(huán)境、功能、資源集成能力等提出了更高要求，要求推動(dòng)城市更新從而調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市化帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型是中國(guó)城市更新的主要驅(qū)動(dòng)力。（2）社會(huì)因素倒逼城市更新。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市治理結(jié)構(gòu)變得愈加復(fù)雜，不同利益群體間的矛盾也在加劇，人與城市、人與人之間的關(guān)系面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn)，城市更新是解決社會(huì)矛盾和社區(qū)治理問(wèn)題的重要途徑。（3）環(huán)境因素對(duì)城市更新亦有重要影響。Brennan等人的研究發(fā)現(xiàn)，市區(qū)環(huán)境的急劇惡化使少數(shù)民族和工人階級(jí)居民的遷移具有了合理性，進(jìn)而促使環(huán)波士頓城市更新版圖的形成。其次，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾會(huì)推動(dòng)城市更新。公眾對(duì)城市更新可能帶來(lái)的美好生活有著非常清晰的評(píng)價(jià)和較高的期待，這將推動(dòng)城市更新向高品質(zhì)和可持續(xù)的目標(biāo)發(fā)展。 再次，技術(shù)驅(qū)動(dòng)城市更新呈現(xiàn)許多新的特征。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，推動(dòng)城市更新方式、手段和模式的創(chuàng)新。最后，時(shí)代潮流也會(huì)影響城市更新。全球化背景下，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力需要增強(qiáng)城市綜合實(shí)力，為此，要完善城市功能與結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提升城市競(jìng)爭(zhēng)力?？傊?，來(lái)自地方、國(guó)家、全球多個(gè)維度，公民、技術(shù)、城市多個(gè)向度，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面的因素共同驅(qū)動(dòng)著城市更新的發(fā)展。

二、城市更新的理論譜系與分析框架

城市更新研究形成了豐碩的理論成果，每一種理論都反映著城市更新特定的價(jià)值追求，勾勒出城市更新的理論圖景與發(fā)展偏好，共同推動(dòng)并指導(dǎo)城市更新的實(shí)踐發(fā)展。

（一）城市更新的理論譜系及其競(jìng)爭(zhēng)

城市更新的理論譜系主要包括城市更新經(jīng)濟(jì)論、城市更新社會(huì)論、城市更新生態(tài)論、城市更新治理論、城市更新人本論和城市有機(jī)更新理論等。這些理論相互競(jìng)爭(zhēng)又相互補(bǔ)充，為推動(dòng)城市更新實(shí)踐發(fā)展提供了重要理論支撐。

1. 城市更新經(jīng)濟(jì)論

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為城市更新是為了維系市場(chǎng)供需運(yùn)作，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，不斷尋求新市場(chǎng)進(jìn)而增進(jìn)地方利益。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)下滑，許多城市采取了以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯某鞘懈虏呗砸源碳そ?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如英國(guó)里丁市以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向推動(dòng)城市更新，成為英國(guó)城市更新的典范。但這一更新策略的弊端也逐漸顯露，導(dǎo)致城市發(fā)展的“紳士化”，造成社會(huì)階層對(duì)立和沖突。莫洛奇提出的增長(zhǎng)機(jī)器理論被廣泛運(yùn)用于探討城市更新中的城市增長(zhǎng)問(wèn)題、更新主體間的權(quán)力利益關(guān)系與競(jìng)合關(guān)系。增長(zhǎng)機(jī)器理論認(rèn)為城市的本質(zhì)是一臺(tái)財(cái)富增長(zhǎng)機(jī)器，追求增長(zhǎng)是城市政府最重要的一項(xiàng)職能，這臺(tái)機(jī)器是一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)密的系統(tǒng)，由投機(jī)者、企業(yè)家及其關(guān)鍵合作人（律師、銀行家、媒體和政府）所推動(dòng)。 增長(zhǎng)機(jī)器理論強(qiáng)調(diào)政商關(guān)系對(duì)城市更新政策的影響，但忽視了城市政府維護(hù)正義、協(xié)調(diào)利益、促進(jìn)公共服務(wù)均等化等職能，也忽略了公民在城市治理中的重要角色。城市更新需要綜合推進(jìn)，尋求多元目標(biāo)的平衡。若忽視人民需求與城市更新的政治、文化和環(huán)境等維度，可能導(dǎo)致增長(zhǎng)的不可持續(xù)、加劇貧富分化等負(fù)面影響。城市更新經(jīng)濟(jì)論的單一視角也無(wú)法解釋當(dāng)下中國(guó)的城市更新實(shí)踐，因此需要超越增長(zhǎng)邏輯來(lái)理解城市更新。

2. 城市更新社會(huì)論

社會(huì)學(xué)家批判城市更新驅(qū)離了中低階層居民，造成社會(huì)紋理的瓦解。Davis等人認(rèn)為城市更新并不是實(shí)現(xiàn)再分配的有效方式，它只會(huì)使特殊群體而非低收入階層的利益增加。Savitch指出法國(guó)向美國(guó)學(xué)習(xí)高密度聚集發(fā)展的舊社區(qū)更新政策雖然在經(jīng)濟(jì)上取得了一些成就，但也導(dǎo)致社會(huì)不公等新問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，城市更新社會(huì)論強(qiáng)調(diào)城市更新的社會(huì)可持續(xù)性，認(rèn)為城市更新不僅是經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題，還是一個(gè)不容忽視的社會(huì)議題，重視城市更新對(duì)不同階層、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)公平和社區(qū)文化的影響。城市更新的社會(huì)論呼吁政府重視弱勢(shì)群體，保存社會(huì)結(jié)構(gòu)脈絡(luò)，不以暴力手段驅(qū)逐中低收入居民，不能忽視城市更新的公平正義等價(jià)值。城市更新社會(huì)論源于對(duì)歐美國(guó)家實(shí)踐的反思，而中國(guó)城市的發(fā)展階段、制度背景和文化環(huán)境等與西方城市存在差異，在借鑒該理論分析中國(guó)城市更新實(shí)踐時(shí)，需結(jié)合城市實(shí)際制定社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)體系。

3. 城市更新生態(tài)論

在城市更新生態(tài)論者看來(lái)，城市更新通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)從而調(diào)整現(xiàn)存的城市區(qū)域，以符合現(xiàn)在及未來(lái)生活與工作的需要，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。滿足福利需求、保護(hù)資源及環(huán)境、創(chuàng)造和諧的居住環(huán)境、制定便利日常生活的規(guī)定以及提供休憩用地是提升市區(qū)重建項(xiàng)目可持續(xù)性的重要因素。有學(xué)者回顧了利物浦的城市更新實(shí)踐，指出在可持續(xù)發(fā)展理念被政府納入城市更新政策后，促進(jìn)了衰敗地區(qū)建筑物的再循環(huán)利用，減少了向外圍發(fā)展的需要，有利于城市的集約發(fā)展。 McCarthy提出要重視對(duì)輕污染工業(yè)用地的利用，通過(guò)降低再利用障礙進(jìn)行環(huán)境更新，推動(dòng)中心城區(qū)更新。城市更新生態(tài)論認(rèn)為城市過(guò)度蔓延嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)通過(guò)調(diào)整城市空間形態(tài)、完善土地規(guī)劃、引入環(huán)保型建設(shè)等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)，主張“精明增長(zhǎng)”（Smart Growth）和建設(shè)“緊湊型城市”（Compact City）。

4. 城市更新治理論

城市更新涉及多方主體、體現(xiàn)多元利益，是不同主體通過(guò)協(xié)商合作、開(kāi)展集體行動(dòng)、調(diào)整多方利益的過(guò)程， 因此要重視協(xié)同治理等理論的指導(dǎo)。協(xié)同治理理論主張建立集體決策和共同參與制度，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享和權(quán)力協(xié)同。協(xié)同治理理論具有治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織間的協(xié)同、共同規(guī)則的制定等特征。不少學(xué)者運(yùn)用協(xié)同治理理論分析老舊小區(qū)改造、工業(yè)區(qū)更新等城市更新實(shí)踐，將城市、社區(qū)視為開(kāi)放系統(tǒng)，明確政府、企業(yè)、公民、社會(huì)組織及其他主體在城市更新中的角色與責(zé)任，探索協(xié)同的動(dòng)力機(jī)制，促進(jìn)更加有效、更為有序的公民參與，在合作、對(duì)話、妥協(xié)和激勵(lì)中實(shí)現(xiàn)多元利益的平衡。城市更新治理論有助于全面分析城市更新系統(tǒng)，重視權(quán)力的雙向流動(dòng)、不斷優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)，通過(guò)公民積極參與和多主體協(xié)作發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而追求善治。運(yùn)用城市更新治理理論分析城市更新實(shí)踐需要針對(duì)不同權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理任務(wù)和階層的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)制定協(xié)作策略。

5. 城市更新人本論

城市更新人本論強(qiáng)調(diào)以人為本，重視人的需求與城市更新的多維價(jià)值，呼吁城市更新關(guān)注歷史文化、社區(qū)社會(huì)資本、城市多樣性和可持續(xù)發(fā)展等因素，增強(qiáng)城市更新的人文關(guān)懷，傾向于采用漸進(jìn)式、靈活且小規(guī)模的城市更新。芒福德的人本主義規(guī)劃思想揭示了城市發(fā)展與文明進(jìn)步、文化更新的內(nèi)在聯(lián)系，他認(rèn)為城市起源于人類的社會(huì)需求，又豐富了人類需求的類型和表達(dá)方式，是人類文明的象征，城市發(fā)展應(yīng)包含重建人類文明這一重大任務(wù)。簡(jiǎn)·雅各布斯反對(duì)柯布西耶的理性規(guī)劃理論所強(qiáng)調(diào)的唯理主義、美學(xué)至上主義和集體主義，她認(rèn)為多樣性是城市的天性，主張城市功用的綜合性和混合性，認(rèn)為大規(guī)模的推倒重建非常浪費(fèi)，強(qiáng)調(diào)小而靈活的規(guī)劃，從大拆大建到追求連續(xù)、漸進(jìn)、復(fù)雜和精致的變化。亞歷山大認(rèn)為現(xiàn)代城市規(guī)劃與發(fā)展要富有情感和接觸人類靈魂深處，城市建筑項(xiàng)目構(gòu)想要具有人情味。城市更新人本論秉持人本主義理念，關(guān)注人的全面發(fā)展。中國(guó)城市更新要將人本主義理念轉(zhuǎn)化為政策設(shè)計(jì)并有效執(zhí)行，并與其他理論結(jié)合進(jìn)而形成科學(xué)的城市更新理論。

6. 城市有機(jī)更新論

城市有機(jī)更新理論源于對(duì)1950年代至1960年代政府主導(dǎo)的城市更新模式的批判，這一階段的更新瓦解了社群意識(shí)，破壞了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致城市更新發(fā)展不可持續(xù)。城市有機(jī)更新論強(qiáng)調(diào)城市是人們聚居活動(dòng)的有機(jī)載體，同樣具備新陳代謝功能，城市更新應(yīng)關(guān)注城市衰敗環(huán)境，改善城市機(jī)能，邁向充滿活力和可持續(xù)的城市發(fā)展。伊利爾·沙里寧（Eliel Saarinen）系統(tǒng)闡述了“有機(jī)疏散論”，指出城市是由許多“細(xì)胞”構(gòu)成的有機(jī)體，而有機(jī)疏散的城市結(jié)構(gòu)既符合人類天性，又不脫離自然。

吳良鏞是城市有機(jī)更新論的集大成者，他認(rèn)為有機(jī)更新即采用適當(dāng)規(guī)模、合適尺度、依照改造的內(nèi)容與要求，妥善處理目前與將來(lái)的關(guān)系，進(jìn)而不斷提高規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，使每一片發(fā)展達(dá)到相對(duì)的完整性，這樣集無(wú)數(shù)相對(duì)完整性之和，即能促進(jìn)舊城整體環(huán)境得到改善，達(dá)到有機(jī)更新的目的。 吳良鏞認(rèn)為對(duì)歷史文化名城的保護(hù)不僅要著眼于個(gè)體的歷史性建筑及其建筑群的保護(hù)，還應(yīng)對(duì)其體形環(huán)境的有機(jī)秩序、整體環(huán)境的格局進(jìn)行整體保護(hù)；在社區(qū)結(jié)構(gòu)方面，做到使原有的社區(qū)結(jié)構(gòu)大致不被破壞，而新的生活需求得以發(fā)展?？梢?jiàn)，有機(jī)更新論是一個(gè)綜合性的理論，強(qiáng)調(diào)城市的內(nèi)在規(guī)律與秩序、整體與部分的有機(jī)統(tǒng)一，便于發(fā)揚(yáng)鄰里情誼，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益與文化效益的統(tǒng)一，為城市發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

（二）城市更新理論的比較反思與分析框架

每一種城市更新理論的產(chǎn)生及適用皆有特定的時(shí)代背景、理論情境和現(xiàn)實(shí)需求，也不可避免存在內(nèi)在局限。這些理論在相互競(jìng)爭(zhēng)中不斷反思與超越，在相互批判中共同指導(dǎo)城市更新的實(shí)踐發(fā)展。城市更新是個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，需要吸收不同理論的合理性并將其進(jìn)行系統(tǒng)性整合，為城市更新的可持續(xù)發(fā)展提供理論指引。城市更新人本論強(qiáng)調(diào)城市更新的價(jià)值理念之維，為城市更新實(shí)踐提供價(jià)值指引。城市更新經(jīng)濟(jì)論、城市更新社會(huì)論、城市更新生態(tài)論強(qiáng)調(diào)城市更新內(nèi)涵的不同側(cè)重方面，影響著城市更新的不同效益。城市更新經(jīng)濟(jì)論、城市更新社會(huì)論、城市更新治理論均關(guān)注城市更新主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，也為權(quán)力結(jié)構(gòu)分析提供有益視角。城市更新有機(jī)論更關(guān)注城市更新方式與運(yùn)作機(jī)制，是有效開(kāi)展城市更新的重要支撐。

基于此，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性的分析框架，從更新價(jià)值、更新內(nèi)涵、更新主體、更新制度和運(yùn)作機(jī)制等維度出發(fā)，系統(tǒng)考察城市更新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展與有效治理。（1）更新價(jià)值要為城市更新的可持續(xù)性和城市治理有效性提供理念指引，是城市更新可持續(xù)發(fā)展和有效治理的根本遵循。更新價(jià)值實(shí)質(zhì)上回答為什么要進(jìn)行城市更新的問(wèn)題，城市更新需要統(tǒng)籌多種更新價(jià)值，滿足人民的美好生活需要。（2）更新內(nèi)涵回答城市更新的具體內(nèi)容與多維目標(biāo)，決定著城市更新行動(dòng)的實(shí)施策略，反映了城市更新應(yīng)該是什么、包含哪些方面的問(wèn)題，決定著城市更新的效益是否全面與可持續(xù)。不同發(fā)展階段和不同歷史背景下城市更新的內(nèi)涵往往存在差異。（3）更新主體主要解決誰(shuí)來(lái)進(jìn)行城市更新、以怎樣的主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系推動(dòng)城市更新的問(wèn)題，更新主體為城市更新提供復(fù)合動(dòng)力，更新主體間的關(guān)系形態(tài)、資源稟賦和利益分配模式等都會(huì)影響城市更新的運(yùn)作方式與城市治理的有效性。（4）更新制度是開(kāi)展城市更新行動(dòng)的重要環(huán)境要素，制約并激勵(lì)著更新主體的行為，也決定著城市更新的法治化、規(guī)范化、穩(wěn)定性和有效性。城市更新制度一般包含規(guī)劃制度、財(cái)稅制度、中央頂層設(shè)計(jì)和地方行動(dòng)方案等。（5）運(yùn)作機(jī)制包含城市更新的具體運(yùn)作模式、方式和技術(shù)，為可持續(xù)的城市更新提供具體手段，是連接制度規(guī)劃與城市空間再造以及治理優(yōu)化的重要一環(huán)。運(yùn)作機(jī)制體現(xiàn)了城市更新的開(kāi)展過(guò)程，主要涉及如何推動(dòng)城市更新，其目的旨在通過(guò)重組城市資源要素進(jìn)而促進(jìn)城市更新的可持續(xù)性和發(fā)展繁榮。這一分析框架包含了為什么要開(kāi)展城市更新、城市更新內(nèi)涵應(yīng)該是什么、誰(shuí)來(lái)開(kāi)展與怎樣推動(dòng)城市更新等重要問(wèn)題，鏈接了更新目標(biāo)、更新過(guò)程和更新效益等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合了城市更新的多元主體、豐富內(nèi)涵、復(fù)合技術(shù)等構(gòu)成要素以及制度、文化、社會(huì)等外部環(huán)境要素。下文將根據(jù)這個(gè)分析框架考察中國(guó)城市更新面臨的發(fā)展困境并提出優(yōu)化建議。

三、中國(guó)城市更新的系統(tǒng)性發(fā)展困境

中國(guó)城市更新取得了巨大成就，改善了居民生活條件，城市環(huán)境更加宜居，城市空間結(jié)構(gòu)更加合理，城市功能得以增強(qiáng)。但城市更新仍存在不少問(wèn)題，如不加以解決會(huì)阻礙城市更新的可持續(xù)發(fā)展和有效治理?，F(xiàn)階段中國(guó)城市更新主要面臨著城市更新價(jià)值的失衡、城市更新缺乏系統(tǒng)性思維、城市更新主體間的協(xié)同性不足、城市更新制度統(tǒng)籌性不強(qiáng)和城市更新運(yùn)作機(jī)制缺乏聯(lián)動(dòng)性等發(fā)展困境。

（一）城市更新價(jià)值的失衡

中國(guó)的一些城市更新目的和價(jià)值導(dǎo)向存在失衡，對(duì)為什么要開(kāi)展城市更新方面認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致城市更新的不可持續(xù)，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，城市更新的“增長(zhǎng)導(dǎo)向”壓制了公共利益。1990年代起，土地與住房等方面的改革釋放了土地市場(chǎng)的巨大潛力，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式成為城市更新的主導(dǎo)模式之一，政府與房地產(chǎn)商等形成的增長(zhǎng)聯(lián)盟是中國(guó)城市增長(zhǎng)奇跡的重要原因。城市更新的目標(biāo)是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，然而一些城市的公共部門為了提高政績(jī)，私營(yíng)部門為了追求利益最大化，導(dǎo)致城市更新過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)公共利益和公民訴求關(guān)注不足。其二，城市更新的公平性不足，資源、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)在不同群體間的分配不均。開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、運(yùn)營(yíng)商在城市再開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲益較多，城市流動(dòng)人口等弱勢(shì)群體的利益難以保障，面臨更多風(fēng)險(xiǎn)。有研究指出，北京市流動(dòng)人口的居住就業(yè)變動(dòng)概率遠(yuǎn)高于本地人口，城市更新對(duì)流動(dòng)人口居住和就業(yè)穩(wěn)定性的影響更大，一旦面臨拆遷，城中村流動(dòng)人口的居住權(quán)益難免受到危害。同時(shí)，不合理的城市更新導(dǎo)致了“紳士化”，社區(qū)原住民不斷被邊緣化，居住空間逐漸分異固化，貧富差距拉大和社會(huì)不公加劇等負(fù)面影響隨之產(chǎn)生，增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一些學(xué)者將城市更新所導(dǎo)致的“紳士化”視為一種非正義的社會(huì)空間現(xiàn)象，南京的案例展現(xiàn)了城市“紳士化”導(dǎo)致低收入原住民的生活、就業(yè)及通勤受到顯著的負(fù)面影響。未來(lái)的城市更新需要形成并堅(jiān)持正確的城市更新價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)空間再生產(chǎn)與空間治理的正義和善治。

（二）城市更新缺乏系統(tǒng)性思維

在城市更新內(nèi)涵方面，有些城市缺乏系統(tǒng)性思維，導(dǎo)致城市更新的綜合性和系統(tǒng)性不足，限制城市更新效益的整體性提升。城市更新本質(zhì)上是一個(gè)系統(tǒng)性工程，包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和文化可持續(xù)等多個(gè)方面，如此才能促進(jìn)城市更新的全面可持續(xù)發(fā)展，持久地激發(fā)城市發(fā)展活力。但在實(shí)踐中，一些地方僅將城市更新理解為物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)層面的改善，而忽視政治、社會(huì)資本、歷史文化和生態(tài)文明等發(fā)展內(nèi)涵，導(dǎo)致城市更新缺乏系統(tǒng)性思維、包容性與人文關(guān)懷。其主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)歷史建筑和文化特質(zhì)重視不夠。在舊城改造和歷史文化街區(qū)改造中，部分城市采取大拆大建的方式，忽視區(qū)域內(nèi)建筑間的有機(jī)性、新建筑和原有建筑的協(xié)調(diào)性，例如將一些富有歷史文化底蘊(yùn)的古鎮(zhèn)、小巷改造為千篇一律的商業(yè)街，破壞了歷史建筑，導(dǎo)致千城一面，忽視保護(hù)與發(fā)展的平衡。第二，忽視社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本。經(jīng)過(guò)歷史的積淀，城市社區(qū)形成了穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、豐富的社會(huì)資本、特色的區(qū)域文化，然而不恰當(dāng)?shù)呐飸魠^(qū)改造、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目往往對(duì)原住民安置不到位，破壞了原有的鄰里結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本和社區(qū)安全監(jiān)督保障體系，從而引發(fā)社區(qū)矛盾，破壞社區(qū)治理體系，不利于社區(qū)和諧穩(wěn)定。第三，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。不合理的城市更新導(dǎo)致資源浪費(fèi)、碳排放加劇等問(wèn)題，不合理的交通結(jié)構(gòu)、不斷縮小的濱水空間、超過(guò)環(huán)境承載范圍的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等也降低了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。在城市更新中，需要從交通系統(tǒng)、土地利用結(jié)構(gòu)、海綿城市更新改造、更新項(xiàng)目的綠色運(yùn)營(yíng)等方面改善生態(tài)環(huán)境。

（三）城市更新主體間的協(xié)同性不足

城市更新是一個(gè)涉及多元主體、促進(jìn)集體行動(dòng)、平衡復(fù)雜利益、創(chuàng)造公共價(jià)值的過(guò)程。在城市更新決策過(guò)程中，利益相關(guān)者特征及其相互作用網(wǎng)絡(luò)具有高度的復(fù)雜性。在一些城市更新實(shí)踐中，政府、企業(yè)、公益組織、公民等主體的角色定位和權(quán)責(zé)劃分不清晰，主體之間的協(xié)同意識(shí)不足、協(xié)同機(jī)制不完善、協(xié)作不可持續(xù)，導(dǎo)致城市更新主體無(wú)法為城市更新提供可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，從而降低了城市更新的可持續(xù)性和發(fā)展績(jī)效。

第一，政府角色的缺位與失衡。一些城市政府奉行“積極不干預(yù)”的原則，僅充當(dāng)規(guī)劃引導(dǎo)、政策提供等支持性角色來(lái)鼓勵(lì)和吸引私人投資，同時(shí)將城市更新視為促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“良方”。雖然短期內(nèi)能推動(dòng)城市更新進(jìn)程，但卻帶來(lái)公共利益協(xié)調(diào)困難、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、城市空間承載力不可持續(xù)、影響社會(huì)公平等負(fù)面影響。 政府應(yīng)該在城市更新中承擔(dān)更新實(shí)踐的規(guī)范者、多重利益的協(xié)調(diào)者、公民權(quán)益的保障者、違法行為的監(jiān)督者等多重角色。

第二，城市更新主體間的協(xié)同性不足，難以整合資源，形成系統(tǒng)合力。政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等主體擁有差異化的特質(zhì)、資源和專長(zhǎng)，在城市更新中缺一不可。但由于城市更新實(shí)踐中尚未形成高效和常態(tài)化的協(xié)同機(jī)制，難以發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢(shì)，也不能有效整合各種資源要素，導(dǎo)致諸如老舊小區(qū)改造中的籌資與運(yùn)營(yíng)難題等困境。同時(shí)對(duì)各主體內(nèi)部的異質(zhì)性認(rèn)識(shí)不足。不同層級(jí)的政府、不同類型的企業(yè)、不同行業(yè)和年齡的公民均存在較大差異，城市更新尚未認(rèn)識(shí)主體內(nèi)部的差異化角色、作用和利益，從而不能有效發(fā)揮不同主體的創(chuàng)造力，增強(qiáng)其行動(dòng)協(xié)同性。

最后，公眾參與城市更新的廣度和深度不足。公眾積極參與是實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)的重要環(huán)節(jié)，人民需求表達(dá)也是城市更新可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)右颍珜?shí)踐中民眾缺乏參與城市更新的積極性，許多城市尚未形成城市更新制度化的公民參與渠道。公民參與城市更新的途徑有限，缺乏充分的信息與平臺(tái)，導(dǎo)致公共利益難以維護(hù)。有些更新項(xiàng)目，公民參與內(nèi)容僅僅局限在城市更新信息公示方面，公民在城市更新規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的參與有限，監(jiān)督反饋機(jī)制尚不完善。政府、企業(yè)和社區(qū)規(guī)劃師等主體收集民意不夠科學(xué)全面，導(dǎo)致公民參與城市更新的形式化和淺層化。

（四）城市更新制度統(tǒng)籌性不強(qiáng)

制度供給是激發(fā)城市更新動(dòng)力的重要工具，系統(tǒng)完備、相互協(xié)調(diào)和與時(shí)俱進(jìn)的制度體系能釋放城市更新可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。我國(guó)城市更新制度統(tǒng)籌性不強(qiáng)主要體現(xiàn)在：第一，城市更新的法治化不足。中國(guó)城市更新的規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)督等方面未能形成完善的法律體系，中央層面尚未出臺(tái)城市更新的專門立法，地方層面僅有深圳、上海和廣州等少數(shù)城市展開(kāi)了地方性法規(guī)的探索。第二，城市更新制度體系的系統(tǒng)性不足。法國(guó)、德國(guó)和日本等大都構(gòu)建了獨(dú)立的城市更新專門制度及框架，包含法規(guī)體系、管理體系、計(jì)劃體系和運(yùn)作體系等。中國(guó)城市更新實(shí)施主要依賴各部門出臺(tái)的實(shí)施辦法和規(guī)劃，尚未形成貫穿中央與地方、國(guó)家與城市、城市群與城市各層面的制度體系，缺少統(tǒng)籌性的政策工具指引。中央出臺(tái)了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件，地方政府如深圳出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》和《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等文件，但是一些細(xì)分領(lǐng)域（如綠色城市更新、公民參與的具體機(jī)制等）的政策仍不完善，政策理念未能實(shí)現(xiàn)上下貫通，政策過(guò)程未能連貫銜接，尚未構(gòu)建系統(tǒng)完備的城市更新制度體系。第三，城市更新制度體系的統(tǒng)籌性有待加強(qiáng)。中央和地方政府出臺(tái)城市更新的宏觀政策，金融、財(cái)政、土地等職能部門制定具體的專業(yè)政策，同一事項(xiàng)的規(guī)定存在不協(xié)調(diào)之處，更新政策的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性和貫通性有待加強(qiáng)。未來(lái)需加快構(gòu)建統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性和綜合性的城市更新制度與政策體系。

（五）城市更新運(yùn)作機(jī)制缺乏聯(lián)動(dòng)性

城市更新運(yùn)作機(jī)制缺乏聯(lián)動(dòng)性，無(wú)法整合城市的各種資源要素，在運(yùn)用何種技術(shù)、方式與運(yùn)作機(jī)制推動(dòng)城市更新方面有待統(tǒng)籌優(yōu)化。首先表現(xiàn)為城市更新方式運(yùn)用不善。城市更新有保護(hù)、改造、拆建、修復(fù)、再利用、改建和綜合整治等多種運(yùn)作方式；還有自上而下型、自下而上驅(qū)動(dòng)型和協(xié)作更新型等運(yùn)作模式。盡管政府強(qiáng)調(diào)要避免大拆大建的方式，但實(shí)踐中部分城市更新項(xiàng)目仍然采用這種方式，對(duì)城市建筑、歷史文化產(chǎn)生不可逆的負(fù)面影響。此外，部分項(xiàng)目的運(yùn)作方式缺乏在地性。不少城市更新尚未做到因地制宜，結(jié)合更新區(qū)域、原有建筑、城市歷史等因素，不能靈活整合多種更新模式的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致城市更新的不可持續(xù)。其次，城市更新運(yùn)作機(jī)制不暢、部門間缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。城市更新需要多層級(jí)、多部門協(xié)調(diào)配合，然而在當(dāng)前城市更新的管理運(yùn)作機(jī)制下，更新政策大多局限于部門內(nèi)部，規(guī)劃、發(fā)改委、國(guó)土、住建與民政等部門分別從各自視角開(kāi)展工作，部門與部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，項(xiàng)目行政審批程序、復(fù)建安置資金管理以及政府投資和補(bǔ)助等相關(guān)配套政策缺乏有機(jī)銜接，這就導(dǎo)致浪費(fèi)資源、降低行政效率和增加運(yùn)作負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響城市更新的系統(tǒng)性和可持續(xù)性。

四、統(tǒng)籌式城市更新：中國(guó)城市更新的可持續(xù)發(fā)展與有效治理之道

中國(guó)城市更新可構(gòu)建統(tǒng)籌式城市更新模式，通過(guò)統(tǒng)籌更新價(jià)值、更新內(nèi)涵、更新制度、運(yùn)作機(jī)制和更新技術(shù)，從而促進(jìn)更新資源、更新動(dòng)力和更新效益的統(tǒng)籌優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市更新可持續(xù)發(fā)展與有效治理的高度統(tǒng)一和協(xié)同。統(tǒng)籌式城市更新意味著要協(xié)調(diào)部分與整體、當(dāng)下與未來(lái)、系統(tǒng)內(nèi)外部之間的關(guān)系，秉持系統(tǒng)的思維、發(fā)展的眼光和開(kāi)放的理念，促進(jìn)城市更新理念、主體、手段、技術(shù)、運(yùn)作方式等要素間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、過(guò)程和效益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效和有機(jī)發(fā)展。城市更新的可持續(xù)發(fā)展要求堅(jiān)持城市更新的人民性、增強(qiáng)城市發(fā)展的包容性、促進(jìn)城市更新的法治化、提高城市運(yùn)行的智慧化、實(shí)現(xiàn)更新效益的綜合性；有效治理要求維護(hù)城市空間治理的正義、促進(jìn)更新主體間的有序協(xié)同、形成開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)資源體系、不斷創(chuàng)新城市更新的治理策略。

為此，統(tǒng)籌式城市更新模式在更新價(jià)值方面，要樹(shù)立以人民為中心的城市更新理念，統(tǒng)籌公平正義互惠等價(jià)值理念；在更新內(nèi)涵方面，要構(gòu)建內(nèi)涵式的包容性城市更新模式，統(tǒng)籌城市發(fā)展與城市治理目標(biāo)；在更新制度方面，應(yīng)完善聯(lián)動(dòng)協(xié)同的城市更新制度體系，促進(jìn)更新主體間的協(xié)作、更新制度間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在更新運(yùn)作機(jī)制方面，需建立因地制宜的城市更新運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)更新方式與機(jī)制的高效整合；最后，重視技術(shù)驅(qū)動(dòng)的未來(lái)城市與智慧社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌技術(shù)迭代與人本價(jià)值的融合發(fā)展?？傊?，統(tǒng)籌式城市更新的要義在于城市與非城市區(qū)域的統(tǒng)籌；城市歷史、現(xiàn)在與未來(lái)的統(tǒng)籌；政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的統(tǒng)籌；城市發(fā)展、治理和服務(wù)的統(tǒng)籌；城市現(xiàn)代化、人本化和生活化的統(tǒng)籌；城市國(guó)際化和在地化的統(tǒng)籌；城市、區(qū)域與城市群的統(tǒng)籌。通過(guò)統(tǒng)籌式城市更新實(shí)現(xiàn)城市高品質(zhì)發(fā)展、高效能治理與幸福城市生活的有機(jī)融合。

（一）樹(shù)立以人民為中心的城市更新理念

統(tǒng)籌式城市更新模式將以人民為中心作為價(jià)值內(nèi)核，統(tǒng)籌空間正義、公平包容、共享互惠等更新理念，推動(dòng)城市與非城市區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城市現(xiàn)代化、人本化和生活化的統(tǒng)籌融合，進(jìn)而為城市更新提供可持續(xù)的價(jià)值指引，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和有效治理。

第一，城市更新的核心目標(biāo)是滿足人民群眾美好生活的需要。城市更新要從關(guān)注“物”到重視“人”，城市更新不僅僅是建筑的翻新、基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)與環(huán)境的改善，更需要以人民為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，關(guān)注人民是否更加幸福，民生是否改善，增強(qiáng)人民在城市更新中的獲得感和幸福感。要堅(jiān)持城市更新的民生邏輯，秉持城市更新的人民立場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民幸福的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，城市更新要堅(jiān)持空間正義價(jià)值，增強(qiáng)公平性和公共性。城市更新的本質(zhì)是城市空間的再造與治理優(yōu)化，城市空間有效治理要求處于城市不同空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層的人享有平等的生存發(fā)展權(quán)利與機(jī)會(huì)。在城市更新中，要避免空間隔離和排斥，回歸城市更新的初衷，統(tǒng)籌城市核心區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)村地區(qū)的資源要素與空間規(guī)劃，兼顧不同區(qū)域、不同職業(yè)、不同階層群體的生存發(fā)展需求，維護(hù)人民的空間權(quán)益和城市權(quán)利，促進(jìn)資源和機(jī)會(huì)的公平合理分配，真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民建，人民城市為人民。

第三，城市更新要防止更新目標(biāo)的異化，堅(jiān)持互惠共享的更新價(jià)值。城市更新不應(yīng)異化為過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入增長(zhǎng)的增值手段，忽視城市更新的根本目標(biāo)。城市更新應(yīng)堅(jiān)持包容式發(fā)展的理念，提高城市增長(zhǎng)過(guò)程的可持續(xù)性，在注重公平正義的同時(shí)實(shí)現(xiàn)理性和高質(zhì)量增長(zhǎng)。城市更新的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民幸福和城市發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，統(tǒng)籌城市現(xiàn)代化、人本化和生活化的發(fā)展目標(biāo)，即不僅要促進(jìn)城市發(fā)展，更要改善民生、滿足人民美好生活需求，提升城市更新的綜合效益。因此，要形成多元的參與主體、共融的城市空間、協(xié)商的參與過(guò)程、協(xié)作的更新途徑、互惠的更新機(jī)制與共享的發(fā)展成果，追求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建內(nèi)涵式的包容性城市更新模式

城市更新的可持續(xù)發(fā)展與有效治理要求統(tǒng)籌城市更新的多維內(nèi)涵，形成更加系統(tǒng)的內(nèi)涵體系，增強(qiáng)城市更新的包容性。統(tǒng)籌式城市更新要整合不同維度的多元發(fā)展要求，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的統(tǒng)籌，用發(fā)展的眼光推進(jìn)城市更新，統(tǒng)籌城市的歷史、現(xiàn)在與未來(lái)，動(dòng)態(tài)調(diào)試與不斷豐富城市更新內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)多方效益的整體性平衡。

第一，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展，增強(qiáng)城市的社會(huì)文化包容性。保護(hù)社會(huì)資本的豐富性和文化特色，避免“紳士化”的負(fù)面影響和空間人口的相互排斥。社會(huì)資本有助于促進(jìn)社區(qū)和諧，改善社會(huì)治理，因此在城市更新中要統(tǒng)籌考慮不同群體的需求，合理規(guī)劃居民搬遷區(qū)域，打造全齡友好的公共空間，舉辦喜聞樂(lè)見(jiàn)的社區(qū)活動(dòng)，增強(qiáng)異質(zhì)化群體間的互動(dòng)，從而保護(hù)社會(huì)資本和社區(qū)文化，構(gòu)建和諧的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

第二，協(xié)同推進(jìn)社區(qū)微更新與社區(qū)營(yíng)造，促進(jìn)城市空間的發(fā)展與治理的優(yōu)化，統(tǒng)籌推進(jìn)城市現(xiàn)代化與生活化。20世紀(jì)90年代以來(lái)大尺度的空間生產(chǎn)模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但忽視了人性尺度的深層次發(fā)展需求與社區(qū)尺度的可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)微更新與社區(qū)營(yíng)造更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)空間的優(yōu)化、民生的切實(shí)改善、民眾個(gè)性化需求的滿足、日常生活的豐富性與社區(qū)的整體性協(xié)調(diào)，因此，要?jiǎng)?chuàng)新利用社區(qū)微小空間，增強(qiáng)公共空間的人性化，提高社區(qū)凝聚力，促進(jìn)城市治理精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化、人本化與生活化的統(tǒng)籌融合。上海通過(guò)以社區(qū)花園為抓手的參與式空間微更新和微治理，將空間更新和社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人民主體性的在地社區(qū)營(yíng)造與地方創(chuàng)生。

第三，將綠色城市作為主要目標(biāo)，增強(qiáng)城市更新的環(huán)境包容性，統(tǒng)籌城市的歷史、當(dāng)下與未來(lái)發(fā)展。一方面將綠色環(huán)保納入城市更新目標(biāo)體系，通過(guò)增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)制度與技術(shù)創(chuàng)新、合理規(guī)劃、加強(qiáng)全流程監(jiān)管、優(yōu)化空間布局等途徑，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。另一方面，城市更新需順應(yīng)城市肌理，平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，尊重城市內(nèi)在秩序和發(fā)展規(guī)律，確保城市更新留得住歷史與鄉(xiāng)愁?？刹捎眯∥u進(jìn)式更新，引入專家團(tuán)隊(duì)研討歷史建筑的保護(hù)技術(shù)與措施，分層分類推進(jìn)“留改拆”工作，在保護(hù)傳承中推動(dòng)空間的再造優(yōu)化。上海M50創(chuàng)意園、北京南鑼鼓巷等通過(guò)微更新既傳承了城市建筑的歷史文脈，又形成了新的文化地標(biāo)。

（三）完善聯(lián)動(dòng)協(xié)同的城市更新制度體系

統(tǒng)籌式城市更新要形成聯(lián)動(dòng)協(xié)同、系統(tǒng)創(chuàng)新的制度體系，促進(jìn)城市更新制度之間的統(tǒng)籌與協(xié)同，形成城市更新合力，促進(jìn)更新資源的優(yōu)化配置，從而助力城市空間再造與治理優(yōu)化。為此，需要推動(dòng)城市更新法治化，以法律手段強(qiáng)化城市更新“頂層設(shè)計(jì)”，構(gòu)建城市更新制度的基本框架，從制度層面形成覆蓋更新全流程、全主體的法律法規(guī)體系。

第一，形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的政策體系。城市更新涉及土地、財(cái)稅、金融、規(guī)劃、建設(shè)、園林、綠化和消防等多方面規(guī)定，包含法律、法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序等不同層次的規(guī)范，因此，需要完善各領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定使其相互協(xié)調(diào)，提高不同層級(jí)和不同部門之間更新政策理念與政策文本的貫通性，避免政策相互沖突，構(gòu)建系統(tǒng)有機(jī)的制度體系，為城市更新提供穩(wěn)定的制度預(yù)期，激發(fā)城市更新長(zhǎng)效活力。

第二，完善城市更新的參與制度體系，有效激發(fā)民眾的參與動(dòng)力。城市是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，公眾參與是城市更新的重要?jiǎng)恿?，能為城市更新貢獻(xiàn)智慧、提供全方位支持。因此，需通過(guò)制度賦能公眾參與，保障公眾在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)公民參與意識(shí)，拓寬常態(tài)化制度化參與渠道，推動(dòng)政府和公民的合作生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。

第三，完善城市更新的激勵(lì)制度體系，優(yōu)化更新資源的高效配置。企業(yè)、社會(huì)組織等能為城市更新提供啟動(dòng)資金、運(yùn)營(yíng)資本、組織資源和專業(yè)能力等，進(jìn)而提高城市更新的運(yùn)維效率，滿足民眾的多樣化需求，使城市更新更可持續(xù)。因此，一方面要完善財(cái)稅、金融、產(chǎn)權(quán)等相關(guān)政策，充分利用城市更新基金等政策工具，激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與城市更新，形成可持續(xù)的融資模式，破解融資難題，建立協(xié)作式城市更新模式。另一方面，企業(yè)和社會(huì)組織也需不斷創(chuàng)新更新方式，探索微利可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)更新資源的高效配置和可持續(xù)利用。

（四）建立因地制宜的城市更新運(yùn)作機(jī)制

城市更新的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)因地制宜、暢通有效的運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)籌式城市更新需將多樣化的城市更新方式、多尺度的城市更新空間內(nèi)涵、協(xié)調(diào)高效的城市更新運(yùn)作機(jī)制、創(chuàng)新有效的城市更新策略統(tǒng)籌起來(lái)，促進(jìn)國(guó)際化和在地化的統(tǒng)籌以及城市、區(qū)域與城市群的統(tǒng)籌，推動(dòng)城市更新運(yùn)作機(jī)制的因地制宜和整體高效，進(jìn)而推動(dòng)城市更新的可持續(xù)發(fā)展和有效治理。

第一，采取因地制宜和精細(xì)化的城市更新方式，促進(jìn)國(guó)際化和在地化的統(tǒng)籌。既要借鑒國(guó)際前沿的城市更新理念與技術(shù)，更要在城市體檢的基礎(chǔ)上結(jié)合更新單元的歷史背景、建筑特點(diǎn)與人文風(fēng)貌等因素，綜合選用保護(hù)、改造和拆建等方式，實(shí)現(xiàn)一地一策，采取漸進(jìn)式城市微更新策略，以更好地保護(hù)地方文化和區(qū)域特色，實(shí)現(xiàn)城市更新的精細(xì)化。

第二，促進(jìn)城市、區(qū)域與城市群的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。一些城市更新項(xiàng)目缺少總體規(guī)劃，將視野局限在單個(gè)項(xiàng)目或特定區(qū)域，忽視了整體利益，影響更新效益的系統(tǒng)性提升。由于城市空間具有連續(xù)性、關(guān)聯(lián)性并相互影響，因此，要以發(fā)展的眼光審視城市更新的空間含義，健全“片區(qū)—街區(qū)—城區(qū)—都市區(qū)—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。在營(yíng)造區(qū)域特色的同時(shí)，將小的更新單元融入城市發(fā)展、區(qū)域一體化進(jìn)程中，促進(jìn)小地段細(xì)節(jié)更新與大區(qū)域總體更新的融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定更新單元與城市、都市圈、城市群和國(guó)家發(fā)展的整體性協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，構(gòu)建協(xié)調(diào)高效的城市更新運(yùn)作機(jī)制。為此，需要明晰部門權(quán)責(zé)、推動(dòng)流程再造、優(yōu)化管理機(jī)制、促使條塊間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，從而為城市更新提供整體性的服務(wù)和清晰簡(jiǎn)化的辦事流程，打造便利的城市更新服務(wù)系統(tǒng)。通過(guò)“放管服”改革和理順條塊關(guān)系為基層賦能，使其能因地制宜制定更新策略，推動(dòng)城市更新高效運(yùn)作。由增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型能倒逼國(guó)家和地方的規(guī)劃管理體制和運(yùn)作機(jī)制的重大變革，促進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的多元化、市場(chǎng)化和社區(qū)化。

（五）建設(shè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的未來(lái)城市與智慧社區(qū)

數(shù)字時(shí)代的城市更新要統(tǒng)籌應(yīng)用多樣化的數(shù)字技術(shù)，協(xié)調(diào)技術(shù)理性和價(jià)值理性，統(tǒng)籌現(xiàn)代化、人本化與生活化，推動(dòng)城市更新決策的科學(xué)化，公共服務(wù)的智能化，敏捷回應(yīng)人民合理訴求，建設(shè)幸福宜居的未來(lái)城市和智慧社區(qū)。

第一，構(gòu)建“數(shù)字+”城市更新智能模式。進(jìn)入第四次工業(yè)革命，各種數(shù)字技術(shù)層出不窮，技術(shù)迭代對(duì)人類生產(chǎn)生活方式、城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)功能等產(chǎn)生了深刻影響。北京和上海制定的《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》《上海市城市更新條例》強(qiáng)調(diào)城市更新與信息化、數(shù)字化和智能化的結(jié)合。新型的信息通信技術(shù)能為城市更新提供集成高效的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、形成智能數(shù)據(jù)感知分析網(wǎng)絡(luò)、破除組織部門間的壁壘、構(gòu)建高度清晰的城市治理圖景，進(jìn)而提高城市更新的效能，促進(jìn)城市更新的現(xiàn)代化、智能化與可持續(xù)發(fā)展。未來(lái)，要統(tǒng)籌物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)并將其嵌入城市更新決策、政策執(zhí)行、項(xiàng)目落地和評(píng)估反饋等流程，完善智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用數(shù)字技術(shù)賦能城市更新。

第二，創(chuàng)建未來(lái)城市與智慧社區(qū)。城市化帶來(lái)了一系列“城市病”，未來(lái)城市是人類著眼于未來(lái)，依托科學(xué)技術(shù)有效解決城市問(wèn)題、增強(qiáng)居民幸福感的一種城市形態(tài)。技術(shù)是未來(lái)城市發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，改善人民生活、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展是未來(lái)城市的核心目標(biāo)，共享、智慧、高效、可持續(xù)和以人為本是其重要特征。加快智慧社區(qū)建設(shè)，要充分發(fā)揮技術(shù)賦能作用，提高社區(qū)治理績(jī)效，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)便捷化、整體化和透明化，不斷改善民生、服務(wù)人民美好生活。城市更新需不斷完善未來(lái)城市和智慧社區(qū)的頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)范，完善城市更新評(píng)價(jià)反饋體系，及時(shí)回應(yīng)人民需求，建設(shè)幸福的未來(lái)之城。

最后，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)技術(shù)理性和價(jià)值理性。技術(shù)不是萬(wàn)能的，僅依靠技術(shù)無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的城市更新困境，運(yùn)用不當(dāng)還會(huì)導(dǎo)致忽視民眾真實(shí)需求、增加公務(wù)人員壓力、浪費(fèi)治理資源和加劇數(shù)據(jù)鴻溝等問(wèn)題。因此，一方面，在城市更新中要警惕“技術(shù)萬(wàn)能論”，要將技術(shù)創(chuàng)新與流程再造、人力資源優(yōu)化、制度創(chuàng)新和權(quán)力調(diào)整等有機(jī)統(tǒng)籌，進(jìn)而發(fā)揮技術(shù)全面賦能作用。另一方面，堅(jiān)持城市更新的人本主義。技術(shù)僅僅是手段，城市更新的目的是滿足人民美好生活的需要，要關(guān)注人、尊重人和服務(wù)人，積極滿足人民幸福生活需求。

五、結(jié)論與討論

城市更新是城市不斷自我調(diào)節(jié)、優(yōu)化城市功能、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力、滿足人民需求的過(guò)程，城市更新的本質(zhì)是城市空間的再造與治理優(yōu)化。城市特征、人民需求、技術(shù)發(fā)展和時(shí)代潮流等多方面的因素，經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治等多維度因素共同驅(qū)動(dòng)城市更新的實(shí)踐發(fā)展。城市更新經(jīng)濟(jì)論、城市更新社會(huì)論、城市更新生態(tài)論、城市更新治理論、城市更新人本論和城市有機(jī)更新理論有著不同的發(fā)展偏好，共同指導(dǎo)城市更新實(shí)踐。城市更新是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，基于對(duì)城市更新本質(zhì)、動(dòng)因和理論譜系的反思，本文構(gòu)建了一個(gè)囊括更新價(jià)值、更新內(nèi)涵、更新主體、更新制度和運(yùn)作機(jī)制的整合性分析框架，并借此框架審視了當(dāng)前中國(guó)城市更新存在的系統(tǒng)性發(fā)展困境。在此基礎(chǔ)上，本文提出了統(tǒng)籌式城市更新模式，在統(tǒng)籌更新價(jià)值、更新內(nèi)涵、更新制度、運(yùn)作機(jī)制和更新技術(shù)的全過(guò)程中，為城市更新提供多元高效的更新資源、長(zhǎng)效持續(xù)的更新動(dòng)力、綜合人本的更新效益，促進(jìn)更新資源、更新動(dòng)力和更新效益的統(tǒng)籌優(yōu)化。統(tǒng)籌式城市更新圍繞滿足人民合理化需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展這一核心目標(biāo)，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城市更新的因地制宜，追求城市更新的可持續(xù)發(fā)展與有效治理的有機(jī)統(tǒng)一。

本文的可能創(chuàng)新之處在于，一方面系統(tǒng)梳理城市更新內(nèi)涵、動(dòng)因和理論譜系等研究成果，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行反思，在此基礎(chǔ)上提出了兼具理論性和實(shí)踐性的分析框架。另一方面著眼于中國(guó)城市更新的可持續(xù)發(fā)展與有效治理的統(tǒng)一，提出了中國(guó)城市更新的統(tǒng)籌式城市更新模式，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新的要素、主體、內(nèi)涵、技術(shù)、動(dòng)力和資源等，為中國(guó)城市更新提供可行的優(yōu)化路徑和治理策略。未來(lái)仍需進(jìn)一步深化基于不同區(qū)域、不同發(fā)展程度、不同歷史背景和不同類型的城市更新的比較研究，促進(jìn)學(xué)界與業(yè)界進(jìn)行跨部門、跨學(xué)科的理論與實(shí)踐的深度交流，推進(jìn)城市更新研究與實(shí)踐的共同發(fā)展。

（責(zé)任編輯：胡重明）