收稿日期：2023-05-30

基金項(xiàng)目：中國林業(yè)科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)質(zhì)量演變研究”（CAFYBB2021ZB003）

第一作者：李靜（1985- ），女，碩士，助理研究員，研究方向?yàn)榱謽I(yè)可持續(xù)管理、生態(tài)治理。E-mail：lj-515833@163.com

通信作者：徐斌（1974- ），男，博士，研究員，研究方向?yàn)樯终J(rèn)證、林業(yè)可持續(xù)管理。E-mail：binxu@vip.sina.com

摘要：隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，林業(yè)在黃河流域治理中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)也越來越重要。文中對(duì)1949年以來黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策歷程進(jìn)行階段性劃分，并對(duì)其進(jìn)程和演變特征進(jìn)行梳理，認(rèn)為黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策演進(jìn)表現(xiàn)出明顯的漸進(jìn)化、科學(xué)化特征；同時(shí)，當(dāng)前黃河流域林業(yè)生態(tài)治理仍然存在一些問題，如治理機(jī)制不完善導(dǎo)致治理協(xié)同度不足、理念認(rèn)識(shí)不充分導(dǎo)致實(shí)踐系統(tǒng)性不強(qiáng)、科技支撐不牢固導(dǎo)致工程成效不穩(wěn)、投入機(jī)制不健全導(dǎo)致治理質(zhì)量不高等，均在一定程度上制約生態(tài)治理成效的發(fā)揮?；诖?，提出黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的建議，即推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、強(qiáng)化林業(yè)生態(tài)治理科技支撐、推動(dòng)生態(tài)治理投入機(jī)制革新、健全適應(yīng)流域高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，以期為林業(yè)更好地服務(wù)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：林業(yè);生態(tài)治理；政策機(jī)制;對(duì)策；黃河流域

中圖分類號(hào)：S732；F326.20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-9546（2024）01-0041-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.30.0001

李靜，徐斌，劉昭君.黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策演進(jìn)與展望［J］.林草政策研究，2023，4（1）：41-47.

Policy Development and Countermeasuresfor Increasing Forests’

Contribution to Ecological Governance of the Yellow River Basin

Li Jing1 Xu Bin2 Liu Zhaojun1

（1.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China；

2.Chinese Academy of Forestry，Beijing 100091， China）

Abstract： As the ecological conservation and high-quality development in the Yellow River basin have risen to a major national strategy， forestry plays an increasingly important role in the ecological protection and restoration of the Yellow River basin. The paper divides the process of the forestry policies contributing to the ecological governance of the Yellow River basin in the past 70 years and reviews the characteristics of the policies at each stage. It is found that the forestry policies which promote the ecological governance in the Yellow River basin have gradually evolved with increasing science bases. However， there are still some problems in the current policies to bring in play the forestry policies in ecological governance at the Yellow River basin， such as low degree of coordination due to the uncomplete governance mechanism， insufficient integrated governance due to inadequate perception， unstable effects of governance due to ineffective sci-tech support， and unsatisfactory governance quality due to insufficient investment， all of which have contained the effect of the ecological governance. Suggestions are put forth to provide references for better give play to the role of forestry in the integrated ecological governance and high-quality development of the Yellow River basin， including more focus on integrated ecological governance， more emphasis on sci-tech support for forest-based ecological governance， active innovation in the investment mechanism for ecological governance， and stronger industry system tailored to high-quality development. the main battlefield role of forestry in the ecological management of the Yellow River basin.

Keywords： forestry; Yellow River basin; ecological governance; policy mechanism; countermeasure

黃河是中華民族的母親河，是大江大河治理的重要標(biāo)桿。加強(qiáng)對(duì)黃河流域的生態(tài)保護(hù)是筑牢國家北方生態(tài)屏障、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的迫切要求［1］，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展：2019年9月和2021年10月，習(xí)近平總書記先后在鄭州和濟(jì)南主持召開推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)；2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》；“十四五”規(guī)劃中，將扎實(shí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2023年6月，在黃河上游地區(qū)巴彥淖爾市召開的加強(qiáng)荒漠化綜合防治和推進(jìn)“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)座談會(huì)上，習(xí)近平總書記充分肯定了林業(yè)重點(diǎn)工程在防沙治沙等生態(tài)保護(hù)工作中的重要作用，他強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，扎實(shí)推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)系統(tǒng)治理，要鍥而不舍推進(jìn)“三北”等林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)；會(huì)議為新時(shí)期黃河流域林業(yè)生態(tài)治理指明了方向。

林業(yè)在保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生態(tài)安全以及推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，肩負(fù)著建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系和保護(hù)生物多樣性的重大職責(zé)［2］。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略以及山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理理念的推動(dòng)實(shí)施，林業(yè)在黃河流域生態(tài)治理中擔(dān)負(fù)的責(zé)任越來越重。本文將分析1949年以來不同發(fā)展階段黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策演變特征，總結(jié)黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的現(xiàn)存問題，并提出新時(shí)代黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的展望與建議，以助力林業(yè)更好地服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

1 黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策歷程及階段性特征

1949年以來，黃河流域林業(yè)生態(tài)治理政策經(jīng)歷了漸進(jìn)式的發(fā)展歷程，反映了不同歷史時(shí)期黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的治理理念、治理方式和治理體系等演變過程。70多年來，黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的政策歷程可以劃分為4個(gè)階段：1）生態(tài)治理與破壞并存階段（1949—1977年）；2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧生態(tài)保護(hù)階段（1978—1997年）；3）生態(tài)治理優(yōu)先階段（1998—2011年）；4）系統(tǒng)治理與高質(zhì)量發(fā)展階段（2012年至今）。

1.1 生態(tài)治理與破壞并存階段（1949—1977年）

該階段是中國歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷最快的時(shí)期之一。黃河治理是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組成部分，治理方略隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷而變化。中華人民共和國成立后，在“除害興利，分步治理”的指導(dǎo)思想下，中共中央明確水土保持是根治黃河的基礎(chǔ)，提出了以農(nóng)為主、全面地發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)的方針，將水土保持納入根治黃河的綜合規(guī)劃［3］。這一階段黃河流域林業(yè)生態(tài)治理主要集中在通過植樹造林防治水土流失、促進(jìn)水土保持，主要政策及其特征概況總結(jié)為3個(gè)方面。

1） 治理理念從“治標(biāo)為主”轉(zhuǎn)向“標(biāo)本兼治”。該時(shí)期出臺(tái)的多項(xiàng)政策文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)護(hù)林、造林、封山育林等林業(yè)措施對(duì)于保持水土和根治黃河災(zāi)害的重要性及迫切性［4］，提出“封山育林、造林種草、水土保持是治理黃河的根本途徑”［5］，工作重心要從黃河下游防洪為主的治標(biāo)工作向?qū)S河中游水土保持的治本工作轉(zhuǎn)移。林業(yè)作為水土保持的重要力量，對(duì)黃河流域水土流失治理具有重要支撐作用。1963年，林業(yè)部首先提出重視灌木造林［3］，為該時(shí)期流域內(nèi)不分立地條件開展大面積荒山造林的普遍問題提出了解決對(duì)策，提高了黃河流域半干旱地區(qū)的水土保持成效。

2） 生產(chǎn)屬性突出的時(shí)代特征在黃河流域林業(yè)建設(shè)中表現(xiàn)明顯。少林狀況和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需大量木材是中華人民共和國成立初期林業(yè)政策制定和執(zhí)行的最基本依據(jù)。黃河流域是支撐國家生產(chǎn)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域和重要經(jīng)濟(jì)帶，這也決定了該階段黃河流域林業(yè)生態(tài)治理政策難以脫離厚重的生產(chǎn)屬性，林業(yè)經(jīng)營實(shí)踐中重點(diǎn)執(zhí)行以原木生產(chǎn)為中心的經(jīng)營方針［6］。

3） 林業(yè)治理主要依靠植樹造林的單一手段。林業(yè)部門出臺(tái)多項(xiàng)政策強(qiáng)調(diào)在黃河流域水土流失重點(diǎn)地區(qū)造林、護(hù)林、封山育林，然而該階段中“普遍護(hù)林、封山育林”的林業(yè)建設(shè)總方針在黃河流域的落實(shí)情況并不理想，植樹造林仍是黃河流域林業(yè)建設(shè)的主要手段。在政治環(huán)境不穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)困難的背景下，黃河流域林業(yè)機(jī)構(gòu)遭遇撤銷或合并，林業(yè)建設(shè)一度停滯；全國人民以糧為綱，大規(guī)模的毀林種糧現(xiàn)象導(dǎo)致流域范圍內(nèi)“邊治理，邊破壞”，水土流失治理成效大打折扣［3］。周恩來同志就曾指出，西北黃土高原搞了多年造林，勞大功?。?］。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧生態(tài)保護(hù)階段（1978—1997年）

改革開放初期，黃河水利委員會(huì)提出除害興利、綜合利用、提高經(jīng)濟(jì)效益，更好地為四化建設(shè)服務(wù)的治黃指導(dǎo)思想［3］。1977—1978年，管理部門已經(jīng)初步意識(shí)到森林的生態(tài)價(jià)值，并逐步啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)和工程建設(shè)工作，但以木材生產(chǎn)為中心的發(fā)展模式難以迅速轉(zhuǎn)變，黃河流域生態(tài)工程的實(shí)施仍需讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。該階段以“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程（簡稱“三北”工程）啟動(dòng)為節(jié)點(diǎn)，主要政策及其特征總結(jié)為3個(gè)方面。

1） 林業(yè)建設(shè)的生態(tài)屬性日益凸顯。以1978年“三北”工程啟動(dòng)為標(biāo)志，黃河流域林業(yè)建設(shè)相較于第一階段的以犧牲環(huán)境為代價(jià)，逐步進(jìn)入到發(fā)展兼顧生態(tài)保護(hù)的新階段。隨后平原綠化工程、黃河中游防護(hù)林工程等一批林業(yè)工程陸續(xù)實(shí)施，黃河流域林業(yè)建設(shè)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)砍伐林業(yè)向培育、開發(fā)、保護(hù)森林并重的現(xiàn)代林業(yè)的跨越式發(fā)展，流域內(nèi)持續(xù)存在的亂砍濫伐、毀林開荒、水土流失等問題得到一定程度的遏制。1978—2000年，“三北”工程第一階段累計(jì)完成投資72.7億元，造林2 203.72萬hm2，其中營造水土保持林和水源涵養(yǎng)林663萬hm2，使黃河流域周圍黃土高原40%的水土流失面積得到了初步治理。

2） 林業(yè)政策體系逐漸法制化、系統(tǒng)化。1984年《中華人民共和國森林法》正式頒布實(shí)施，規(guī)定了永續(xù)利用的林業(yè)建設(shè)方針，強(qiáng)調(diào)在江河兩側(cè)等重點(diǎn)區(qū)域大力植樹造林，加強(qiáng)森林保護(hù)，不斷提升森林覆蓋率。隨后水土保持、環(huán)境保護(hù)、野生動(dòng)植物、自然保護(hù)區(qū)等林業(yè)治理相關(guān)的一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，有力推動(dòng)了黃河流域自然資源保護(hù)和林業(yè)治理工作有法可依、有章可循。

3） 從單純植樹造林向綜合性林業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)變。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過《21世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展理念被提到前所未有的高度。隨著《中國21世紀(jì)議程林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》的頒布，黃河流域生態(tài)建設(shè)逐步樹立起林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)，從具體行動(dòng)上開始推動(dòng)黃河流域防護(hù)林體系建設(shè)、濕地保護(hù)、荒漠化防治、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。與上一階段單純強(qiáng)調(diào)植樹造林相比，這一階段倡導(dǎo)和實(shí)施的綜合性林業(yè)建設(shè)有效促進(jìn)了黃河流域布局合理、結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的林業(yè)生態(tài)體系的逐步形成。

1.3 生態(tài)治理優(yōu)先階段（1998—2011年）

改革開放后，資源的掠奪式開發(fā)和林草植被的破壞導(dǎo)致荒漠化問題和水土流失問題日趨嚴(yán)重，我國在20世紀(jì)末遭受了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)［8］，引起了黨和國家的高度重視和深刻思考。1999年6月，江澤民同志在鄭州主持召開黃河治理開發(fā)工作座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要把黃河治理開發(fā)與環(huán)境保護(hù)和資源的持續(xù)利用緊密結(jié)合起來，要堅(jiān)持以改善生態(tài)環(huán)境為根本，進(jìn)行綜合治理。該階段以天然林資源保護(hù)工程（簡稱天保工程）試點(diǎn)啟動(dòng)為節(jié)點(diǎn)，主要政策及其特征概括為3個(gè)方面。

1） 治理理念由生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重向生態(tài)建設(shè)優(yōu)先轉(zhuǎn)變。1999年國家林業(yè)局編制《重點(diǎn)地區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》，將黃河上中游地區(qū)生態(tài)建設(shè)問題擺在突出位置，提出了將天然林停伐、宜林荒山荒地造林種草、陡坡耕地退耕還林還草統(tǒng)籌推進(jìn)的總體思路，推動(dòng)黃河流域真正意義上開始走生態(tài)建設(shè)優(yōu)先的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路。

2） 黃河流域林業(yè)生態(tài)建設(shè)全面展開。天保工程的實(shí)施是中國林業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想和政策上的一次重大調(diào)整，不僅徹底顛覆了國有林區(qū)以采伐生產(chǎn)為主要目的的傳統(tǒng)林業(yè)思想，也在歷史上第一次建立了對(duì)林業(yè)財(cái)政投入的政策與機(jī)制［9］。隨著天保工程的實(shí)施，我國開始走上以大工程帶動(dòng)大發(fā)展、重點(diǎn)工程帶動(dòng)生態(tài)建設(shè)的新發(fā)展路線。2001年3月，包括覆蓋黃河流域的天保工程、退耕還林還草工程、“三北”工程在內(nèi)的六大重點(diǎn)林業(yè)工程整體納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，林業(yè)重點(diǎn)工程由部門意志上升為國家決策，黃河流域林業(yè)生態(tài)建設(shè)全面展開，實(shí)現(xiàn)了由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變。

3） 治理體系重點(diǎn)突出、綜合性增強(qiáng)。2010年國務(wù)院發(fā)布《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，指出通過實(shí)施重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，加強(qiáng)對(duì)青藏高原、黃土高原、北方沙化土地帶的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，明確三江源地區(qū)、黃土高原區(qū)、阿拉善地區(qū)等為生態(tài)治理重點(diǎn)地區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)黃土高原、黃河故道區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)的林地，嚴(yán)格保護(hù)大江大河源頭區(qū)、水土流失區(qū)及生物多樣性富集區(qū)等高保護(hù)價(jià)值區(qū)林地，加強(qiáng)保護(hù)黃河河套生態(tài)林地，構(gòu)建綜合防護(hù)林體系。目前流域林業(yè)生態(tài)治理逐漸從分散化治理［10］向綜合性整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，生態(tài)工程類型趨變?yōu)閰^(qū)域綜合性治理工程。

1.4 系統(tǒng)治理與高質(zhì)量發(fā)展階段（2012年至今）

2012年，中共十八大在北京召開，生態(tài)環(huán)境被置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，我國進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)期［11］。隨著嚴(yán)格高效的生態(tài)文明體制基本形成，生態(tài)建設(shè)在國家各項(xiàng)工作中達(dá)到了前所未有的戰(zhàn)略高度和地位［12］。該階段以生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局為節(jié)點(diǎn)，主要政策及其特征概括為3個(gè)方面。

1） 系統(tǒng)治理成為林業(yè)治黃新理念。黨和國家從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野出發(fā)，創(chuàng)造性提出“山水林田湖草是生命共同體”理念，對(duì)黃河流域林業(yè)生態(tài)建設(shè)大局觀、全局觀、系統(tǒng)思維觀的確立，以及統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉的措施推動(dòng)起到重要作用［13］。2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，隨后《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)，進(jìn)一步推動(dòng)黃河流域林業(yè)生態(tài)治理在系統(tǒng)治理理念指導(dǎo)下朝著高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

2） 治理體系和工程實(shí)踐呈現(xiàn)整體性和系統(tǒng)性布局。在《十四五林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》引領(lǐng)下，黃河流域林業(yè)生態(tài)建設(shè)推動(dòng)促進(jìn)林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展，圍繞構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)屏障體系、構(gòu)建流域生態(tài)廊道體系、推動(dòng)黃河流域以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的總體目標(biāo)推進(jìn)政策實(shí)施。2020 年，《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年）》（簡稱“雙重”規(guī)劃）頒布實(shí)施，促進(jìn)新時(shí)期黃河流域林業(yè)工程在“雙重”規(guī)劃總體布局中統(tǒng)籌開展。林業(yè)工程治理更加注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和治理方式的多樣性［14］；工程資金投入和建設(shè)規(guī)模相較于前一階段大大提高［15］，根據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計(jì)，2011—2023年黃河9?。▍^(qū)）林業(yè)重點(diǎn)工程中央預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)783.67億元；工程側(cè)重保護(hù)的類型更加多樣，涉及森林、草原、濕地、荒漠等不同生態(tài)系統(tǒng)，以及自然保護(hù)地等大面積自然區(qū)域保護(hù)；工程覆蓋區(qū)域更廣，黃河源區(qū)、黃土高原、內(nèi)蒙古高原區(qū)、黃河河口等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)區(qū)全面被覆蓋。

3） 改革創(chuàng)新為林業(yè)生態(tài)治理注入蓬勃?jiǎng)恿?。黃河流域集體林權(quán)綜合改革、國有林場改革、國有林區(qū)改革、橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不斷引入，以及青海等沿黃河省份五級(jí)林（草）長制體系的建立，成為推動(dòng)流域內(nèi)林業(yè)生態(tài)治理持續(xù)深入、提質(zhì)增效的原生動(dòng)力，黃河流域林業(yè)工程區(qū)走出一條工程建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展創(chuàng)新之路［15］。

2 黃河流域林業(yè)生態(tài)治理現(xiàn)存主要問題

經(jīng)過數(shù)十年系統(tǒng)治理，黃河流域林業(yè)生態(tài)建設(shè)取得了豐碩成果［16］；特別是近20年來，流域內(nèi)密集實(shí)施了一系列林業(yè)重點(diǎn)工程，成效顯著［17］。目前，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢初步遏制，局部生態(tài)退化態(tài)勢尚未根本扭轉(zhuǎn)［18］，林業(yè)治理存在的問題制約生態(tài)治理成效的發(fā)揮。

2.1 治理機(jī)制不完善導(dǎo)致治理協(xié)同度不足

當(dāng)前黃河流域協(xié)同治理機(jī)制尚未完全構(gòu)建，流域整體治理協(xié)同度不足：1）省際協(xié)同層面。黃河流域各?。▍^(qū)）對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的側(cè)重程度各不相同，對(duì)國家政策理解和執(zhí)行不統(tǒng)一，對(duì)林業(yè)治理的支持力度和執(zhí)行效力參差不齊，導(dǎo)致政策落地存在偏差；加之行政區(qū)劃分割下，流域內(nèi)條塊分割的治理方式割裂了黃河流域自然資源的整體性，制約了區(qū)域一體化、系統(tǒng)化的林業(yè)綜合治理。2）部門協(xié)同層面。多部門共治下，各部門往往立足自身職責(zé)，導(dǎo)致本位主義制約流域生態(tài)治理的系統(tǒng)性、科學(xué)性和協(xié)同效應(yīng)。在此狀況下衍生出諸多問題，如“三北”等重點(diǎn)工程區(qū)內(nèi)國土空間重新規(guī)劃下大量宜林地被劃分為天然牧草地而導(dǎo)致造林空間不足、重點(diǎn)生態(tài)恢復(fù)區(qū)水資源分配指標(biāo)不適配、烏梁素海濕地保護(hù)和水污染治理矛盾突出，一定程度上遏制了黃河流域林業(yè)生態(tài)治理成效的發(fā)揮。

2.2 理念認(rèn)識(shí)不充分導(dǎo)致實(shí)踐系統(tǒng)性不強(qiáng)

對(duì)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念的內(nèi)在機(jī)理和規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，黃河流域生態(tài)修復(fù)表面化的問題仍然存在［10］。反映在項(xiàng)目實(shí)踐中，對(duì)于黃河流域山水林田湖草沙系統(tǒng)治理究竟如何實(shí)施，目前林業(yè)部門新舊項(xiàng)目間沒有形成好的對(duì)接模式。舊項(xiàng)目單兵作戰(zhàn)者居多，哪里生態(tài)問題嚴(yán)重就修復(fù)哪里，難以形成推進(jìn)合力；覆蓋2個(gè)以上生態(tài)要素的項(xiàng)目不多，串聯(lián)山、水、林、田、湖、草、沙全要素不明顯，難以體現(xiàn)系統(tǒng)治理優(yōu)勢。傳統(tǒng)林業(yè)重大工程如何對(duì)接“雙重”規(guī)劃布局的系統(tǒng)性重大工程，“雙重”規(guī)劃下如何強(qiáng)化“三北”六期工程布局以打贏新時(shí)期“三北”工程攻堅(jiān)戰(zhàn)還未找到精準(zhǔn)切入點(diǎn)。

2.3 科技支撐不牢固導(dǎo)致工程成效不穩(wěn)

當(dāng)前黃河流域生態(tài)工程實(shí)施成效仍不穩(wěn)固［18］，科學(xué)性不強(qiáng)是重要制約因素：1）工程規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)性不強(qiáng)，黃河流域喬—灌—草立體結(jié)構(gòu)尚未構(gòu)建。林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)中造林比例大，還草和封育比重偏小，對(duì)退化草原保護(hù)和恢復(fù)欠缺；人工造林中，純林多、混交林少，以喬木造林為主，灌木造林比例嚴(yán)重偏低，與黃河流域大部分區(qū)域干旱半干旱區(qū)的立地條件和氣候條件不相適宜。2）技術(shù)支撐能力不高。一方面自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的主要機(jī)理和核心技術(shù)尚未攻克，關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足；另一方面黃河流域老化退化林問題突出，然而退化林改造標(biāo)準(zhǔn)、模式、措施等技術(shù)支撐問題尚未突破，影響工程區(qū)內(nèi)生態(tài)退化問題的根本性解決。3）工程成效缺乏科學(xué)性評(píng)估。林業(yè)工程評(píng)價(jià)的國家標(biāo)準(zhǔn)多局限于考核封育造林面積、水土流失治理面積的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，少有關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類指標(biāo)，針對(duì)黃河流域林業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程缺乏系統(tǒng)性、綜合性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和體系［13］，不利于工程長遠(yuǎn)期成效的發(fā)揮。

2.4 投入機(jī)制不健全導(dǎo)致治理質(zhì)量不高

一是投資總量不足。2020年，沿黃河9?。▍^(qū)）森林、草原、濕地生態(tài)破壞損失約為3 210 億元［19］，遠(yuǎn)高于9?。▍^(qū)）656.3億元［20］的生態(tài)修復(fù)和治理支出規(guī)模。黃河流域依然是水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，現(xiàn)有投資規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)建設(shè)實(shí)際需求。二是林業(yè)工程投資標(biāo)準(zhǔn)低。由于工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄，黃河流域普遍存在同一地理范圍內(nèi)參與“三北”工程等林業(yè)工程的積極性低于水利等其他部門主導(dǎo)的工程建設(shè)的現(xiàn)象。三是多元化投入機(jī)制有待健全。當(dāng)前林業(yè)工程投資仍以政府部門投入為主，對(duì)包括民營資本在內(nèi)的社會(huì)資本投入缺乏激勵(lì)機(jī)制，難以保障工程項(xiàng)目的長期運(yùn)行和有效維護(hù)。四是林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償缺乏突破口。2020年，黃河上中游7?。▍^(qū)）自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值占流域9 省（區(qū)）的近80%，地區(qū)生產(chǎn)總值僅占9省（區(qū)）的50%以下［19］，流域生態(tài)價(jià)值未能得到有效轉(zhuǎn)化，因保護(hù)綠水青山所產(chǎn)生的大量生態(tài)效益也未得到有效補(bǔ)償。此外，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)功能提升等長效指標(biāo)激勵(lì)不足，補(bǔ)償資金與生態(tài)價(jià)值量變化未能得到有效銜接，全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式仍在探索中。

3 新時(shí)代黃河流域林業(yè)生態(tài)治理的對(duì)策建議

回顧黃河流域林業(yè)政策的演變歷程，可以清晰地發(fā)現(xiàn)國家對(duì)林業(yè)政策進(jìn)行了很大力度的調(diào)整與完善，依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和黃河流域治理開發(fā)需要，關(guān)于黃河流域保護(hù)和發(fā)展的認(rèn)識(shí)逐漸升級(jí)，走過了從“防范洪災(zāi)和解決溫飽為主”到“保護(hù)中發(fā)展，發(fā)展中保護(hù)”，再到“生態(tài)優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展”的認(rèn)識(shí)深化過程［21］，黃河流域林業(yè)治理政策的制定和實(shí)施表現(xiàn)出明顯的漸進(jìn)化、科學(xué)化特征。黃河流域生態(tài)治理是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工程，“林草興則生態(tài)興”［22］，新時(shí)代黃河流域林業(yè)生態(tài)治理將承擔(dān)更多責(zé)任和使命，需要保持久久為功的歷史耐心和戰(zhàn)略定力。

3.1 推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理

新時(shí)期黃河流域林業(yè)生態(tài)治理需要將傳統(tǒng)林業(yè)重點(diǎn)工程與“雙重”規(guī)劃總體工程在布局、投資，及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金等方面進(jìn)行科學(xué)、合理、統(tǒng)籌銜接，著力解決不同部門、不同工程、不同資金項(xiàng)目在同一地塊相互交叉、相互重疊的問題［23］，改變單生態(tài)要素設(shè)置工程的傳統(tǒng)思路，系統(tǒng)推進(jìn)多要素一體化治理。以提高上游水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙功能、提升中游水土保持能力為核心，加強(qiáng)治山、治水、治沙全要素協(xié)調(diào)管理，構(gòu)建林草立體復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，致力于強(qiáng)化流域內(nèi)森林、草原、濕地、荒漠等重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)質(zhì)量的提升，加快構(gòu)建黃河流域以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系和生態(tài)廊道體系，促進(jìn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域立法由注重保護(hù)單一自然資源向注重保護(hù)整體自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)生態(tài)領(lǐng)域立法的適度法典化，完善山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的法治保障。

3.2 強(qiáng)化林業(yè)生態(tài)治理的科技支撐

科技支撐對(duì)整個(gè)黃河流域生態(tài)治理具有極強(qiáng)的正影響，在各個(gè)影響因素中，包括宏觀（整體流域）、中微觀（各地區(qū)）層面，均具有全方位正面影響，且其影響程度極為顯著［24］。首先，要樹立遵循自然的科學(xué)發(fā)展思路，跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維下的過度干預(yù)［25］，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)與自然恢復(fù)相結(jié)合的方針，將提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性上升為首要任務(wù)。其次，加強(qiáng)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大問題和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范研究，在典型脆弱生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建方面發(fā)展全要素治理修復(fù)技術(shù)與不同類型退化生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)技術(shù)，推動(dòng)先進(jìn)、成熟技術(shù)和方法轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)。再次，推動(dòng)構(gòu)建“天空地一體化”監(jiān)測體系［26］，加強(qiáng)以遙感、無人機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為核心的新技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)覆蓋森林、草地、濕地、沙化土地的綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，打造黃河流域林業(yè)生態(tài)資源信息平臺(tái)和生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。最后，加強(qiáng)氣候變化、特別是“暖濕化”對(duì)黃河流域生態(tài)安全重大問題研究，主動(dòng)適應(yīng)和減緩氣候變化對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境的不良影響。

3.3 推動(dòng)生態(tài)治理投入機(jī)制的改革創(chuàng)新

首先，推動(dòng)落實(shí)橫向生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。推動(dòng)將更多林草指標(biāo)納入黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制范疇，充分體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)改善和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值導(dǎo)向；探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估核算機(jī)制；探索在黃河流域上中下游建立生態(tài)票、森林覆蓋率等指標(biāo)交易機(jī)制；探索林業(yè)生態(tài)修復(fù)工程參與碳排放交易的有效途徑。其次，形成穩(wěn)定多元的資金投入機(jī)制。加大黃河流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)治理轉(zhuǎn)移支付力度；借助國家貼息政策支持，形成財(cái)政金融政策合力；創(chuàng)新社會(huì)資本參與模式，基于市場供需推動(dòng)形成規(guī)范且穩(wěn)定的社會(huì)資本投入與回報(bào)機(jī)制。再次，推動(dòng)建立林業(yè)工程運(yùn)營長效機(jī)制。謀劃將黃河流域生態(tài)治理工程與氣候變化、鄉(xiāng)村振興以及“雙碳”等國家重大戰(zhàn)略行動(dòng)融合推動(dòng)，增強(qiáng)共振效應(yīng)；以不斷提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為目標(biāo)，優(yōu)化工程投資結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與范圍。

3.4 健全適應(yīng)流域高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系

在明確區(qū)域功能定位的基礎(chǔ)上建立健全具有流域適應(yīng)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)成為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)大動(dòng)力。一是在上游地區(qū)實(shí)施減量發(fā)展戰(zhàn)略。黃河源頭省份積極探索能夠兼顧生態(tài)保護(hù)和資源利用的高原特色產(chǎn)業(yè)，維護(hù)黃河源區(qū)生態(tài)空間的平衡和穩(wěn)定。二是在中游地區(qū)適度發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)發(fā)展具有廣闊市場前景、對(duì)農(nóng)民增收帶動(dòng)作用明顯的特色經(jīng)濟(jì)林草，培育一批以特色林草產(chǎn)業(yè)為主的重點(diǎn)市縣，建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的特色經(jīng)濟(jì)林草基地，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。三是在下游地區(qū)構(gòu)建多元化、現(xiàn)代化的生態(tài)林草產(chǎn)業(yè)。聚焦林草科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域，打造裝備領(lǐng)先的現(xiàn)代林草產(chǎn)業(yè)集群；以下游豐富的自然資源、文化資源為依托，結(jié)合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃布局，豐富發(fā)展模式，積極拓寬林草創(chuàng)收渠道，以“綠水青山”實(shí)現(xiàn)“金山銀山”［27］。

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