摘 要：隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，將治理理念引入檔案管理，是檔案事業(yè)自身創(chuàng)新與發(fā)展的必然，有助于更好地審視和協(xié)調(diào)檔案事業(yè)中的各種社會(huì)關(guān)系。文章通過(guò)整合梳理“檔案治理”和“善治”的基本內(nèi)涵，構(gòu)建以善治為框架的檔案治理新模式，分析優(yōu)化檔案善治的主體、外部框架和內(nèi)部運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：檔案治理；善治；治理能力

中圖分類號(hào)： G270.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

《中華人民共和國(guó)檔案法》第一條“為了加強(qiáng)檔案管理，規(guī)范檔案收集、整理工作，有效保護(hù)和利用檔案，提高檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)，制定本法”。明確了檔案對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和任務(wù)。隨著全國(guó)檔案事業(yè)“十四五”的開局，《規(guī)劃》提出“到2025年，檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，形成與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)相適應(yīng)的檔案事業(yè)發(fā)展新局面，為建設(shè)檔案強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。在此背景下，以“善治”理念為指導(dǎo)，結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情及檔案實(shí)際情況，構(gòu)建適合中國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的治理模式具有重要意義。

一、檔案治理的概念

檔案治理是檔案事業(yè)發(fā)展的新階段，走中國(guó)特色治理之路，推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化，必須正確理解檔案治理的基本內(nèi)涵。我國(guó)學(xué)者對(duì)檔案治理的學(xué)術(shù)定義和內(nèi)涵呈多樣性，具有代表性的檔案治理概念有：其一，檔案治理就是檔案部門、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，在一定的行動(dòng)規(guī)則約束下，把科學(xué)、規(guī)范的管理貫穿始終，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過(guò)程；其二，檔案治理是在黨政機(jī)構(gòu)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，由檔案行政管理部門主導(dǎo)，各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人參與，創(chuàng)新合作制度，圍繞發(fā)展大局，共同促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展和增強(qiáng)服務(wù)大局能力的過(guò)程，是國(guó)家治理的重要組成部分；其三，部分學(xué)者將中國(guó)語(yǔ)境下的檔案治理定義為“以檔案部門為主導(dǎo)，社會(huì)組織和公民個(gè)人廣泛參與，始終堅(jiān)持民主和法治的原則，協(xié)同推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)管理及其相關(guān)事務(wù)的謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策的活動(dòng)與過(guò)程”。這些定義從不同的論述角度在一定程度上對(duì)檔案治理做出了完整定義，其他學(xué)者或是沿用了這些定義，或是在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步修正。目前，雖然學(xué)術(shù)界尚未對(duì)檔案治理的定義形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但有三點(diǎn)可以確定：首先，檔案治理不再是強(qiáng)政府下的國(guó)家檔案管理，而是在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下形成的強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的公共檔案治理；第二，檔案治理是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分，推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求；第三，檔案治理將社會(huì)組織和公民納入檔案治理體系，確定各治理主體的法律地位，最終建立國(guó)家與社會(huì)之間協(xié)同治理、互相監(jiān)督的最佳生態(tài)。

二、善治——檔案治理的目標(biāo)

俞可平開創(chuàng)了我國(guó)的善治研究先河，他認(rèn)為，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，即政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。其基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。

善治對(duì)應(yīng)的是英語(yǔ)中的“good governance”，顧名思義，是“善”的治理，“善”應(yīng)包含兩個(gè)層次，即善于治和以善治，二者的目的都在于以治成善。善于治是指善于維系有序的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)秩序內(nèi)部的和諧穩(wěn)定；以善治就是按良善之法而治?，F(xiàn)將其引入檔案治理這一研究對(duì)象，故本文將“檔案善治”定義為：檔案行政機(jī)關(guān)、各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及公民協(xié)同參與決策制定過(guò)程，檔案事務(wù)和服務(wù)運(yùn)作透明、負(fù)責(zé)且高效，是檔案事業(yè)發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)。善治既是檔案治理的手段，又是目標(biāo)，若檔案治理的各項(xiàng)要素實(shí)施得當(dāng)，則“善治”就成為檔案治理的最終目標(biāo)。具體而言，要想實(shí)現(xiàn)檔案善治的目標(biāo)，還需進(jìn)一步營(yíng)造“共治（多元主體共同參與）”“法治（依法治檔）”“智治（智慧數(shù)據(jù)治理）”的檔案治理格局。

三、檔案治理模式善治框架構(gòu)建

一方面，檔案治理模式是實(shí)現(xiàn)檔案善治的必然路徑，旨在為公民提供更好的公共檔案服務(wù)，提升公共利益，滿足公眾檔案需求，正是“善治”的本質(zhì)屬性；另一方面，善治為檔案治理模式設(shè)定了框架，法治是檔案善治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，共治是檔案善治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，智治是檔案善治實(shí)現(xiàn)的保障。筆者在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出檔案治理模式善治框架（見圖1）。

1. 檔案治理模式主體的善治

（1）“四位一體”的聯(lián)合共治

檔案治理主體集檔案行政機(jī)關(guān)、各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及公民于“四位一體”，形成多元主體聯(lián)合共治的結(jié)構(gòu)（見圖2）。

首先，由檔案行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，高位推動(dòng)。其主要包含兩方面內(nèi)容：一是輸入清晰明確的規(guī)則，為檔案資源開發(fā)利用提供制度保障，亦為檔案管理走向檔案治理提供政策方向；二是輸入適量穩(wěn)定的資源，為社會(huì)組織參與檔案治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

其次，各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)，組織統(tǒng)籌。在檔案治理相關(guān)政策與資源輸入背景下，檔案館需要融入檔案治理大局，專注于檔案公共服務(wù)，盡可能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

最后，社會(huì)組織及公民參與，監(jiān)督配合。將社會(huì)組織及公民納入檔案治理框架中，可以提升檔案工作活力，擴(kuò)大社會(huì)影響力，進(jìn)一步推進(jìn)民主政治的發(fā)展。

“四位一體”的聯(lián)合共治框架形成了檔案治理模式中的“上下聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，自上而下的政策與規(guī)劃的支持，激發(fā)了社會(huì)組織及公民參與治理的熱情和活力，確保檔案治理穩(wěn)步有序推進(jìn)；需求表達(dá)機(jī)制（自下而上的需求表達(dá)）與需求調(diào)研機(jī)制（自上而下的需求調(diào)研）相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)供給和需求表達(dá)的無(wú)縫對(duì)接，使檔案行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的利益訴求做出積極回應(yīng)，并采取有效措施以解決問(wèn)題。

（2）檔案善治服務(wù)方式

一是基于“檔案館+檔案館”的聯(lián)合式服務(wù)。傳統(tǒng)的檔案管理長(zhǎng)期遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，各級(jí)檔案館往往僅關(guān)注本館或本地區(qū)服務(wù)，導(dǎo)致跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的信息服務(wù)困難。檔案治理模式打破了檔案資源之間的各種壁壘和邊界，區(qū)域檔案館之間以協(xié)同理念為引導(dǎo)，強(qiáng)化館際之間的聯(lián)系，形成立體化的檔案服務(wù)集成共享體系，發(fā)揮檔案館集群效應(yīng)。在區(qū)域協(xié)同治理模式下，檔案信息資源不再局限于檔案館內(nèi)部交換，在基于共識(shí)的區(qū)域檔案館之間也可以實(shí)現(xiàn)傳播。因此，檔案信息服務(wù)模式也從傳統(tǒng)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”拓展為“檔案館+檔案館”的聯(lián)合式服務(wù)。

二是基于“社會(huì)組織+檔案館”的協(xié)同式服務(wù)。社會(huì)組織是檔案治理的主體之一，是檔案治理的重要力量。因此，多措并舉地培育并促進(jìn)各類社會(huì)組織參與檔案治理已成為深化檔案治理的基本趨勢(shì)。目前，涉及檔案事業(yè)的社會(huì)組織參差不齊，主要有檔案學(xué)會(huì)、檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、社群組織等。檔案學(xué)會(huì)基本掛靠政府行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位，不利于參與檔案公共服務(wù)，未來(lái)學(xué)會(huì)應(yīng)逐步與掛靠單位脫離，加強(qiáng)與檔案館的聯(lián)系，著力提高學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力、社會(huì)影響力、自主發(fā)展能力，夯實(shí)承接政府職能的基礎(chǔ)，為參與檔案治理做好準(zhǔn)備。檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著檔案治理的具體任務(wù)，涵蓋檔案數(shù)字化加工、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、系統(tǒng)維護(hù)等，市場(chǎng)占有份額不足。未來(lái)檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)與檔案館加強(qiáng)協(xié)同，創(chuàng)新檔案文化產(chǎn)品開發(fā)路徑，延展檔案服務(wù)產(chǎn)品類型和功能，促進(jìn)檔案市場(chǎng)逐步釋放內(nèi)需潛力。檔案館要加強(qiáng)與社會(huì)組織交流，對(duì)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織給予扶持、鼓勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)組織的服務(wù)更加規(guī)范，更多地與社會(huì)組織研討合作，推廣好的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新“社會(huì)組織+檔案館”的協(xié)同式服務(wù)。

三是基于“公民+檔案館”的參與式服務(wù)。善治的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)全體公民共同參與國(guó)家和社會(huì)的治理，構(gòu)建共建共治共享的檔案治理新格局，而民主就是此種參與的最佳方式。因此，構(gòu)建以民主為方向的檔案治理體系需要充分發(fā)揮社會(huì)公民的參與意識(shí)。公民參與既是提高檔案公共服務(wù)能力的有效方式，也是衡量檔案治理效果的關(guān)鍵維度。因此，檔案治理主張社會(huì)公民參與管理自己的事務(wù)，形成社會(huì)與政府之間的良性互動(dòng)，從而在共同治理中推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展。檔案行政機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷創(chuàng)新檔案治理機(jī)制，拓寬公民參與檔案治理的路徑，為公民參與和形成關(guān)乎公共利益的集體觀念營(yíng)造有利的外部環(huán)境。

2.檔案治理模式外部框架的善治

檔案治理模式外部框架主要包括法律基礎(chǔ)和檔案數(shù)據(jù)治理。

（1）堅(jiān)持“法治”原則，為檔案善治提供根本保障

檔案治理現(xiàn)代化必然要求“法治”。法治是治國(guó)理政的基本方式，依法治檔是檔案治理現(xiàn)代化的基本要求。良法是善治的前提，只有通過(guò)法律對(duì)公共權(quán)力規(guī)范和約束，才能真正保障公民權(quán)利。首先，在樹立法治思維的基礎(chǔ)上，完善檔案法規(guī)體系。根據(jù)對(duì)檔案善治模式的規(guī)范程度與范圍，從專門立法和相關(guān)立法兩類夯實(shí)檔案法治基礎(chǔ)，使檔案治理的理念在檔案相關(guān)法律中予以體現(xiàn)并有效實(shí)施。這是對(duì)檔案治理的宏觀把控，可以使檔案治理有章可循、有法可依，為檔案善治提供根本保障。其次，強(qiáng)化行政執(zhí)法。檔案法規(guī)的貫徹執(zhí)行是檔案法治的核心，而落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制是檔案法規(guī)貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有通過(guò)明確檔案執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、打造過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍，才能為檔案治理行政主體的運(yùn)營(yíng)和社會(huì)組織、公民的參與塑造良好的法律環(huán)境。此外，還應(yīng)建立檔案行政監(jiān)管體系，保障依法治檔的貫徹落實(shí)和應(yīng)用；最后，深入開展檔案法治宣傳。統(tǒng)籌各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等宣傳力量，深耕優(yōu)質(zhì)內(nèi)容，拓寬普法宣傳媒介，線上線下融合，將經(jīng)常性普法與臨時(shí)性普法相結(jié)合，注重宣傳效果，營(yíng)造良好法治氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)的檔案法治意識(shí)與法治觀念。

（2）堅(jiān)持“智治”要求，為檔案善治提升科技支撐

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的印發(fā)表明從國(guó)家層面支持大數(shù)據(jù)時(shí)代新技術(shù)、新理念與檔案治理相融合。

國(guó)家檔案局原局長(zhǎng)楊冬權(quán)在“2019年檔案從業(yè)者安全保護(hù)專題研討會(huì)”上指出，智慧檔案館更重要的應(yīng)該是對(duì)檔案內(nèi)容的智慧管理，是把檔案內(nèi)容變成人的智慧，變成人工智能的一部分。想要實(shí)現(xiàn)檔案自動(dòng)推送給用戶，那就是把檔案數(shù)據(jù)化。只有到了這一步，我們的檔案才能真正稱之為智慧檔案，我們的檔案館，才能真正稱之為智慧檔案館。目前，國(guó)內(nèi)大部分智慧檔案館局限于軟硬件系統(tǒng)的外在智慧，即對(duì)檔案實(shí)體、檔案庫(kù)房環(huán)境和樓宇的安全智能管控，并未實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案治理業(yè)務(wù)流程的智慧化。因此，有必要統(tǒng)籌和全面推動(dòng)檔案工作部門與其他數(shù)據(jù)部門開展數(shù)據(jù)、技術(shù)、業(yè)務(wù)協(xié)同探索，重點(diǎn)研究大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)對(duì)檔案治理的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，充分挖掘海量檔案大數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的價(jià)值，切實(shí)提高綜合治理能力。

3. 檔案治理模式內(nèi)部運(yùn)行的善治

在實(shí)現(xiàn)檔案治理主體及外部框架善治的基礎(chǔ)上，檔案治理模式內(nèi)部運(yùn)行也應(yīng)該符合善治的標(biāo)準(zhǔn)。

善治要求檔案治理從開始之初就梳理清晰的工作流程，合理界定與劃分機(jī)構(gòu)職責(zé)，在法律及政策的標(biāo)準(zhǔn)化框架下，厘清各個(gè)相關(guān)主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，把政府不該管、管不好的事務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)，政府重點(diǎn)履行好宏觀調(diào)控、維護(hù)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)等職能。在檔案善治過(guò)程中堅(jiān)持各主體間的合作，減少行政部門的管控，承認(rèn)社會(huì)多元主體的平等共治。通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高多元主體協(xié)同參與治理的積極性，最大程度地激發(fā)和釋放內(nèi)在潛能和活力，在互動(dòng)合作中尋求整體利益最大化與共贏發(fā)展。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，我國(guó)的檔案服務(wù)市場(chǎng)趨向于專業(yè)化與社會(huì)化，而多元治理主體為檔案服務(wù)市場(chǎng)注入了新的生機(jī)與活力。同時(shí)，由于檔案信息資源配置過(guò)程中的市場(chǎng)失靈，使得檔案行政機(jī)關(guān)的決策者意識(shí)到，政府有必要對(duì)檔案服務(wù)市場(chǎng)干預(yù)，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、政策及相關(guān)管制措施，減少或消除檔案服務(wù)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，使多元主體能夠公平地參與檔案治理，形成行業(yè)自律和良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新論題的提出，我國(guó)致力于從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，自此在檔案界掀起新一輪的“檔案+治理”研究熱。我們必須正視和理解當(dāng)前檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，不僅要重視理論研究，將理論與實(shí)證性研究并重，還要從實(shí)踐中總結(jié)，進(jìn)一步升華為理論成果，最終構(gòu)建系統(tǒng)完整的檔案治理理論框架。本文以檔案權(quán)利共享和多元主義協(xié)同理念為引導(dǎo)，構(gòu)建了善治視域下的檔案治理模式，以期為推進(jìn)我國(guó)檔案治理現(xiàn)代化提供有益的思路。

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作者單位：山西衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院