黨的二十屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。中國(guó)式現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，必然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容和特征。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要貫徹以人民為中心、城鄉(xiāng)共同繁榮的新發(fā)展觀，走新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌發(fā)展新路。江蘇作為我國(guó)城鎮(zhèn)化水平較高的省份，亟須發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)驅(qū)和外牽雙向動(dòng)力機(jī)制作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

黨的十八大以來(lái)，江蘇以統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興為路徑，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，取得顯著成效，但城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和治理融合程度仍顯不足。第一，公共服務(wù)資源均衡配置有待加強(qiáng)。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。比如，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的人口流入地城市，外來(lái)人口隨遷子女中的一部分還只能在外來(lái)人口子弟學(xué)校接受義務(wù)教育，辦學(xué)條件和教育質(zhì)量不如城區(qū)公辦學(xué)校。第二，農(nóng)村人居環(huán)境有待改善。鄉(xiāng)村整體人居環(huán)境尚顯“臟亂差”，即便是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇南農(nóng)村，一些村莊也存在老舊房和新建房混雜的情況，整體風(fēng)貌不夠和諧。第三，城鄉(xiāng)居民收入差距有待縮小。江蘇城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距雖已由2012年的2.43∶1縮小到2023年的2.07∶1，但與先進(jìn)省份相比還有較大改進(jìn)空間。第四，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)有待暢通。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)未能完全暢通，這種不暢根源于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制尚未完全瓦解。城鄉(xiāng)二元體制是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差異的主要障礙，制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，更大力度推進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要從打破體制機(jī)制壁壘入手，以體制完善和機(jī)制健全為路徑，推進(jìn)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村以及城鎮(zhèn)內(nèi)部在政策制度、發(fā)展規(guī)劃、具體建設(shè)等方面的全面融合。

發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制作用。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是中國(guó)作為人口大國(guó)有效解決特有的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，對(duì)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民共享現(xiàn)代化成果、對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收都具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和外在牽引作用。習(xí)近平總書記指出：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。”發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制作用，必須堅(jiān)定不移走以人為核心、以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化不是人為地大幅吸引人口進(jìn)城，而是重在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過(guò)構(gòu)建更加完備的基本公共服務(wù)制度體系，增進(jìn)公共服務(wù)均衡化，讓進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)?？h城是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。江蘇應(yīng)根據(jù)百?gòu)?qiáng)縣、百?gòu)?qiáng)區(qū)眾多的實(shí)際，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地享受現(xiàn)代城市文明。

健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化旨在實(shí)現(xiàn)所有進(jìn)城人口享受與城鎮(zhèn)戶籍人口均等的基本公共服務(wù)和市民權(quán)利。要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制，形成“產(chǎn)城人”融合發(fā)展?fàn)顟B(tài)，保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能有效承載與容納所有進(jìn)城人口，并讓人口集聚達(dá)到產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)發(fā)展需要的狀態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城鎮(zhèn)發(fā)展。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，完善公共服務(wù)要素保障機(jī)制，尋求緩解人口流入地公共服務(wù)供給壓力的可行路徑。分門別類解決公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地壓力、公共服務(wù)領(lǐng)域人員編制和配置壓力以及常住人口規(guī)模變化所致的公共服務(wù)需求變化不確定性壓力。從財(cái)政、用地指標(biāo)等方面建立健全公共服務(wù)投入與常住人口掛鉤機(jī)制，多途徑探索人口流入地公共服務(wù)領(lǐng)域人員編制保障機(jī)制。根據(jù)常住人口及其動(dòng)態(tài)變化測(cè)算教育衛(wèi)生等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的事業(yè)編制，實(shí)行編制省級(jí)、市級(jí)統(tǒng)籌，動(dòng)態(tài)調(diào)整人口流入地和流出地編制定額，真正形成相關(guān)公共服務(wù)“隨人走”的運(yùn)行機(jī)制。

促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件。一方面，深化戶籍制度改革。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)和表現(xiàn)，推動(dòng)既有戶籍壁壘的松動(dòng)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)遷移的關(guān)鍵。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得去”城的同時(shí)，能在城鎮(zhèn)“呆得住”“留得下”且“回得去”鄉(xiāng)，需要進(jìn)一步深化戶籍制度改革。南京、蘇州等城市均已進(jìn)一步放寬落戶條件，明確轄區(qū)內(nèi)取得合法產(chǎn)權(quán)房并實(shí)際居住人員，包括其配偶、未婚子女和超過(guò)法定退休年齡或已辦理退休手續(xù)的父母，均可申請(qǐng)落戶。新型居住證制度作為戶籍制度的必要補(bǔ)充，可使符合一定條件的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在獲得城鎮(zhèn)戶籍前或不愿落戶時(shí)成為居住證持有人，不受戶籍限制，在部分公共服務(wù)領(lǐng)域享有同常住地戶籍人口同等權(quán)利。要健全新型居住證制度，積極推行電子居住證，探索開展居住證跨區(qū)互認(rèn)轉(zhuǎn)換制度。另一方面，深化土地制度改革。讓進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“回得去”鄉(xiāng)，必然要求深化農(nóng)村土地制度改革，破除土地制度對(duì)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的限制。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，探索建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革和集體建設(shè)用地改革，有效解決進(jìn)城落戶人口在城鄉(xiāng)“雙重占地”問(wèn)題，引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口和人才向鄉(xiāng)村合理流動(dòng)。推動(dòng)土地用途合理轉(zhuǎn)換和低效用地高效利用改革，及時(shí)收縮城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)和高校新校區(qū)過(guò)度占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地，讓部分土地回歸城鄉(xiāng)居民共享的鄉(xiāng)村田野。

做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃。有效的政府治理是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本保障。要強(qiáng)化政府對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)作用，以一體化規(guī)劃推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化。以設(shè)區(qū)市為整體，不區(qū)分城鄉(xiāng)、縣鎮(zhèn)，以市域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和公共服務(wù)均衡化為基本要求，做好整體規(guī)劃，加強(qiáng)城鄉(xiāng)在土地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的融合?；诔青l(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，在做具體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把同一市域內(nèi)與城鎮(zhèn)發(fā)展相比顯得較為薄弱的鄉(xiāng)村建設(shè)所需資源作為規(guī)劃重點(diǎn)，對(duì)規(guī)劃資源進(jìn)行分配和管理，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)和一體化。比如，針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對(duì)薄弱的情況，進(jìn)行針對(duì)性研究，加大鄉(xiāng)村投入，促進(jìn)技術(shù)、資金、人才等要素由城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

完善推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長(zhǎng)效機(jī)制。鄉(xiāng)村建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。要學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治、整體風(fēng)貌提升、住房條件改善和產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。全面排查全省所有行政村、自然村的人居環(huán)境情況，形成問(wèn)題清單，合理制定人居環(huán)境整治規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。推行市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化村莊和鄉(xiāng)村人口布局，明確村莊分類，并按類推行村莊居民宜散則散、宜聚則聚、宜遷則遷，優(yōu)化鄉(xiāng)村資源配置。根據(jù)農(nóng)民居住條件改善愿望和實(shí)際需求，推進(jìn)農(nóng)村住房條件改善專項(xiàng)行動(dòng)。實(shí)踐“千萬(wàn)工程”所倡導(dǎo)的“千村千面”“萬(wàn)村萬(wàn)象”理念，根據(jù)村莊不同情況，分類確定發(fā)展模式，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化用地保障，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。壯大鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文旅、健康養(yǎng)老等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（作者系蘇州大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心主任，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師） 責(zé)任編輯：孫秋香