摘要：養(yǎng)老保障是惠及面最廣、所需資金量最大、社會(huì)關(guān)注度最高的一類社會(huì)保障項(xiàng)目。有效的養(yǎng)老保障體系有益于社會(huì)財(cái)富增加，有益于社會(huì)發(fā)展成果共享，也有益于人的全面發(fā)展，因而有益于共同富裕。改革開放以來，我國(guó)的養(yǎng)老保障體系建設(shè)取得了偉大成就，但與扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的要求還有差距，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系難以滿足老年人需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配改善的貢獻(xiàn)不足。因此，需要持續(xù)深化改革，增強(qiáng)養(yǎng)老保障制度的反貧困功能、收入再分配功能和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，優(yōu)化養(yǎng)老保障體系結(jié)構(gòu)，改進(jìn)基本養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新養(yǎng)老保障運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老保障體系，為實(shí)現(xiàn)共同富裕作出應(yīng)有的積極貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：共同富裕 養(yǎng)老保障 深化改革

現(xiàn)代社會(huì)中，養(yǎng)老保障是惠及面最廣、所需資金量最大、社會(huì)關(guān)注度最高的一類社會(huì)保障項(xiàng)目。它不僅關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員年老之后的生活狀況，而且其中每一個(gè)項(xiàng)目都伴隨一系列重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，并影響眾多社會(huì)主體的行為選擇。在我國(guó)，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕是國(guó)家發(fā)展的基本任務(wù)之一。這一進(jìn)程中，養(yǎng)老保障體系及其各項(xiàng)目承擔(dān)怎樣的職責(zé)？現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系能否適應(yīng)共同富裕的要求？怎樣的養(yǎng)老保障體系才能為實(shí)現(xiàn)共同富裕作出有效的積極貢獻(xiàn)？值得學(xué)界深入討論。

一、養(yǎng)老保障與共同富裕

根據(jù)責(zé)任主體不同，養(yǎng)老保障有家庭保障和社會(huì)化保障之分，本文所討論的養(yǎng)老保障主要是指社會(huì)化養(yǎng)老保障，即針對(duì)社會(huì)成員年老之后的基本風(fēng)險(xiǎn)，采用社會(huì)化方式籌資，為滿足條件的老年人提供資金或相關(guān)服務(wù)的一類社會(huì)保障項(xiàng)目。由于社會(huì)成員年老之后面臨衣食不繼、疾病、失能、孤獨(dú)等風(fēng)險(xiǎn)，因此養(yǎng)老保障體系包括收入保障、醫(yī)療保障、照護(hù)保障和精神慰藉等項(xiàng)目（何文炯，2017）。共同富裕是指全體社會(huì)成員普遍地、持續(xù)地富裕起來，這里有兩個(gè)要點(diǎn)：一是“富裕”，二是“共享”（李實(shí)，2021）。富裕需要高質(zhì)量發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，共享則需要合理而有效的規(guī)則。發(fā)展為了人，發(fā)展依靠人，所以實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心是促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，我們從三個(gè)方面討論養(yǎng)老保障與共同富裕的關(guān)系。

（一）養(yǎng)老保障與百姓富裕

共同富裕首先是富裕，即社會(huì)財(cái)富不斷增多，社會(huì)成員的物質(zhì)和精神文化需求能夠得到有效滿足，而適宜的養(yǎng)老保障體系不僅有益于滿足老年人的需求，而且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)財(cái)富積累，進(jìn)而更好地滿足全體社會(huì)成員的需求。

一是適宜的養(yǎng)老保障體系能夠滿足老年人的需要。老年人在青年和中年時(shí)期通過勞動(dòng)獲得收入和財(cái)富，承擔(dān)家庭責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，并為全社會(huì)的財(cái)富積累作出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。年老之后，他們逐步退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，因而其創(chuàng)造財(cái)富的能力下降，而且還會(huì)因?yàn)槠渖頇C(jī)能老化，需要其他社會(huì)成員予以幫助和支持，才能維持其相應(yīng)的生活質(zhì)量，平穩(wěn)地走完人生最后一程。在傳統(tǒng)社會(huì)，提供這類幫助的主要是家庭或家族成員，包括其配偶、子女或其他近親屬等。但是，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，尤其是隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化的趨勢(shì)①，以及生活方式和文化觀念的變化，老年人的需求難以全部由家庭成員來滿足，這就需要有一整套社會(huì)化的養(yǎng)老保障體系，即由家庭和社會(huì)化的制度及相關(guān)服務(wù)來共同滿足老年人的需要，因此適宜的養(yǎng)老保障體系能夠滿足老年人在基本生活、醫(yī)療服務(wù)、照護(hù)服務(wù)和精神慰藉等多方面的需求。

二是適宜的養(yǎng)老保障體系能夠給全體社會(huì)成員以穩(wěn)定的預(yù)期。養(yǎng)老保障體系可以從橫向和縱向兩個(gè)維度來考察。從橫向看，養(yǎng)老保障項(xiàng)目根據(jù)老年人所面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置，形成一個(gè)養(yǎng)老保障體系，包括收入保障、醫(yī)療保障、照護(hù)保障、精神慰藉等項(xiàng)目。從縱向看，養(yǎng)老保障體系包括基本養(yǎng)老保障和補(bǔ)充性養(yǎng)老保障兩個(gè)層次。前者由政府依法組織實(shí)施，旨在為老年人提供基本保障，使其基本需要能夠得到有效滿足并有基本的尊嚴(yán)。因此，基本養(yǎng)老保障具有防止老年貧困的功能，能夠給全體社會(huì)成員一個(gè)“定心丸”，因而能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，這既是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是全社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必要條件。補(bǔ)充性養(yǎng)老保障是指社會(huì)成員在擁有基本養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的情況，自主決定、自愿參與、自我承擔(dān)相應(yīng)的成本，選擇適宜的養(yǎng)老保障項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往由民間的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)構(gòu)提供。擁有補(bǔ)充性養(yǎng)老保障的社會(huì)成員一般是中高收入群體，這個(gè)群體需要在分析自身風(fēng)險(xiǎn)、已有基本保障和自身籌資能力的基礎(chǔ)上制定合適的養(yǎng)老保障計(jì)劃，又稱老年風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，旨在使自己年老之后能夠過上更好的生活。

三是適宜的養(yǎng)老保障體系能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。適宜的養(yǎng)老保障體系不僅能夠提供穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，而且可以增強(qiáng)老年群體的消費(fèi)能力、提增全社會(huì)的消費(fèi)信心，還可以促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為社會(huì)成員提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)。養(yǎng)老保障體系中，有的項(xiàng)目通過資金給付實(shí)現(xiàn)其制度目標(biāo)，例如養(yǎng)老金；但更多的項(xiàng)目需要通過提供有效的服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)其制度目標(biāo)，例如醫(yī)療保障、照護(hù)保障、精神慰藉等。資金給付類項(xiàng)目的實(shí)施，可以增強(qiáng)老年人對(duì)生活用品的購(gòu)買能力，尤其是政府組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目，能夠提高低收入老年人的現(xiàn)實(shí)購(gòu)買能力，并提高包括老年人在內(nèi)的全體社會(huì)成員的消費(fèi)信心。服務(wù)供給類項(xiàng)目的實(shí)施，可以直接促進(jìn)醫(yī)療、照護(hù)、心理服務(wù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)全社會(huì)走向富裕。此外，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的實(shí)施，將擴(kuò)大醫(yī)療、照護(hù)、教育、精神文化等基本公共服務(wù)的供給，而補(bǔ)充性養(yǎng)老保障中的各類項(xiàng)目，不僅可以促進(jìn)醫(yī)療、照護(hù)、教育、文化、心理等服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展，而且能夠推動(dòng)保險(xiǎn)、銀行、證券等各類養(yǎng)老金融業(yè)的發(fā)展。

（二）養(yǎng)老保障與財(cái)富共享

實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要有一系列關(guān)于社會(huì)財(cái)富合理分配的規(guī)則，也就是需要一套有效的共享機(jī)制。而適宜的養(yǎng)老保障體系能夠促進(jìn)社會(huì)財(cái)富共享，從而產(chǎn)生積極的收入再分配效應(yīng)，而這種正向的效應(yīng)源于養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度的互助共濟(jì)功能。

就政府依法組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保障而言，是一種強(qiáng)制的收入再分配機(jī)制，其籌資模式一般有財(cái)政型和保險(xiǎn)型兩種。無論是哪一種籌資模式，均基于互助共濟(jì)的制度設(shè)計(jì)原理。財(cái)政型籌資，是指國(guó)家通過財(cái)政資金安排，為老年人提供資金或相關(guān)服務(wù)，以滿足老年人的某些基本需求。例如，為達(dá)到一定年齡的老年人提供基本養(yǎng)老金；又如，為老年人提供其所需要的醫(yī)療服務(wù)、照護(hù)服務(wù)和精神文化服務(wù)，這類服務(wù)可以由政府部門或其委托的機(jī)構(gòu)提供，也可以是政府以購(gòu)買服務(wù)的方式由民間組織提供。但是，這類資金或相應(yīng)的服務(wù)所需要的成本均由財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政資金主要來自國(guó)家稅收，而稅收是由納稅人承擔(dān)的，因此這類資金或服務(wù)在本質(zhì)上表現(xiàn)為納稅人與老年人之間的互助共濟(jì)。保險(xiǎn)型籌資，是指政府運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力組織實(shí)施保險(xiǎn)活動(dòng)，由社會(huì)成員根據(jù)一定的規(guī)則繳納保險(xiǎn)費(fèi)，形成保險(xiǎn)基金，用于老年人所需要的基本養(yǎng)老金或購(gòu)買相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)、藥事服務(wù)、照護(hù)服務(wù)、心理服務(wù)，以及藥品和耗材等。這是參保者之間的一種互助共濟(jì)，包括長(zhǎng)壽者與短壽者之間、幸運(yùn)者與不幸者（疾病、失能等）之間的互助共濟(jì)，還包括高收入者與低收入者之間，不同地區(qū)之間，以及代際之間的互助共濟(jì)。由此可見，保險(xiǎn)型籌資模式中的互助共濟(jì)是參保人之間一種直接的互助共濟(jì)，而財(cái)政型籌資模式中的互助共濟(jì)則是相對(duì)間接的一種互助共濟(jì)。需要指出的是，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系中的某些項(xiàng)目是財(cái)政型與保險(xiǎn)型相結(jié)合的，例如現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其基金約1/3 來自參保者個(gè)人繳費(fèi)，約2/3 來自國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助，這個(gè)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的互助共濟(jì)性。

補(bǔ)充性養(yǎng)老保障，雖然是社會(huì)成員的自主自愿自費(fèi)行為，一般沒有財(cái)政補(bǔ)助，但仍然具有互助共濟(jì)性，只是這種互助共濟(jì)限于參加某個(gè)項(xiàng)目的內(nèi)部成員之間，與基本養(yǎng)老保障相比，其互助共濟(jì)的范圍更小一些。例如，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)，則是在購(gòu)買這種保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人當(dāng)中長(zhǎng)壽者與短壽者之間的互助共濟(jì)，又如商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)則是在購(gòu)買這種保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人當(dāng)中病人與健康者之間的互助共濟(jì)。當(dāng)然，也有一些養(yǎng)老保障項(xiàng)目是沒有互助共濟(jì)性的，例如社會(huì)成員以養(yǎng)老為目的的資金存款，則是一種個(gè)人儲(chǔ)蓄行為；再如近幾年有關(guān)部門實(shí)行的一款特殊的金融產(chǎn)品——個(gè)人養(yǎng)老金①，其第一階段即開設(shè)個(gè)人賬戶并存入款項(xiàng)，這純屬個(gè)人儲(chǔ)蓄行為，沒有互助共濟(jì)性，也不產(chǎn)生收入再分配效應(yīng)。

（三）養(yǎng)老保障與人的全面發(fā)展

實(shí)現(xiàn)共同富裕，其核心是促進(jìn)人的全面發(fā)展。這就需要良好的環(huán)境和條件，包括合理、清晰而穩(wěn)定的規(guī)則，適宜的養(yǎng)老保障體系則是其中的必備要件，這在一定程度上體現(xiàn)著國(guó)家治理水平。

一是有效的基本養(yǎng)老保障制度能夠解除中青年人的后顧之憂。人的發(fā)展需要有基礎(chǔ)，更需要有希望，因?yàn)橄Ｍ峭苿?dòng)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＴ谥星嗄陼r(shí)期，每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)自己未來的老年生活都有一定的預(yù)期，雖然比較模糊，但都期待“老有所養(yǎng)”。這就需要國(guó)家建設(shè)一套有效的基本養(yǎng)老保障制度，用以處理社會(huì)成員年老之后的基本風(fēng)險(xiǎn)，免除他們對(duì)衣食不繼、疾病、失能和孤獨(dú)等風(fēng)險(xiǎn)事故的后顧之憂。這套制度的建立和有效運(yùn)行，是國(guó)家對(duì)全體社會(huì)成員的一種莊嚴(yán)承諾，這種承諾能夠給中青年人乃至兒童以穩(wěn)定的預(yù)期，是對(duì)他們未來發(fā)展的一種希望，是他們持續(xù)奮斗的源泉之一。

二是適度的基本養(yǎng)老保障成本有益于就業(yè)創(chuàng)業(yè)?，F(xiàn)代社會(huì)中，任何社會(huì)成員都需要通過就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，展現(xiàn)自身價(jià)值從而獲得發(fā)展，這就需要有良好的環(huán)境，而基本養(yǎng)老保障制度則是影響這種環(huán)境的重要因素之一。事實(shí)上，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目都是依照國(guó)家法律而設(shè)置，具有強(qiáng)制性，無論是財(cái)政型籌資，還是保險(xiǎn)型籌資，各項(xiàng)目的制度成本都是法定的，因而會(huì)通過各種途徑體現(xiàn)于各用人單位的勞動(dòng)力成本之中，這就會(huì)對(duì)用人單位的用工決策產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)者的相關(guān)決策產(chǎn)生影響。需要注意的是，基本養(yǎng)老保障是法定社會(huì)保障項(xiàng)目中所需資金量最大的一類，因而在整個(gè)勞動(dòng)力成本中的占比很高。所以，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的籌資成本必須保持適度，才能為創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境，為就業(yè)者提供更多的機(jī)會(huì)?；凇耙灾Фㄊ铡钡脑瓌t，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度的運(yùn)行成本主要取決于其保障待遇，因此必須按照“?；尽钡脑瓌t，合理確定基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的待遇水平。比較理想的狀態(tài)是，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度既能有效保障社會(huì)成員年老之后的基本需要，又能保持中青年勞動(dòng)者對(duì)這些制度成本的合理負(fù)擔(dān)。

三是補(bǔ)充性養(yǎng)老保障能夠激勵(lì)社會(huì)成員的進(jìn)取精神。共同富裕是普遍富?；A(chǔ)上的差別富裕（袁家軍，2021）。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，基本養(yǎng)老保障對(duì)應(yīng)的是普遍富裕，補(bǔ)充性養(yǎng)老保障對(duì)應(yīng)的是差別富裕。社會(huì)成員在依法擁有基本養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，為了年老之后有更好的生活，不僅需要良好的身體狀態(tài)，還需要有更好的風(fēng)險(xiǎn)保障，這就體現(xiàn)于補(bǔ)充性養(yǎng)老保障。一般地說，在同等條件下，社會(huì)成員的補(bǔ)充性養(yǎng)老保障項(xiàng)目越完整、保障待遇越高，則其老年生活會(huì)更好。追求美好生活是每一個(gè)人的共同愿望，因此，社會(huì)成員會(huì)通過自己的努力，爭(zhēng)取獲得適合自己的補(bǔ)充性養(yǎng)老保障項(xiàng)目。所以，社會(huì)成員尤其是中高收入群體需要學(xué)會(huì)制定適合自己的養(yǎng)老保障計(jì)劃，用人單位需要在員工福利計(jì)劃中充分考慮員工的養(yǎng)老保障需求，政府則應(yīng)當(dāng)對(duì)提供補(bǔ)充性養(yǎng)老保障及相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)管。只有這樣，才會(huì)有更多的人勤奮工作，有更多的人投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)的進(jìn)步。

二、共同富裕視角下現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的缺陷

在我國(guó)，養(yǎng)老保障制度及相關(guān)服務(wù)社會(huì)化的歷史還不長(zhǎng)。20 世紀(jì)50 年代初，建立了面向國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其職工的退休金制度、公費(fèi)醫(yī)療制度和勞保醫(yī)療制度，據(jù)此，退休職工可以終身領(lǐng)取養(yǎng)老金，并且終身享受醫(yī)療保障，這是我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老保障體系建設(shè)的開端。但是，這個(gè)養(yǎng)老保障體系所惠及的范圍是比較小的，大約為全國(guó)總?cè)丝诘?0% 左右①，以農(nóng)民為主體的其他一般社會(huì)成員基本上無法享受由政府組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保障。改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革、人口老齡化趨勢(shì)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的多種變化，國(guó)家在養(yǎng)老保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革和探索，實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型、項(xiàng)目增設(shè)和惠及范圍擴(kuò)展，養(yǎng)老保障整體水平顯著提高，其成就舉世公認(rèn)②，對(duì)此普通百姓都有切身的感受。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系依然存在諸多缺陷，其公平性不足、可持續(xù)性不強(qiáng)、運(yùn)行效率不高，難以適應(yīng)共同富裕的要求。

（一）現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系難以滿足老年人需求

社會(huì)成員年老之后，其勞動(dòng)能力逐步下降，且在多方面需要他人的幫助。實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要通過有效的養(yǎng)老保障制度運(yùn)行和相關(guān)服務(wù)供給，滿足老年人相應(yīng)的需求，這是老年人實(shí)現(xiàn)“富?！钡幕疽笾弧Ｈ欢?，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系難以有效滿足老年人的需求。就面向老年人的各類養(yǎng)老服務(wù)而言，“買不到”與“買不起”并存，這就與現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)有關(guān)。

一是從保障項(xiàng)目設(shè)置看，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的項(xiàng)目還不夠完備。在許多人看來，養(yǎng)老保障主要是養(yǎng)老金問題，認(rèn)為只要建立了養(yǎng)老金制度，就可以解決養(yǎng)老問題。事實(shí)上，養(yǎng)老金主要解決吃飯穿衣等基本生活問題，而老年人面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，例如，老年人需要有健康方面的指導(dǎo)，罹患疾病時(shí)需要有醫(yī)療服務(wù)，失能后需要有長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，孤單時(shí)需要有精神文化服務(wù)等。因此，養(yǎng)老保障體系應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋老年人多方面的保障需求，但現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系還不夠。例如，隨著人口老齡化和高齡化的推進(jìn)，失能和半失能老人數(shù)量持續(xù)增多、比例不斷提高，依靠家庭的照護(hù)力量已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)，這就需要建立有效的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，但目前照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度的實(shí)施范圍還很小，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度還在試點(diǎn)之中③。由此可見，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障項(xiàng)目體系是不完備的，老年人的部分保障和服務(wù)需求無法得到有效的滿足。

二是從基本養(yǎng)老保障看，現(xiàn)行制度的反貧困功能不強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)共同富裕，最低目標(biāo)是消除貧困。然而，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度對(duì)此貢獻(xiàn)不足。例如，現(xiàn)行基本養(yǎng)老金有兩個(gè)項(xiàng)目，其中面向職工以外其他社會(huì)成員的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然其惠及面很寬，但其基本養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)很低，2023 年底這個(gè)項(xiàng)目的待遇領(lǐng)取人數(shù)為17268 萬人，他們的月均基本養(yǎng)老金為223 元①，這樣的給付標(biāo)準(zhǔn)大大低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，難以保障老年人的基本生活，這就意味著這項(xiàng)制度難以擔(dān)當(dāng)防止老年貧困、保障老年人基本生活需要之責(zé)。又如，現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)有兩項(xiàng)制度，可以覆蓋包括老年人在內(nèi)的全體社會(huì)成員，但這兩個(gè)項(xiàng)目均采用基金責(zé)任封頂制，即基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金僅承擔(dān)在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的基本醫(yī)療保險(xiǎn)目錄范圍內(nèi)的醫(yī)療費(fèi)用，且實(shí)行限額內(nèi)按比例報(bào)銷，這就意味著這個(gè)限額以上的費(fèi)用全部由患者及其家庭負(fù)擔(dān)，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)目錄之外的全部醫(yī)藥費(fèi)用和在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之外發(fā)生的一切醫(yī)療費(fèi)用，也均由患者及其家庭自擔(dān)。這樣的規(guī)則之下，難以消除“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象。對(duì)老年人而言，其罹患疾病的概率高，需要支付的醫(yī)療費(fèi)用多，雖然現(xiàn)行基本醫(yī)療保障制度對(duì)他們有一定的優(yōu)惠，但其個(gè)人和家庭負(fù)擔(dān)依然不輕。尤其是面向“一老一少”為主體的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其保障程度大大低于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，因而參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的老年病人及其家庭的醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)更重。由此可見，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度對(duì)防止老年貧困的貢獻(xiàn)不足。

三是補(bǔ)充性養(yǎng)老保障發(fā)展緩慢，難以滿足中高收入群體的個(gè)性化養(yǎng)老保障需求。補(bǔ)充性養(yǎng)老保障有益于中高收入群體年老之后享有更SK2PObj47roYqlE5OWh/2NhMPd5LzF0RFKf4o7iWHaw=好的老年生活，但我國(guó)目前補(bǔ)充性養(yǎng)老保障發(fā)展緩慢。就補(bǔ)充性養(yǎng)老金而言，在國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從業(yè)的公職人員普遍擁有職業(yè)年金，但其他勞動(dòng)者很少有職業(yè)年金。以企業(yè)為例，2023 年末全國(guó)僅有14.17 萬戶企業(yè)建立職業(yè)年金，參加的職工人數(shù)3144萬人，僅占職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工總數(shù)的7%。又如，近年來有關(guān)部門極力推行“個(gè)人養(yǎng)老金”這款特殊金融產(chǎn)品，這是第三層次養(yǎng)老金中政府重點(diǎn)推介并予以稅收優(yōu)惠的項(xiàng)目，但開戶者不多，實(shí)際存款者更少。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2023》（鄭秉文，2023），截至2023 年6 月，全國(guó)36 個(gè)試行城市有4030 萬人開通了個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，參加率達(dá)到23%，繳存總金額為182 億元，平均每人每年繳存款額451.6 元。至于補(bǔ)充性健康保障，發(fā)展速度也不快。保險(xiǎn)企業(yè)或民間組織舉辦、百姓自主參與的長(zhǎng)期照護(hù)保障項(xiàng)目幾乎沒有開展。醫(yī)療保障方面有一些項(xiàng)目，但難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，總的來說其惠及面不廣，唯獨(dú)城市定制型商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目②在部分地區(qū)因政府重視而發(fā)展較快，但地區(qū)間發(fā)展很不平衡，有些地區(qū)參保率很高，例如浙江省麗水市達(dá)到90% 以上，但有些地區(qū)參保率很低。由此可見，目前擁有補(bǔ)充性養(yǎng)老保障項(xiàng)目的社會(huì)成員不多，絕大多數(shù)社會(huì)成員僅擁有基本養(yǎng)老保障。

（二）現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不足

扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，首先需要經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，唯有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才能增加社會(huì)成員的就業(yè)機(jī)會(huì)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展機(jī)會(huì)，從而普遍地富裕起來。養(yǎng)老保障體系中任何一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行過程都伴隨一系列重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。尤其是由政府依法組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目，面向每一個(gè)社會(huì)成員，因而對(duì)社會(huì)主體的行為選擇乃至宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生重要影響。然而，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度存在諸多缺陷，影響了其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度。

一是大部分社會(huì)成員的基本養(yǎng)老保障水平過低，難以提增他們的消費(fèi)信心。消費(fèi)是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵引擎，只有健康的消費(fèi)并不斷升級(jí)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。從現(xiàn)行制度安排看，職工與其他社會(huì)成員適用不同的基本養(yǎng)老保障制度，這種分類保障的方式有其歷史的原因。最近20年來，國(guó)家為職工之外的其他社會(huì)成員設(shè)置若干基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目，相對(duì)于過去而言已經(jīng)是一種很大的進(jìn)步，曾經(jīng)得到社會(huì)各界的贊譽(yù)。但是應(yīng)該看到，盡管這些年來這些項(xiàng)目的保障待遇有所提高但依然比較低。如前所說，老年居民的基本養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，老年居民盡管有基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，但仍然無法免除其對(duì)疾病的恐懼。這種狀況雖然比過去大有好轉(zhuǎn)，但依靠現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度，尤其是現(xiàn)行面向城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)難提增社會(huì)成員的消費(fèi)信心。

二是職工基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目的籌資成本過高，降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)的活力。在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多因素中，勞動(dòng)力是最活躍的要素，因此勞動(dòng)力成本對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展至為重要，而用人單位所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是一項(xiàng)法定的勞動(dòng)力成本。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)是面向公職人員和企業(yè)職工的兩個(gè)基本養(yǎng)老保障制度。長(zhǎng)期以來，這兩項(xiàng)制度一直執(zhí)行較高的繳費(fèi)比例，各類企事業(yè)單位和民間組織普遍感到社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，尤其是中小微企業(yè)難以承受這樣的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而各地出現(xiàn)了減少勞動(dòng)用工、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等現(xiàn)象，旨在逃避社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，由此還引出了大量的勞動(dòng)糾紛。最近幾年，在企業(yè)家們的強(qiáng)烈呼吁之下，國(guó)家采取了降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的一系列政策，旨在減輕用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但問題還沒有從根本上解決。事實(shí)上，在財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模一定的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例取決于社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出需要和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。前述兩個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，由于現(xiàn)行制度定位偏差、運(yùn)行效率低下，加上歷史債務(wù)未能妥善處理，因而這兩項(xiàng)基金的支出量較高，在參保人群年齡結(jié)構(gòu)老化的背景下，其繳費(fèi)比例必然居高不下。此等問題若不妥善解決，必然降低勞動(dòng)力市場(chǎng)活力，影響就業(yè)創(chuàng)業(yè)（宋弘等，2021），從而影響著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還會(huì)影響補(bǔ)充性養(yǎng)老保障的發(fā)展（何文炯，2024）。

三是現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系缺陷，未能有效支持相關(guān)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。養(yǎng)老保障體系中的多數(shù)項(xiàng)目需要通過提供有效的服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)其制度目標(biāo)，因而養(yǎng)老保障體系與相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)。然而，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系存在明顯的缺陷，未能有效促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。首先，多數(shù)社會(huì)成員的基本養(yǎng)老保障不足，因而老年群體對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買能力不足。例如，目前老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金過低、基本醫(yī)療保障程度較低、基本照護(hù)保障制度缺失，使得他們購(gòu)買社會(huì)化醫(yī)療服務(wù)、照護(hù)服務(wù)和精神文化服務(wù)的能力低下，而這些服務(wù)業(yè)則因?yàn)橛行枨蟛蛔愣貌坏桨l(fā)展。其次，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行機(jī)制存在缺陷，影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。例如，與老年人直接相關(guān)的基本醫(yī)療保障，其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療服務(wù)、藥事服務(wù)、護(hù)理服務(wù)的質(zhì)量缺乏有效的評(píng)估機(jī)制，這些服務(wù)和藥品、醫(yī)療器械及輔料的價(jià)格形成機(jī)制也缺乏科學(xué)合理性，因而過度醫(yī)療、過度檢查、過度用藥、藥價(jià)虛高和醫(yī)療器械及輔料濫用的現(xiàn)象普遍存在，不僅導(dǎo)致醫(yī)療保障資源浪費(fèi)，而且導(dǎo)致諸多腐敗現(xiàn)象、敗壞社會(huì)風(fēng)氣，使得這些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)非理性發(fā)展的現(xiàn)象，終將影響其長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展。

（三）現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度對(duì)改善收入分配的貢獻(xiàn)不足

扎實(shí)推進(jìn)共同富裕需要一整套有效的共享機(jī)制。養(yǎng)老保障體系中的各項(xiàng)目，如果制度定位準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)合理，則能夠成為重要的社會(huì)財(cái)富共享機(jī)制，為縮小貧富差距、改善全社會(huì)收入分配狀況、走向共同富裕作出積極的貢獻(xiàn)。然而，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度采用分類保障的辦法，不同身份的社會(huì)成員適用不同的基本養(yǎng)老保障制度，而且其保障待遇差距較大，因而這套制度對(duì)改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不足。

一是基本養(yǎng)老保障待遇群體間差距過大。在我國(guó)，由政府組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保障制度早期僅針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有集體企業(yè)中的正式職工，包括養(yǎng)老金、醫(yī)療保障和各類精神文化服務(wù)項(xiàng)目，其他社會(huì)成員則無法享受此類基本養(yǎng)老保障待遇。改革開放以后，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的惠及范圍逐步擴(kuò)展，但目前依然采用分類保障的制度安排，因而整體上看，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度對(duì)改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不多，某些項(xiàng)目甚至產(chǎn)生了負(fù)向作用。就基本養(yǎng)老金而言，公職人員退休后的基本養(yǎng)老金明顯高于企業(yè)退休職工，企業(yè)退休職工的基本養(yǎng)老金則大大高于老年農(nóng)民。2023 年底，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的全國(guó)離退休職工人數(shù)為14196 萬人，他們的月均基本養(yǎng)老金是3743元①，這個(gè)給付標(biāo)準(zhǔn)能夠保障他們具有購(gòu)買基本生活資料的能力。但是，同期領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的老年居民人數(shù)為17268 萬人，而他們的月均基本養(yǎng)老金僅為223 元②，這樣的給付標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足老年人購(gòu)買基本生活資料的需要。基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇在群體間的差距，雖然明顯小于基本養(yǎng)老金制度，但依然值得重視。2023 年底全國(guó)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的133389 萬人③中，僅有37095 萬人參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其余的大部分參保者只能享受城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障待遇，而這兩者的待遇相差也不小。2023 年，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的年人均基金支出為4785 元，而城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的年人均基金支出僅為1086 元，即前者為后者的4.4 倍。還有，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的部分試點(diǎn)地區(qū)，僅在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)試行，尚未考慮農(nóng)民等其他社會(huì)成員的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)問題。

二是國(guó)家財(cái)政在基本養(yǎng)老保障領(lǐng)域投入的正向再分配效應(yīng)不夠。從現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)看，國(guó)家財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目有不少投入，但其所產(chǎn)生的收入再分配效應(yīng)不甚理想。在基本醫(yī)療保障領(lǐng)域，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金主要來自用人單位和參保者個(gè)人的繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政基本沒有直接投入。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金約有? 來自國(guó)家財(cái)政，由于中央財(cái)政對(duì)各地采用差別補(bǔ)助的方法④，因而能夠在地區(qū)間產(chǎn)生積極的收入再分配效應(yīng)。但是，由于各統(tǒng)籌地區(qū)均采用參保者等額繳費(fèi)的方法，因而在每一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)部，財(cái)政補(bǔ)貼就不會(huì)在高收入群體與低收入群體之間產(chǎn)生積極的收入再分配效應(yīng)。在基本養(yǎng)老金方面，財(cái)政補(bǔ)助的收入再分配效應(yīng)更受質(zhì)疑。雖然老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自國(guó)家財(cái)政，而且其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金中也有少量的財(cái)政補(bǔ)助，但國(guó)家財(cái)政對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有更多的補(bǔ)助。從這十多年來情況看，國(guó)家財(cái)政對(duì)退休職工的補(bǔ)助，無論是總量還是人均，均高于國(guó)家財(cái)政對(duì)老年居民的補(bǔ)助（何文炯，2024）。2016 年以來，政府對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶采用較高的記賬利率，這必將產(chǎn)生很大的利差損（張翔等，2021），從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必將由國(guó)家財(cái)政來填補(bǔ)這一巨大的窟窿，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶的記賬利率與基金的實(shí)際投資回報(bào)率掛鉤，從這些年的實(shí)踐看，大大低于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人繳費(fèi)有財(cái)政補(bǔ)貼，且各地普遍采用多繳多補(bǔ)的政策，這對(duì)于縮小收入差距的貢獻(xiàn)也是負(fù)面的。

三是基本養(yǎng)老保障制度中社會(huì)化籌資部分的再分配機(jī)制也有缺陷。例如，根據(jù)現(xiàn)行職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，由用人單位繳費(fèi)所形成的統(tǒng)籌基金需要對(duì)參保者的個(gè)人賬戶進(jìn)行補(bǔ)助，部分地區(qū)采用定額補(bǔ)助方式，但更多的地區(qū)是按照參保者個(gè)人繳費(fèi)工資的一定比例補(bǔ)助，這就意味著工資越高則個(gè)人賬戶中得到的配套補(bǔ)助越多，反之則越少，這也是一種負(fù)向的收入再分配機(jī)制。又如，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資，各統(tǒng)籌地區(qū)普遍采用統(tǒng)一的額度繳費(fèi)制，除極少數(shù)被認(rèn)定為低收入困難群體外，其余參保者無論收入高低、家庭財(cái)富多寡，均承擔(dān)相同的繳費(fèi)責(zé)任，此等做法必然降低制度的互助共濟(jì)功能，從而降低收入再分配效應(yīng)。

三、基于共同富裕的養(yǎng)老保障制度改革創(chuàng)新

隨著人民生活水平提高和人口老齡化程度加劇，全社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保障問題越來越重視。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，要基于養(yǎng)老保障體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，持續(xù)深化養(yǎng)老保障制度改革，增強(qiáng)養(yǎng)老保障體系的反貧困功能、收入再分配功能和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，創(chuàng)新養(yǎng)老保障管理體制和運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化養(yǎng)老保障資源配置，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老保障體系，為實(shí)現(xiàn)共同富裕作出應(yīng)有的積極貢獻(xiàn)。

（一）優(yōu)化養(yǎng)老保障體系結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老保障體系是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)運(yùn)行子系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行，不僅需要各項(xiàng)目有清晰的定位和合理的分工，而且需要相關(guān)各主體有明確的權(quán)利和義務(wù)，還需要與宏觀經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，這是養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提高運(yùn)行效率的重要基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系是在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)變遷的進(jìn)程中逐步形成的，具有一定的合理性但也帶有與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)的成分，尤其是與共同富裕的要求不相適應(yīng)，需要逐步優(yōu)化。

一是建立與老年風(fēng)險(xiǎn)保障需求相適應(yīng)的養(yǎng)老保障項(xiàng)目體系。有效滿足社會(huì)成員的基本需求是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本要求，而養(yǎng)老保障體系的職責(zé)是滿足社會(huì)成員對(duì)老年基本風(fēng)險(xiǎn)保障的需求。事實(shí)上，養(yǎng)老保障領(lǐng)域的每一個(gè)項(xiàng)目均對(duì)應(yīng)于老年人的某一項(xiàng)基本風(fēng)險(xiǎn)，而老年人面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化，因而養(yǎng)老保障項(xiàng)目的設(shè)置需要隨之跟進(jìn)。就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言，隨著人口結(jié)構(gòu)和生活方式的變化，失能老人的社會(huì)化照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)，這不僅需要加快發(fā)展社會(huì)化的照護(hù)服務(wù)，而且需要建立長(zhǎng)期照護(hù)保障制度，以確保失能老人具有購(gòu)買社會(huì)化基本照護(hù)服務(wù)的能力。對(duì)此，政府有關(guān)方面已經(jīng)實(shí)施了面向經(jīng)濟(jì)困難家庭的失能老人照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度，并進(jìn)行了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，但總體上說，長(zhǎng)期照護(hù)保障制度還沒有普遍實(shí)施，這是養(yǎng)老保障領(lǐng)域的一塊短板，需要盡快補(bǔ)齊，因此需要把長(zhǎng)期照護(hù)保障作為養(yǎng)老保障體系中的一個(gè)重要項(xiàng)目。同時(shí)，需要明確基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保障和長(zhǎng)期照護(hù)保障這三個(gè)項(xiàng)目各自的功能定位、厘清這三個(gè)項(xiàng)目之間的職責(zé)分工。目前部分地區(qū)實(shí)行高齡津貼，這是一個(gè)定位不清晰的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與基本養(yǎng)老保障體系中的其他項(xiàng)目進(jìn)行整合。今后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，老年人面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)有變化，養(yǎng)老保障體系中的項(xiàng)目需要相應(yīng)地增減或調(diào)整。

二是確立國(guó)民基本養(yǎng)老保障權(quán)益平等的原則。養(yǎng)老保障有基本養(yǎng)老保障與補(bǔ)充性養(yǎng)老保障之分，前者是政府依法組織實(shí)施的養(yǎng)老保障項(xiàng)目，旨在保障每一個(gè)社會(huì)成員年老之后的基本生活需要；后者則是社會(huì)成員或其工作單位的自主、自愿和自費(fèi)行為，旨在滿足社會(huì)成員的個(gè)性化保障需要，使之能夠在年老之后過上更好的生活。由此出發(fā)，前者是政府行為，體現(xiàn)的是結(jié)果公平；后者是市場(chǎng)行為，體現(xiàn)的是機(jī)會(huì)公平。由于歷史的原因，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系中各項(xiàng)目的惠及范圍是從工薪勞動(dòng)者逐步擴(kuò)展到其他社會(huì)成員的，直至現(xiàn)在依然采用分類保障的制度安排。事實(shí)上，老年風(fēng)險(xiǎn)并非工薪勞動(dòng)者特有的風(fēng)險(xiǎn)，而是全體社會(huì)成員共同面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)，因此基本養(yǎng)老保障體系中的各項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)逐步走向全民統(tǒng)一。據(jù)此，要朝著基本養(yǎng)老保障制度全民統(tǒng)一的方向，改進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)，按照“抑峰填谷”的原則，通過控制面向職工的基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的待遇水平、穩(wěn)步提高面向城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的待遇水平，逐步縮小職工與一般居民之間的基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保障待遇差距，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度即將普遍實(shí)施，這項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)是覆蓋全民的統(tǒng)一制度，不應(yīng)再區(qū)分職工還是居民。

三是優(yōu)化養(yǎng)老保障體系縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)。在養(yǎng)老保障體系內(nèi)部，基于老年風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的養(yǎng)老保障項(xiàng)目之間是一種橫向關(guān)系，基于政府與市場(chǎng)分工而形成的基本保障與補(bǔ)充保障之間則是一種縱向關(guān)系。由于歷史的原因，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的縱向結(jié)構(gòu)存在明顯的缺陷。從學(xué)理上講，補(bǔ)充性養(yǎng)老保障各類項(xiàng)目的保障對(duì)象主要是中等及以上收入群體，但這個(gè)群體已經(jīng)擁有良好的基本養(yǎng)老保障，他們?nèi)狈⑴c和取得補(bǔ)充性養(yǎng)老保障的內(nèi)在動(dòng)力。而其他社會(huì)成員主要是中低收入群體，他們的基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目偏少且保障待遇過低，他們渴望擁有補(bǔ)充性保障以提高自己的養(yǎng)老保障水平，但由于缺乏繳費(fèi)能力，因而他們當(dāng)中的絕大多數(shù)無法獲得補(bǔ)充性養(yǎng)老保障?；凇坝行袌?chǎng)、有為政府”的原則，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)恪守“?；尽钡脑瓌t，通過制度改革、穩(wěn)定待遇等途徑，逐步回歸到各自應(yīng)有的定位，從而增強(qiáng)中高收入群體參與和獲得補(bǔ)充性養(yǎng)老保障的內(nèi)在動(dòng)力，發(fā)展補(bǔ)充性養(yǎng)老保障，進(jìn)而優(yōu)化養(yǎng)老保障體系層次結(jié)構(gòu)。而且，這將有益于降低基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的籌資成本，從而降低用人單位的勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這里的關(guān)鍵是，需要通過有效的輿論引導(dǎo)，在社會(huì)公眾中傳播國(guó)民基本養(yǎng)老保障權(quán)益平等的理念并增進(jìn)共識(shí)，尤其是形成公職人員和正規(guī)就業(yè)者等群體對(duì)基本養(yǎng)老保障待遇水平的理性預(yù)期。

（二）改進(jìn)基本養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)

養(yǎng)老保障體系由一系列項(xiàng)目構(gòu)成，其中補(bǔ)充性養(yǎng)老保障項(xiàng)目由提供此類保障服務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，并經(jīng)與保障對(duì)象協(xié)商一致后實(shí)行；基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目則由政府部門依法組織實(shí)施，因而通常由相關(guān)部門初步設(shè)計(jì)、經(jīng)法定程序后正式確定后實(shí)行。需要注意的是，基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的惠及范圍寬泛，且往往帶有強(qiáng)制性，因而對(duì)眾多社會(huì)主體的行為乃至宏觀經(jīng)濟(jì)都會(huì)產(chǎn)生影響，所以這類項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)要求較高。我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目是在改革探索的過程中逐漸形成的，雖然已經(jīng)取得了很大成就，但囿于認(rèn)知的局限性，若干項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了許多問題，因而需要改進(jìn)設(shè)計(jì)，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，才能促進(jìn)共同富裕。

一是增強(qiáng)制度的包容性。現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率都比較高，已經(jīng)接近全覆蓋，但其中職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)項(xiàng)目的參保率不高。例如，2023 年底，這兩個(gè)項(xiàng)目的在職參保人數(shù)分別為37925 萬人和27099 萬人，而同期全國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)為57159.65 萬人，這表明還有相當(dāng)數(shù)量的工薪勞動(dòng)者未能進(jìn)入這兩項(xiàng)制度，這個(gè)群體主要是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等非正規(guī)就業(yè)者，他們或者參加了面向城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度，或者沒有參加任何制度，這就意味著他們年老之后無法以退休職工的身份享受基本養(yǎng)老保障待遇。事實(shí)上，這兩項(xiàng)制度主要針對(duì)有清晰勞動(dòng)關(guān)系的工薪勞動(dòng)者，其高額的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要由用人單位承擔(dān)。為此，在全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度和基本醫(yī)療保障制度建立之前，要增強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)項(xiàng)目的包容性，以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化。這里的關(guān)鍵是，保持這兩個(gè)項(xiàng)目適度的待遇水平，適當(dāng)提高參保者個(gè)人繳費(fèi)水平，從而降低用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，這樣做既有益于非正規(guī)就業(yè)人員參保，也有益于降低用人單位的勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本。此外，現(xiàn)行面向城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)絕大多數(shù)地區(qū)依然以戶籍為基礎(chǔ)，因而大量非戶籍常住人口只能在戶籍地參加這兩項(xiàng)制度，這與人口自由流動(dòng)和遷徙的趨勢(shì)不相適應(yīng)，因而需要降低這兩項(xiàng)制度的戶籍關(guān)聯(lián)度，以增強(qiáng)包容性。

二是增強(qiáng)制度的反貧困功能?；攫B(yǎng)老保障各項(xiàng)制度的首要職責(zé)是防止老年貧困，但現(xiàn)行制度未能擔(dān)當(dāng)這一職責(zé)。例如，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本養(yǎng)老金給付水平大大低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著這項(xiàng)制度難以保障老年人的基本生活需要，因此必須穩(wěn)步提高老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，使之逐步接近于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。又如，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度均實(shí)行“基金責(zé)任封頂制”，因而“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象總是頻頻出現(xiàn)，這就需要改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，把基本醫(yī)療保險(xiǎn)的資源集中用于保障大額醫(yī)藥費(fèi)用，在明確基本醫(yī)療保障支付范圍的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)“基本醫(yī)藥費(fèi)用個(gè)人支付責(zé)任封頂制”，使基本醫(yī)療保障制度有效承擔(dān)起醫(yī)療領(lǐng)域反貧困的職責(zé)。

三是增強(qiáng)制度的互助共濟(jì)性?；攫B(yǎng)老保障體系中的每一個(gè)項(xiàng)目都是一種共享機(jī)制，而這源于制度設(shè)計(jì)中的互助共濟(jì)機(jī)制?，F(xiàn)行基本養(yǎng)老保障制度中，某些項(xiàng)目的互助共濟(jì)性不強(qiáng)，因而降低了其收入再分配效應(yīng)。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中均設(shè)有個(gè)人賬戶，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在同一統(tǒng)籌地區(qū)采用統(tǒng)一額度繳費(fèi)的規(guī)則，這些都降低著制度的互助共濟(jì)性，從而降低了這些基本養(yǎng)老保障制度的收入再分配效應(yīng)。為此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)互助共濟(jì)思維，逐步縮小相關(guān)制度中的個(gè)人賬戶規(guī)模，進(jìn)一步增強(qiáng)基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的互助共濟(jì)性。

四是增強(qiáng)制度的可持續(xù)性?；攫B(yǎng)老保障體系中的各項(xiàng)目一般為長(zhǎng)期性的社會(huì)保障項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)高度重視其可持續(xù)性。唯有基本養(yǎng)老保障制度長(zhǎng)期持續(xù)健康運(yùn)行，才能給全體社會(huì)成員以穩(wěn)定的預(yù)期，從而保持社會(huì)穩(wěn)定和諧，并增強(qiáng)他們的消費(fèi)信心和消費(fèi)能力。然而，由于制度設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行環(huán)境變化，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系中某些項(xiàng)目的可持續(xù)性令人擔(dān)憂，其基金實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期收支平衡的壓力正在加大。為此，要恪守“?；尽钡脑瓌t，合理確定基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)目的待遇水平；增強(qiáng)養(yǎng)老保障制度的包容性，擴(kuò)大制度覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)多渠道籌資；建立健全養(yǎng)老保障精算制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)，確?；痖L(zhǎng)期收支平衡。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老保障制度運(yùn)行機(jī)制

養(yǎng)老保障體系涉及眾多的社會(huì)主體，只有各方權(quán)利義務(wù)配置適當(dāng)，才能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。因此，養(yǎng)老保障體系目標(biāo)的達(dá)成和運(yùn)行的效率，既要有合理的體系設(shè)置，又要有科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，還要有適宜的運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行機(jī)制是改革開放以來逐步形成的，已經(jīng)發(fā)揮了積極作用，同時(shí)應(yīng)該看到，由于養(yǎng)老保障體系尚未定型、制度設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，加上運(yùn)行環(huán)境不斷變化，養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新。

一是改進(jìn)養(yǎng)老保障行政管理體制。養(yǎng)老保障各項(xiàng)目需要有相應(yīng)的行政部門來組織實(shí)施并進(jìn)行管理。但目前養(yǎng)老保障由多個(gè)部門分別管理，且職責(zé)分工不清晰，導(dǎo)致部分資源浪費(fèi)，整個(gè)體系運(yùn)行效率降低。為此，建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，朝著“大部制”的方向，將養(yǎng)老保障各項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的行政管理部門盡可能地整合，以降低管理成本和協(xié)調(diào)成本，并減少不必要的摩擦。在實(shí)現(xiàn)部門整合、統(tǒng)一管理之前，需要對(duì)某些項(xiàng)目的職能重復(fù)交叉等問題進(jìn)行梳理并進(jìn)行合理再分工，必要時(shí)建立會(huì)商機(jī)制。例如，長(zhǎng)期照護(hù)保障制度是即將全面實(shí)施的養(yǎng)老保障項(xiàng)目，需要厘清醫(yī)療保障部門、民政部門、衛(wèi)生部門、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，需要采用統(tǒng)一的失能評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)供給及服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二是統(tǒng)一基本養(yǎng)老保障經(jīng)辦服務(wù)規(guī)則?；攫B(yǎng)老保障制度及其經(jīng)辦服務(wù)都是國(guó)家基本公共服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)辦服務(wù)不僅關(guān)系到養(yǎng)老保障制度運(yùn)行的效率，而且關(guān)系到社會(huì)成員參與養(yǎng)老保障、接受相關(guān)服務(wù)的體驗(yàn)感。多年來各地在養(yǎng)老保障經(jīng)辦服務(wù)方面有很多探索，整體水平正在提高。但應(yīng)該看到，養(yǎng)老保障經(jīng)辦服務(wù)的規(guī)范化和統(tǒng)一性相對(duì)不足，地區(qū)之間的制度政策和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同，與基本公共服務(wù)均等化和共同富裕的要求不相適應(yīng)。目前，全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)建立，基本養(yǎng)老保障體系應(yīng)當(dāng)充分利用這個(gè)平臺(tái)，讓其中所有保險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)入這個(gè)平臺(tái)，使之盡快走向統(tǒng)一。

三是建立基本養(yǎng)老保障相關(guān)服務(wù)供給規(guī)范。基本養(yǎng)老保障的多數(shù)項(xiàng)目需要通過有效的服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，這不僅關(guān)系到老年人對(duì)養(yǎng)老保障制度及相關(guān)服務(wù)的體驗(yàn)感受，還關(guān)系到這些服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而影響到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這些年的實(shí)踐看，基本養(yǎng)老保障行政管理部門和經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)與相關(guān)服務(wù)供給部門的合作總體上是順利的。但需要注意到，他們各自所追求的目標(biāo)不完全一致，合作機(jī)制也存在一定缺陷，這就影響著制度運(yùn)行的效率。事實(shí)上，基本養(yǎng)老保障對(duì)象與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與相關(guān)服務(wù)供給者之間有兩層委托代理關(guān)系，在每一層委托代理關(guān)系中，委托人和代理人都有各自的利益訴求，因而這是一個(gè)多方博弈的復(fù)雜系統(tǒng)，而價(jià)格則是協(xié)調(diào)各方利益的重要杠桿（胡曉毅等，2018）。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，養(yǎng)老保障領(lǐng)域需要建立科學(xué)合理的醫(yī)療、藥事、照護(hù)、精神服務(wù)等相關(guān)服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，這是養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與相關(guān)服務(wù)供給機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行有效合作的關(guān)鍵。為此，需要逐步改變由政府部門或養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主確定相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格的做法，逐步建立相關(guān)服務(wù)供求各方的價(jià)格談判機(jī)制，并建立相關(guān)服務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，以提高談判的效率。

四是完善財(cái)政支持政策。在養(yǎng)老保障體系運(yùn)行過程中，財(cái)政部門既要承擔(dān)部分供款責(zé)任，又要擔(dān)負(fù)重要的監(jiān)管職責(zé)。從這些年的實(shí)踐看，國(guó)家財(cái)政在養(yǎng)老保障領(lǐng)域有大量投入而且連年增長(zhǎng)，有力地保障了基本養(yǎng)老保障各項(xiàng)制度的運(yùn)行。同時(shí)應(yīng)該看到財(cái)政投入的效率并不理想。例如，國(guó)家財(cái)政對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的投入大大高于對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的投入，產(chǎn)生了負(fù)向的收入再分配效應(yīng)。又如，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域有大量補(bǔ)供方的資金投入，其公平性不足，效率也不高。因此，要逐步增加對(duì)以農(nóng)民為主體的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期照護(hù)保障等方面的財(cái)政投入，逐步由“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”，由“補(bǔ)供方”為主轉(zhuǎn)向“補(bǔ)需方”為主，同時(shí)建立養(yǎng)老保障領(lǐng)域各項(xiàng)財(cái)政投入的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。此外，要進(jìn)一步完善中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的養(yǎng)老保障支出責(zé)任劃分規(guī)則，建立省以下各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保障支出責(zé)任劃分的規(guī)則。

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