耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。2023年年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，加強(qiáng)耕地保護(hù)和建設(shè)，健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系。實(shí)施生態(tài)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的重要基礎(chǔ)，耕地保護(hù)是全面落實(shí)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、合理利用每寸土地的方法論。切實(shí)做好耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作，應(yīng)從政策形勢(shì)、重點(diǎn)領(lǐng)域、機(jī)制保障、市場(chǎng)參與等方面進(jìn)行優(yōu)化完善。

準(zhǔn)確把握面臨的時(shí)代機(jī)遇

綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系帶來(lái)新定位。2021年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)

《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念提供了一系列可操作、可落地的政策措施。對(duì)綠色低碳發(fā)展、美麗中國(guó)建設(shè)都具有重要的時(shí)代意義，有助于進(jìn)一步明確耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的新目標(biāo)、新任務(wù)。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)，打造綠色低碳發(fā)展高地；切實(shí)推進(jìn)國(guó)土綠化和生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，改善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，完善生態(tài)系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮森林、草地、水體、濕地、土壤等要素的碳匯作用，充分把握戰(zhàn)略機(jī)遇，把“降源增匯”納入國(guó)土資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)中來(lái)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這些都為我國(guó)耕地保護(hù)和國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作提供了動(dòng)力和空間。

耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制帶來(lái)新思路。黨的二十大提出，要重點(diǎn)構(gòu)建“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，明確要立足全局進(jìn)行規(guī)劃編制。當(dāng)前，各級(jí)政府都在抓緊制定耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，圍繞農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間等要素，扎實(shí)做好“三區(qū)三線”劃定。通過(guò)制定實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，地方能夠充分認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)；通過(guò)耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地和永久基本農(nóng)田、耕地后備資源實(shí)行“一張圖”管控，充分分析區(qū)域生態(tài)功能定位，合理構(gòu)建生態(tài)保護(hù)和修復(fù)新格局，從而更好地指導(dǎo)地方開(kāi)展耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作。

充分發(fā)揮重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目的

帶動(dòng)作用

地方政府要充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域試點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、歷史遺留露天廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)工程等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目，以重點(diǎn)帶動(dòng)全局，改善地區(qū)間關(guān)聯(lián)生態(tài)，從而穩(wěn)固提升耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)成效。

重點(diǎn)突出耕地保護(hù)和質(zhì)量提升。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，用好政府文件和激勵(lì)政策，規(guī)范用地指標(biāo)管理，優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡方式方法，落實(shí)臨時(shí)用地復(fù)墾與監(jiān)管責(zé)任。重點(diǎn)突出生態(tài)保護(hù)紅線約束作用，嚴(yán)格落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求，進(jìn)一步完善“土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、天眼視頻監(jiān)控”三位一體、全面覆蓋的耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管預(yù)警體系，健全“早發(fā)現(xiàn)、早處置、嚴(yán)查處”工作機(jī)

制，堅(jiān)決遏制新增違法違規(guī)占用耕地行為。以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為中心，以提升糧食產(chǎn)量、保護(hù)糧食安全為主，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田與重大水利設(shè)施、農(nóng)田水利工程規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)一步減少化肥與農(nóng)藥使用量，提高化肥利用率，提升農(nóng)用地生態(tài)水平，保證農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)久穩(wěn)定。

重點(diǎn)突出全域土地綜合整治。全面實(shí)施農(nóng)用地整治，對(duì)現(xiàn)狀已不符合農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)的土地進(jìn)行整治提升，并持續(xù)監(jiān)督整治成效；深入開(kāi)展建設(shè)用地違法監(jiān)管，對(duì)占用耕地私搭亂建等突出問(wèn)題繼續(xù)擴(kuò)大查處范圍；大力推進(jìn)撂荒地和閑置地土地復(fù)墾，盤(pán)活撂荒地和閑置地，挖掘存量建設(shè)用地潛力；積極應(yīng)用和推廣先進(jìn)的科學(xué)生產(chǎn)技術(shù)，持續(xù)提升適宜開(kāi)墾未利用地開(kāi)發(fā)利用水平，加快優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；逐步推進(jìn)全域土地綜合整治，重點(diǎn)通過(guò)改良土壤、優(yōu)化灌排水系統(tǒng)等措施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、提升耕地質(zhì)量，建設(shè)生態(tài)型農(nóng)業(yè)空間；開(kāi)展以農(nóng)村垃圾污水治理、村容村貌提升為重點(diǎn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

重點(diǎn)突出國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)。緊緊圍繞區(qū)域重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目工程，進(jìn)行重點(diǎn)修復(fù)、全面提升。例如，通過(guò)河道整治工程、水系引水工程，提高區(qū)域防洪排澇能力；通過(guò)實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)工程，優(yōu)化生態(tài)廊道綠化，建設(shè)沿江沿河防護(hù)林網(wǎng)，打造生態(tài)屏障帶；通過(guò)水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)工程，重點(diǎn)開(kāi)展污染減排與生態(tài)擴(kuò)容，加強(qiáng)污染源防治；通過(guò)開(kāi)展退化林修復(fù)工程，擴(kuò)大灘區(qū)濕地面積，增強(qiáng)區(qū)域水土保持能力和生物多樣性；通過(guò)礦區(qū)荒廢土地整治和復(fù)墾，圍繞礦山周邊環(huán)境修復(fù)工程，解決歷史遺留廢棄礦山和工礦廢棄地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；通過(guò)地質(zhì)災(zāi)害綜合治理工程，消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，修復(fù)損毀山體，改善礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境；通過(guò)存量片區(qū)功能性改造工程，優(yōu)化市域城鎮(zhèn)生態(tài)空間格局，打造高質(zhì)量發(fā)展的城市生態(tài)系統(tǒng)。

重點(diǎn)突出水土流失治理。通過(guò)困難地造林、退化林修復(fù)、中幼林撫育等手段，增強(qiáng)區(qū)域水土保持功能；以小流域?yàn)閱卧獙?shí)施綜合治理，有效減緩水土流失，構(gòu)建穩(wěn)定的植物生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)固土、涵水等生態(tài)效益；嚴(yán)格保護(hù)河流水系，優(yōu)化兩岸荒地綠化、河灘綠化、河岸修復(fù)等措施，降低水土流失量，有效涵養(yǎng)水源；對(duì)沙化區(qū)域?qū)嵤┥郴林卫?、防沙治沙等工程，開(kāi)展平原沙土區(qū)土地整治，采取農(nóng)田林網(wǎng)、引黃灌溉和打井取水、配套水源工程等措施，控制風(fēng)沙危害，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)；嚴(yán)格執(zhí)行林地征占用定額管理制度，從嚴(yán)控制征用占用林地，強(qiáng)化森林資源保護(hù)。

完善資金投入渠道和

市場(chǎng)管理模式

完善財(cái)政支持政策和激勵(lì)機(jī)制。今年的中央一號(hào)文件提出“因地制宜推進(jìn)撂荒地利用，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)，對(duì)確無(wú)人耕種的支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多途徑種好用好”，為解決耕地撂荒和亂占耕地建房問(wèn)題提供了包容性思路。政府應(yīng)從財(cái)政支持方面，踐行以人民為中心的理念，堅(jiān)持“堵疏結(jié)合”，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后新建農(nóng)用設(shè)施、土地改良等方面進(jìn)行資金和技術(shù)扶持，提高耕地地力補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資購(gòu)買(mǎi)方面給予更多補(bǔ)助；進(jìn)一步穩(wěn)定糧食價(jià)格保護(hù)政策，可在農(nóng)資供應(yīng)、糧食收購(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品交易等環(huán)節(jié)優(yōu)化，提高源頭采購(gòu)價(jià)格，優(yōu)化供應(yīng)鏈，減少中間渠道，嚴(yán)厲打擊坑農(nóng)、害農(nóng)行為；持續(xù)推進(jìn)激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新，各級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)充分利用遙感影像和實(shí)地調(diào)研等方式，定期核實(shí)耕地狀態(tài)，對(duì)已經(jīng)閑置撂荒和未用于糧食作物種植的耕地“區(qū)別對(duì)待”，不再進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償，應(yīng)將扶持政策和資金補(bǔ)償向嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度的縣（市、區(qū)）、向真正種植糧食的耕地和農(nóng)戶(hù)傾斜，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)保障扶持；結(jié)合“三區(qū)三線”劃定工作，永久基本農(nóng)田保護(hù)率未達(dá)到地方平均水平的，要向上級(jí)財(cái)政支付補(bǔ)償費(fèi)用，并將費(fèi)用專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到地方平均水平的地區(qū)的補(bǔ)償，實(shí)行“按勞分配”。

探索市場(chǎng)參與的資金管理模式。根據(jù)地區(qū)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)條件，建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的投資機(jī)制，加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)投入力度；積極爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)財(cái)政生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，優(yōu)先保障耕地保護(hù)、用地報(bào)批和生態(tài)修復(fù)資金；探索新的融資方式，加強(qiáng)“政府資本+社會(huì)資本”機(jī)制創(chuàng)新，嘗試引入社會(huì)投資緩解財(cái)政壓力；充分利用鄉(xiāng)村振興等專(zhuān)項(xiàng)資金，形成“中央財(cái)政支持、地方財(cái)力匹配、社會(huì)資本投入、企業(yè)補(bǔ)償付出、社會(huì)各方參與”的多元化資金籌集渠道。發(fā)掘生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，助推生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，吸引更多經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，增加經(jīng)營(yíng)者收入，提升經(jīng)濟(jì)效益；通過(guò)水土保持工程、經(jīng)濟(jì)林生態(tài)工程等的實(shí)施，改善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游水平，帶動(dòng)周邊群眾致富，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，改善投資環(huán)境，助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，探索生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展路徑。

此外，還要從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力、強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)指導(dǎo)、加大宣傳教育力度、積極引導(dǎo)公眾參與等方面，持續(xù)強(qiáng)化服務(wù)保障機(jī)制，提高工作的科學(xué)性和前瞻性，提升全民的參與度，確保任務(wù)落地、責(zé)任到位、取得實(shí)效。（作者單位：中共河南省委黨校 鄭州市自然資源和規(guī)劃局綜合行政執(zhí)法支隊(duì)）