摘 要：村規(guī)民約憑借其多重功效，在鄉(xiāng)村社會有效實現(xiàn)了自我治理，化解了村民糾紛，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會和諧秩序。然而，在長期的實踐過程中，村規(guī)民約遭遇了制定內(nèi)容或程序違法、合法性審查工作不健全等新挑戰(zhàn)，這些問題威脅到了其權(quán)威性， 阻礙了村民救濟(jì)自身合法權(quán)益。盡管《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》在其他方面有一定亮點(diǎn)，但在關(guān)注村規(guī)民約的合法性審查方面仍有欠缺，難以為村規(guī)民約未來發(fā)展提供足夠保障?；诖逡?guī)民約合法性審查的困境，需要明確合法性審查和備案的對象及次序，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)作審查模式，建立與行政審查相銜接的司法審查制度，從而完善村規(guī)民約的制定與實施，健全村民救濟(jì)手段，確保村規(guī)民約在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中合法、合理地發(fā)揮治理功效。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約；合法性審查；備案審查；《村民委員會組織法》

一、問題的提出

法治國家的建成需要依賴國家法律法規(guī)等正式制度，也離不開社會自治規(guī)范等非正式制度。作為非正式制度的村規(guī)民約，在全國各村以三字語、對仗句等文本形式出現(xiàn)，是村民合意進(jìn)行自治的載體。但是，一些村規(guī)民約侵害村民合法權(quán)益的現(xiàn)象也不同程度存在。除了制定內(nèi)容明顯違法，村規(guī)民約制定程序在現(xiàn)行法中的不明確使其本身合法性審查與備案的順序不明確、被侵害者據(jù)以救濟(jì)的手段不健全，導(dǎo)致村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中陷入進(jìn)退兩難的局面?！洞迕裎瘑T會組織法》于2018年12月修訂后，情況略有改觀。在國家法律文件缺位情況下，自2020年4月湖南省司法廳、民政廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展村規(guī)民約和居民公約法制審核的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《湖南省指導(dǎo)意見》）以來，河南商丘、山東日照、貴州畢節(jié)等地級市相繼開展了村規(guī)民約法制審核或者合法性審查工作?！洞迕裎瘑T會組織法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）自2022年9月民政部開始征求公眾意見以來，先后形成的《征求意見稿》不同版本都反映了群眾對該法修改的強(qiáng)烈愿望，這也說明了現(xiàn)行法還存在完善的空間。本文主要基于《村民委員會組織法》和《征求意見稿》以及《湖南省指導(dǎo)意見》現(xiàn)有規(guī)定等內(nèi)容進(jìn)行評價，為村規(guī)民約合法性審查工作的完善提供參考。

關(guān)于村規(guī)民約的概念，正式法律文件中沒有明確規(guī)定，理論界也未能達(dá)成通說。從涉及村規(guī)民約的文章來看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約是介于正式制度與非正式制度之間，具有一定內(nèi)生性、自治性和規(guī)范性的鄉(xiāng)村社會規(guī)范，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督和自我約束的行為準(zhǔn)則。值得注意的是，高其才作為較早對村規(guī)民約深入研究的國內(nèi)學(xué)者，從長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)為村規(guī)民約不只是局限于墻上或者榜上的常見形式，村民會議作出的與村民利益相關(guān)的決定或者決議也應(yīng)當(dāng)屬于村規(guī)民約以及由村民小組等鄉(xiāng)村組織制定的關(guān)于村民利益的規(guī)約?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條①明確規(guī)定村民會議有資格制定村規(guī)民約，因此村民委員會以及村民代表會議無權(quán)制定規(guī)約，因這種制定本身違反了法定程序。本文認(rèn)為村規(guī)民約是民間法的一種，它是一定自然村或者行政村范圍內(nèi)的村民以法律和政策為指引，經(jīng)過民主程序召開會議，將長期的生產(chǎn)、生活經(jīng)驗融入治理理念的非正式制度。故本文語境下討論的“村規(guī)民約”不僅指固定在墻上、榜上甚至石碑上張貼、鐫刻的文字內(nèi)容，還包括村民會議以其為依據(jù)作出的決議或者決定，以及村民委員會、村民小組等村民組織依照村規(guī)民約作出的涉及村民利益的決定。

二、村規(guī)民約合法性審查的困境檢視

（一）制定過程之困：制定違法影響村規(guī)民約權(quán)威性

第一，內(nèi)容違法不具合法性。《村民委員會組織法》第十條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約。”因此，村規(guī)民約發(fā)揮各項功能的前提是其內(nèi)容合法。否則，不能據(jù)此對村民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。然而，實踐中的村規(guī)民約與國家法律或政策相悖的情況時有發(fā)生。例如，張某訴陜西省寶雞市某村民委員會、第三村民小組案中，一審和二審法院均認(rèn)為村規(guī)民約無權(quán)設(shè)定罰款等行政處罰，村規(guī)民約中的罰款條款違反了《行政處罰法》，侵害了村民的合法權(quán)益②。再如，貴州省某村村規(guī)民約規(guī)定：“對打擊、報復(fù)、威脅、謾罵村干部的，每人處以罰金200元?！痹撘?guī)定不僅混淆了“罰金”與“罰款”的性質(zhì)，而且以村規(guī)民約為依據(jù)施以罰款明顯違反了《行政處罰法》③。

第二，程序虛置不具合規(guī)性。根據(jù)《湖南省指導(dǎo)意見》，村規(guī)民約的制定過程一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布④5個主要步驟。然而，實踐操作中可能省略某個甚至多個步驟。例如，有的村沒有召開村民會議或者村民代表會議聽取村民們的意見，而是由村干部和部分有一定文化知識的村民直接起草本村村規(guī)民約的內(nèi)容；有的村盡管召開了村民會議，但是參會表決人數(shù)或者表決成功通過所需人數(shù)達(dá)不到法律規(guī)定；還有更多村雖然前四項步驟依法完成，但是沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。出現(xiàn)程序違法的主要原因在于村內(nèi)有文化知識的村民不多，他們不了解村規(guī)民約的制定程序，因此由有一定權(quán)力的村干部進(jìn)行主導(dǎo)。這可能間接導(dǎo)致村規(guī)民約的內(nèi)容與當(dāng)?shù)氐年愐?guī)陋習(xí)相似。如此制定村規(guī)民約，難以充分反映村民意見，其原本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的基層治理功能被嚴(yán)重削弱，基層自治特征之一的民主性全然得不到體現(xiàn)，村規(guī)民約應(yīng)有的權(quán)威性也蕩然無存。

（二）監(jiān)督制度之困：合法性審查程序不夠具體阻礙救濟(jì)

村規(guī)民約在制定中合法性問題未能得到足夠重視，這種忽視在很大程度上造成其違法通過并在正式實施過程中侵害村民的合法權(quán)益。因此，合法性審查就成了預(yù)防村規(guī)民約違法制定以及為受侵害村民提供救濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。村規(guī)民約合法性審查包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)的行政審查和人民法院作為主體的司法審查兩種模式。因此，在村規(guī)民約正式通過的前后階段，應(yīng)當(dāng)以行政審查和司法審查的救濟(jì)方式為村民維權(quán)提供法律途徑。但是，現(xiàn)有法律沒有明確村規(guī)民約合法性審查的具體程序，由此導(dǎo)致依據(jù)行政審查和司法審查施以救濟(jì)的渠道受到阻礙。

第一，行政審查體系不健全。在行政審查中，村規(guī)民約在制定完成、實施過程中，行政審查主體作用發(fā)揮欠佳映射出的行政審查體系不健全制約著村規(guī)民約的合法性審查。首先，法律規(guī)定不明確?，F(xiàn)行法盡管規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是村規(guī)民約備案的主體以及對違法內(nèi)容有加以責(zé)令改正的權(quán)力，但是均未規(guī)定具體程序，這導(dǎo)致相關(guān)工作人員有較大的操作空間，而且無從認(rèn)定違規(guī)操作人員的法律責(zé)任。其次，《湖南省指導(dǎo)意見》認(rèn)為村規(guī)民約制定的最后一項“備案公布”將村民會議通過的村規(guī)民約報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案且經(jīng)過嚴(yán)格把關(guān)后才予以公布，該做法似乎將“報送備案且嚴(yán)格把關(guān)”作為村規(guī)民約的生效要件，與《村民委員會組織法》第二十七條第一款體現(xiàn)的“村規(guī)民約生效不以備案為要件”相沖突。因此，《湖南省指導(dǎo)意見》中村規(guī)民約制定程序不夠明確且有違法之嫌，應(yīng)當(dāng)加以糾正。最后，村委會為減輕后續(xù)修改工作量，提前把草案交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聽取指示，得到肯定性答復(fù)后將其制定在草案文本中。這實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府基于對村民自治的指導(dǎo)地位，提前介入村規(guī)民約制定過程。這種程序上的“前移”破壞了備案與審查工作的界限。

第二，司法審查限度不夠明確。司法審查的主體是人民法院，目的是審查實施中的村規(guī)民約制定內(nèi)容或者程序是否存在違法現(xiàn)象。《村民委員會組織法》第二十七條第三款明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有責(zé)令改正的權(quán)力，但是針對當(dāng)事人因村規(guī)民約侵害個人合法權(quán)益要求賠償?shù)脑V訟請求，某些法院直接作出涉案村規(guī)民約“具體內(nèi)容違法，因此無效”的判決，越過了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府先行責(zé)令改正的步驟。人民法院在村民自治中的司法審查體現(xiàn)的是國家權(quán)力自上而下的治理要求，而村民自治是自下而上的民主制度，二者之間的界限如果不明確，司法權(quán)力不適當(dāng)介入會破壞依村規(guī)民約化解村民糾紛的自治氛圍，同時也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代表的行政權(quán)力的不尊重。然而，盡管村規(guī)民約確實違反了法律規(guī)定，但是現(xiàn)行法律并未明確人民法院具備撤銷或者確認(rèn)村規(guī)民約無效的權(quán)力，這也導(dǎo)致多數(shù)法院認(rèn)為村規(guī)民約屬于村民自治事項，不屬于法院受案范圍，應(yīng)依據(jù)《村民委員會組織法》第二十七條第三款由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理，從而回避對村規(guī)民約進(jìn)行審查。

三、村規(guī)民約合法性審查的相關(guān)建議

以審查主體不同為標(biāo)準(zhǔn)，村規(guī)民約合法性審查分為行政審查和司法審查兩種模式。行政審查包括備案審查和依申請審查。其中，備案審查的依據(jù)是《村民委員會組織法》第二十七條第一款；而依申請審查是受村規(guī)民約侵害的村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請審查村規(guī)民約合法性，該請求權(quán)基礎(chǔ)來源于《村民委員會組織法》第二十七條第三款。

近些年，農(nóng)村問題愈來愈成為現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)，村規(guī)民約的治理作用更加明顯。因此09AHchWRfkMHpjXk8OmXUA==，地方開始探索村規(guī)民約制定規(guī)范化、開展合法性審查等工作流程。例如，福建省人大常委會于2023年7月通過了地方性法規(guī)《福建省發(fā)揮村規(guī)民約基層治理作用若干規(guī)定》（以下簡稱《福建省規(guī)定》），該規(guī)定是對《村民委員會組織法》關(guān)于村規(guī)民約原則性規(guī)定的細(xì)化，體現(xiàn)了地方性法規(guī)對村規(guī)民約自治規(guī)范性質(zhì)的認(rèn)可以及提高其權(quán)威性的傾向。然而，從實踐效果來看，在《福建省規(guī)定》公布實施后相繼修訂的村規(guī)民約仍未增強(qiáng)其可操作性。例如，福建省福州市閩侯縣大湖鄉(xiāng)新塘村村規(guī)民約的內(nèi)容仍完全照搬于其他村莊，體現(xiàn)不出該村特色以及《福建省規(guī)定》的強(qiáng)調(diào)內(nèi)容：禁止亂搭和亂建，公共區(qū)域要共享。紅白大事應(yīng)節(jié)約，人情交往不鋪張。生活垃圾不亂擱，胡扔亂放受譴責(zé)?？梢钥隙ǖ氖牵珖秶鷥?nèi)在對村規(guī)民約制定、實施、修訂的實踐中，已經(jīng)逐步探索出村規(guī)民約的基本工作機(jī)制，并評選出了多批優(yōu)秀村規(guī)民約代表。有關(guān)村規(guī)民約制定程序、備案審查程序的具體流程以及相關(guān)工作人員不依法履職的法律責(zé)任等事關(guān)村規(guī)民約正常實施、村民依法救濟(jì)的事項，應(yīng)在《村民委員會組織法》修訂時加以考慮。

（一）明確審查和備案的先后次序

在《村民委員會組織法》第二十七條第一款影響下，實踐中的備案審查沒有成為村規(guī)民約制定過程的必經(jīng)階段，多數(shù)村莊在審與不審的局面下選擇了后者。因此，建議該條該款用詞改為“村民會議制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。這與《征求意見稿》第三十六條第一款⑤不謀而合，將備案確立為村規(guī)民約制定的必經(jīng)階段，并明確備案目的在于為后期糾正制定階段不當(dāng)之處提供證據(jù)。

《湖南省指導(dǎo)意見》對制定或者修訂村規(guī)民約和居民公約過程中如何確保法制審核工作的規(guī)范化、常態(tài)化、法治化運(yùn)行，明確了以下步驟：提請審核、組織審核、出具意見、修改完善、復(fù)核登記。詳言之，村規(guī)民約草案完成后交鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進(jìn)行合法性審查，由司法所給出書面意見并遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府審核。村委會收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府修改意見后提請村民會議修改完善，在村民會議通過并公布實施修改后的村規(guī)民約之前，村委會將修改情況報審核機(jī)關(guān)復(fù)核登記。

針對現(xiàn)有法律規(guī)定不完整、指導(dǎo)文件涉嫌違法之舉，應(yīng)對村規(guī)民約合法性的行政審查進(jìn)行專門法律規(guī)定，需要借助《村民委員會組織法》修訂之際對村規(guī)民約備案和審查程序作出具體規(guī)定，以期為村規(guī)民約合法性審查提供法律依據(jù)。《湖南省指導(dǎo)意見》最大亮點(diǎn)是明確審查與備案的先后次序，審查主體能夠最大限度參與審查工作。因此，在對《村民委員會組織法》修訂時，細(xì)化村規(guī)民約具體的制定流程，明確審查對象是未經(jīng)村民會議通過、未生效的村規(guī)民約，備案對象是經(jīng)過村民會議通過、已經(jīng)生效的村規(guī)民約。由此，某村村民會議擬定好村規(guī)民約草案，就應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提請審核，再根據(jù)審核意見適當(dāng)修改內(nèi)容，并經(jīng)過村民會議通過，此時村規(guī)民約已經(jīng)生效。到備案公布階段，將生效的村規(guī)民約向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，并在本村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍公布。

（二）形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)作審查模式

周林將村規(guī)民約合法性審查分為3種模式，即自主審查模式、輔助審查模式、強(qiáng)制審查模式。自主審查是村規(guī)民約執(zhí)行者即村委會在村規(guī)民約的實施過程中展開的審查活動，該模式貫穿于村規(guī)民約制定和實施的全過程，針對較明顯的問題可以及時修正。但弊端在于自主審查主體村委會和村規(guī)民約制定者村民會議在某種程度上的“親近”可能導(dǎo)致這種審查模式收效甚微，審查活動會受到一定阻礙。輔助審查模式是指《湖南省指導(dǎo)意見》所構(gòu)建的在村規(guī)民約制定完成、報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展的合法性審查。強(qiáng)制審查模式是各級立法主體和人民法院在各自職權(quán)范圍內(nèi)對村規(guī)民約開展的審查模式，包括立法審查和司法審查，后文將對以人民法院為主體的司法審查展開深入探討。

盡管《湖南省指導(dǎo)意見》標(biāo)志著湖南省在全國率先出臺規(guī)范村規(guī)民約法制審核工作，有供全國各地借鑒之處，但是缺點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的前提下將村規(guī)民約的備案審查工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所這一審查主體，實際上司法所工作人員配置不足，法治資源相對匱乏，工作任務(wù)繁重，通過法律職業(yè)資格考試的人員更在少數(shù)，整體備案審查能力有限。因此，《湖南省指導(dǎo)意見》中鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案審查的模式應(yīng)當(dāng)改變。

從近幾年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村規(guī)民約合法性審查工作的參與主體來看，“黨政辦+鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所+律師事務(wù)所、村法律顧問”所代表的“1+1+N”合法性審查模式逐漸成為主流。這種多主體的審查模式能確保各階段前后精準(zhǔn)銜接，提升合法性審查工作的嚴(yán)謹(jǐn)性、實用性和全面性?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條第一款明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約備案的法定職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“屬地管理”的行政結(jié)構(gòu)之下除了開展村規(guī)民約的備案，更應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)村規(guī)民約制定階段內(nèi)容和程序上的審查，同時實施階段的解釋、監(jiān)督也在其職責(zé)范圍之內(nèi)。因此，村規(guī)民約的備案審查工作在明確了審查與備案的先后次序以及具體流程后，在審查階段需要形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的協(xié)作審查模式。這種審查模式避免了村委會自主審查難以全面把握問題的弊端，又能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、律師事務(wù)所、村法律顧問等作為專門技術(shù)主體協(xié)作從而彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的缺陷，針對輔助審查模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所單獨(dú)開展備案審查的專業(yè)度不高等問題進(jìn)行了有力回應(yīng)。

（三）建立實施過程中的司法審查制度

村規(guī)民約作為村民自治的典型代表，能否作為司法審查對象在理論和實務(wù)界都有著不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查已經(jīng)干涉村民自治，實務(wù)中也存在法院以村規(guī)民約為依據(jù)作出的決定不屬于法院受案范圍而駁回起訴⑥。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村規(guī)民約在制定和實施過程中就應(yīng)以國家法律作為依據(jù)和界限，那么為了更全面維護(hù)村民合法權(quán)益和國家法制統(tǒng)一，國家有權(quán)力以司法審查的形式監(jiān)督村規(guī)民約，故此實務(wù)中也有法院判決村規(guī)民約“部分內(nèi)容違法而無效，撤銷村委會據(jù)此作出的決定”。

司法審查的直接目的是為受違法村規(guī)民約侵犯合法權(quán)益的村民提供司法救濟(jì)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令某村村規(guī)民約改正之后，受侵害村民的合法權(quán)益仍不能得到賠償?shù)那闆r下，應(yīng)當(dāng)賦予該村民權(quán)利向基層人民法院申請撤銷依據(jù)村規(guī)民約作出的決定。這種司法審查手段對當(dāng)事人無疑是尋求救濟(jì)的方式，同時該手段兼具對村規(guī)民約合法性審查的功能。因此，建立村規(guī)民約司法審查制度實屬必要，建議以《村民委員會組織法》修訂為契機(jī)為司法審查構(gòu)建具體制度安排。

第一，明確司法審查限度。一方面，村規(guī)民約是根據(jù)村民意愿通過村民會議制定的自治規(guī)范，因此在不違法的情況下應(yīng)當(dāng)對村規(guī)民約的制定和實施予以尊重和不干涉。根據(jù)《村民委員會組織法》第二十七條第三款，村規(guī)民約存在違法事由時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正，此時法院不應(yīng)當(dāng)直接對受違法村規(guī)民約侵犯合法權(quán)益的村民的訴訟作出判決，而是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違法村規(guī)民約進(jìn)行責(zé)令改正。另一方面，部分法院認(rèn)為因案件涉及屬于自治規(guī)范的村規(guī)民約，應(yīng)歸村民自治處理，不屬于法院受案范圍而駁回受侵害村民的訴訟請求。這種解決方式有一定的合理性，因為司法權(quán)力不直接介入村民自治體現(xiàn)了國家權(quán)力尊重基層治理的理念。但是，如此解決不能改變村規(guī)民約的違法性質(zhì)和村民所受損害的事實，應(yīng)當(dāng)杜絕這種有不作為傾向的解決方式，這就需要在構(gòu)建司法審查制度時進(jìn)一步明確審查限度。

最高人民法院認(rèn)為，村規(guī)民約在具體實施過程中違法作出侵犯村民合法權(quán)益的行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。具體而言，當(dāng)村民受違法村規(guī)民約侵害合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理。對該處理結(jié)果不服的，村民再提起行政訴訟，由人民法院對涉案村規(guī)民約附帶審查⑦。某些法院以《村民委員會組織法》第三十六條第一款為依據(jù)判決相關(guān)村規(guī)民約無效，這種做法將該款的適用對象“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定”擴(kuò)大解釋為“村規(guī)民約”，不僅毫無法律依據(jù)，而且嚴(yán)重侵害了村民自治的發(fā)展?，F(xiàn)行法第二十七條第三款是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令改正違法村規(guī)民約的法律依據(jù)，但是并未授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及人民法院撤銷違法村規(guī)民約的權(quán)力。因此，法院針對當(dāng)事人請求撤銷村委會依據(jù)違法村規(guī)民約作出的決定，法院只能撤銷該決定，而不能判決該村規(guī)民約無效或者徑行撤銷。

第二，明確司法審查方式。在司法審查限度明確的前提下，對村規(guī)民約進(jìn)行附帶審查時可以采用司法建議的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出提醒，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉案村規(guī)民約的違法內(nèi)容責(zé)令改正。法院向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出司法建議的審查方式具有多重益處，它不僅能夠與《村民委員會組織法》第二十七條第三款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正權(quán)力相銜接，即將司法審查作為間接審查，只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)令改正權(quán)力督促村民會議修改村規(guī)民約內(nèi)容；又能展現(xiàn)司法權(quán)力監(jiān)督、指引行政權(quán)力實施的作用，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)確履行其法定職責(zé)。換言之，司法建議的審查方式保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行審查村規(guī)民約職責(zé)的正確性與有效性，同時加強(qiáng)了司法與行政權(quán)力的合作與協(xié)同。

第三，明確司法審查法律依據(jù)?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條和第三十六條分別出現(xiàn)在該法的第四章“村民會議和村民代表會議”以及第五章“民主管理和民主監(jiān)督”中。應(yīng)當(dāng)闡明的是，既然第三十六條第一款賦予了受侵害村民撤銷權(quán)，而本文在對“村規(guī)民約”定義上采用的廣義理解包括村委會等村民組織以及村民會議、村民代表會議依據(jù)村規(guī)民約所作的決定，并且村委會本身是村規(guī)民約的執(zhí)行主體，既然第三十六條第一款規(guī)定村委會及其成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，當(dāng)事人可以申請人民法院予以撤銷，那么村民會議作為村民實現(xiàn)直接民主的基本形式、村委會作為村民會議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村民會議依據(jù)村規(guī)民約所作決定侵犯村民合法權(quán)益的，更應(yīng)當(dāng)受到法律監(jiān)督，更有必要賦予村民向基層法院申請撤銷的權(quán)利。這一構(gòu)想在《征求意見稿》第三十六條第三款⑧得到了回應(yīng)，并將該撤銷權(quán)同時設(shè)置于第四章、第五章更符合相關(guān)主體承擔(dān)法律責(zé)任、受侵害當(dāng)事人依法救濟(jì)的監(jiān)督目的，而且保持了前后章節(jié)的銜接性和整體體系完整。

《征求意見稿》在完善村民救濟(jì)上有進(jìn)步之舉，但是《征求意見稿》第五十五條第一款⑨保留了對村委會所作決定侵害村民合法權(quán)益，該村民可以向人民法院起訴的規(guī)定，其與該意見稿第三十六條第三款理念重復(fù)。因此，應(yīng)對第三十六條第三款和第五十五條第一款的行文內(nèi)容作出調(diào)整。另外，第五十五條第一款“作出的決定侵害村民合法權(quán)益的”與第三十六條第三款“作出的侵害村民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的決定”在措辭上不一致，即前者沒有列舉合法權(quán)益的具體形式，直接采用“合法權(quán)益”表述可能造成糾紛時理解上的爭議。因此，為保證法律條文前后統(tǒng)一和行文用語簡潔，建議該意見稿第五十五條第一款修正為“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正仍不能賠償受侵害村民的合法權(quán)益的，適用本法第三十六條第三款規(guī)定”。

如此修正條款為司法審查賦予法律依據(jù)，能保證法律條文前后統(tǒng)一和行文用語簡潔，能為受違法村規(guī)民約侵害的村民提供法定權(quán)利，能避免法院將村規(guī)民約侵害村民合法權(quán)益的案件認(rèn)定為非受案范圍，為村規(guī)民約合法性審查構(gòu)建更中立的司法手段，有效實現(xiàn)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的銜接。

四、結(jié)語

在以剛性為主的國家法律法規(guī)等硬法的規(guī)制之下，如何發(fā)揮以柔性為主的村規(guī)民約等軟法是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的題中應(yīng)有之義。村規(guī)民約在制定和實施階段所展現(xiàn)的合法性、合理性是村民自治嚴(yán)格把控的關(guān)鍵，需要對此不斷完善。本文針對村規(guī)民約合法性審查的實際需求，對《村民委員會組織法》及其《征求意見稿》相關(guān)條文提出修改建議，以行政審查模式的完善與司法審查制度的建立作為手段，為村規(guī)民約合法性審查工作完善構(gòu)建路徑。在今后的村規(guī)民約制定與實施過程中，應(yīng)及時修訂《村民委員會組織法》以順應(yīng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，完善合法性審查工作，從而為村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮功效、多途徑維護(hù)村民合法權(quán)益提供有力的法律支撐。

注釋：

①《村民委員會組織法》第二十七條：村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。

②參見陜西省寶雞市中級人民法院（2019）陜03民終1449號二審民事判決書。

③《行政處罰法》第十四條第一款明確規(guī)定“地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”，第十六條明確規(guī)定“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，而村規(guī)民約是依據(jù)村民合意制定并規(guī)范村民行為的自治規(guī)范，不具備設(shè)定罰款的法定權(quán)力，因此村規(guī)民約設(shè)定罰款的條款當(dāng)然無效。

④本文中“備案”與“審查”并非指一項行為，若表述為“備案審查”則指備案與審查兩項行為，其中前者指向主管機(jī)關(guān)報告事由以備查考，側(cè)重于形式上使主管機(jī)關(guān)得知某行為的發(fā)生；后者指檢查、核實，側(cè)重于為避免不利后果發(fā)生而進(jìn)行的謹(jǐn)慎檢查行為。為區(qū)分備案與審查，本文結(jié)合各地針對村規(guī)民約備案審查工作的文件命名習(xí)慣、實施情況，以涵蓋村規(guī)民約備案與審查的“合法性審查”為討論內(nèi)容。

⑤《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第三十六條第一款：村民會議制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，應(yīng)當(dāng)自通過之日起十日內(nèi)報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案并公布實施。

⑥參見江蘇省鹽城市中級人民法院（2021）蘇09民終2334號民事裁定書。

⑦參見民政部《對“關(guān)于推進(jìn)村規(guī)民約法治化的建議”的答復(fù)》（民函〔2019〕734號）。

⑧《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第三十六條第三款：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。對于村民會議或者村民代表會議作出的侵害村民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的決定，受侵害的村民可以依法向人民+TMueb0jEIaYy2Am2Bv5Kw==法院申請撤銷或者確認(rèn)決定無效。

⑨《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第五十五條第一款：村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以向人民法院提起訴訟。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬柳穎，李璐蓮.論村規(guī)民約在基層社會治理中的法治功能[J].社科縱橫，2023，38（6）：104-111.

[2]郭劍平.鄉(xiāng)村治理背景下村規(guī)民約民事司法適用的理論詮釋與優(yōu)化路徑[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2020，41（8）：78-86.

[3]高其才.通過村規(guī)民約保障人權(quán)：以貴州省錦屏縣為對象[J].南京社會科學(xué)，2017（7）：97-104.

[4]民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》[J].中國民政，2019（1）：28.

[5]賴桂林.村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中的價值屬性、現(xiàn)實困境與破解路徑[J].決策科學(xué)，2023（3）：74-83.

[6]羅敏.村規(guī)民約賦能和美鄉(xiāng)村建設(shè)：優(yōu)勢、困境與路徑[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2023，16（1）：94-101.

[7]胡衛(wèi)萍，劉滿.村規(guī)民約實施過程中司法介入問題研究[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023，21（4）：82-89.

[8]翁超凡.村規(guī)民約合法性審查研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2021.

[9]戴小冬.村規(guī)民約的法治功能及其實現(xiàn)路徑[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022，20（6）：92-100.

[10]周林.村規(guī)民約的合法性審查：模式及其制度建構(gòu)[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2023，48（6）：150-160.

[11]胡業(yè)勛，王納.村規(guī)民約備案審查機(jī)制完善研究[J/OL].長白學(xué)刊，1-13[2024-08-05].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/22.1009.d.20240705.1058.002.html.

[12]孟剛，阮嘯.村規(guī)民約的司法審查研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2011（3）：82-86.

[13]孫夢，江保國.斷裂與更替：普及時期村規(guī)民約的法治化[J].蘭州學(xué)刊，2022（1）：100-114.

[責(zé)任編輯：李偉杰]

基金項目：延安大學(xué)博士科研啟動項目（YAU202407529）；延安大學(xué)“四個一流”科技創(chuàng)新項目（YAU202405290）

作者簡介：汪栩漾（1998—），男，河南鄢陵人，碩士研究生，主要從事農(nóng)村法治方面的研究。

通信作者：劉智華（1994—），女，陜西西安人，講師，博士。