【摘 要】中國機構(gòu)養(yǎng)老在改革開放后的變遷通常為學界概括成“社會福利社會化”的過程，這一說法遮蔽了20世紀80年代改革的諸多面向。面對日趨嚴峻的老齡化形勢，民政部先后在北京的機構(gòu)養(yǎng)老領域?qū)嵤┕芾眢w制改革與運營機制改革，前者主要針對國有養(yǎng)老機構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)弊端，試圖在現(xiàn)有資源的基礎上，通過提高職工效率和機構(gòu)創(chuàng)收能力來消化日增的社會養(yǎng)老需求；后者則從國有養(yǎng)老機構(gòu)的體制外部尋求新的增長點，進而在根本上推動了其性質(zhì)的多元化變革。兩者之間的本質(zhì)區(qū)別說明，“社會福利社會化”的改革思路是一個根基于實踐、逐漸形成的歷史過程，而不是從一開始就明確的、貫穿改革全過程的目標。

【關鍵詞】改革開放；機構(gòu)養(yǎng)老；社會福利社會化；北京地區(qū)

【中圖分類號】D232 【文獻標志碼】A 【文章編號】2096-6644（2024）04-0069-11

20世紀80年代初，中國的改革開放起步伊始，社會各領域都開始著手實施相應的政策以適應時代的變化，社會福利領域也不例外。為“探索構(gòu)建獨立于企事業(yè)單位、集體的社會保障體系”，民政部在20世紀80年代出臺了一系列措施，大刀闊斧地改革舊有機構(gòu)養(yǎng)老體制，以應對日益增長的社會養(yǎng)老需求。在這些改革措施中，“社會福利社會化”是最為研究者強調(diào)的思路。所謂的“社會福利社會化”，政府并未給予明確的定義。在1984年的全國城市社會福利事業(yè)單位整頓經(jīng)驗交流會上，民政部首次明確提出“社會福利社會辦”，意指社會福利事業(yè)由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉(zhuǎn)變。時任民政部部長崔乃夫則在1992年用通俗的語言解釋了這一政策：“許多原來由政府承擔的服務工作將由社會來承擔。這些服務工作的一部分，將通過服務商品化的途徑去解決，還有相當一部分，要通過組織群眾性的社會化服務去解決?！?2000年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的通知》，標志著這一政策在全國快速推進。

事實上，關于“社會福利社會化”，學界已經(jīng)有了相當深入的研究。然而，對這一政策及其實施過程的過分關注或許掩蓋了20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域改革的復雜面向，以至于在部分學者的著述中，中國機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革被化約為從一開始就以“社會福利社會化”為目標的簡單過程。例如，有學者認為“50年代末到80年代中期是社會福利事業(yè)迅速發(fā)展的時期，但在體制上完全恪守新中國成立初期形成的制度模式，只是在數(shù)量方面有了很大的改變，使得這一制度的基礎更加雄厚了”。而1986年至今的社會福利事業(yè)，則可“謂之為社會福利社會化的過程”。同樣，在新近出版的一些教材中，也可發(fā)現(xiàn)類似的表達。如有專著將1978—2002年看作是中國社會保障制度的一個階段，認為這一時期“社會福利開始向社區(qū)化、社會化的方向轉(zhuǎn)變，實行‘小政府、大社會’的社會管理模式”。在筆者看來，這樣的表述固然呈現(xiàn)了中國機構(gòu)養(yǎng)老制度的改革趨勢，卻也在一定程度上簡化了政策由“實踐、認識、再實踐、再認識”的過程，進而消解了改革在具體歷史進程中的復雜和困難程度。

作為中國老齡人口最多的城市之一，北京地區(qū)在改革開放初期就面臨著嚴峻的社會養(yǎng)老壓力。因此，有關部門較早便著手進行機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革。選擇北京地區(qū)作為研究的“個案區(qū)域”，既能夠較為完整地揭示出機構(gòu)養(yǎng)老領域改革的全過程，也能呈現(xiàn)政策的在地化實踐。有鑒于此，本文聚焦20世紀80年代，回顧這一時期民政部出臺的宏觀政策與北京地區(qū)基層養(yǎng)老機構(gòu)的政策推行情況，并試圖呈現(xiàn)為“社會福利社會化”所遮蔽的部分改革措施與復雜的歷史過程。

一、改革前史：國家包辦型機構(gòu)養(yǎng)老制度的起源、發(fā)展及其困境

新中國成立之初，面對百廢待興的局面，中共亟需建立起一套社會救濟福利制度以穩(wěn)定混亂的社會秩序。制度的構(gòu)想并不困難，中共有豐富的思想與實踐資源能夠加以借鑒。如馬克思在《哥達綱領批判》中即提出，社會總產(chǎn)品并不是如拉薩爾主義者所言的“不折不扣”，而是需要進行一些“在經(jīng)濟上是必要的”扣除，其中就包括“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”。列寧則提出“國家保險”的主張，要求為包括年老者在內(nèi)的所有工人提供“國家保險”的保障，并在必要情況下獲得國家救濟，這實際上與馬克思主義經(jīng)典理論中“為喪失勞動能力者提供社會支持”的原則一脈相承?？梢姡隈R克思、列寧的觀點中，共產(chǎn)主義國家的社會福利雛形已初見端倪，它首先要求國家為社會的所有勞動者建立一套社會福利制度，其資金則來自國家掌控的社會總產(chǎn)品中的部分扣除。

中共同樣強調(diào)社會福利的重要性。例如，毛澤東曾直言：“社會主義社會，不搞社會集體福利事業(yè)還成什么社會主義？”在這一認識的基礎上，他要求：“一切合作社有責任幫助鰥寡孤獨缺乏勞動力的社員（應當吸收他們?nèi)肷纾┖碗m然有勞動力但是生活上十分困難的社員，解決他們的困難”。全國人大則在法律上做出了相應的制度規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)戶和殘廢軍人，應當在生產(chǎn)上和生活上給以適當?shù)陌才?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠?！笨梢姡跒閱适趧恿φ咛峁┥鐣Ｕ线@一點上，新中國的制度實踐與馬恩經(jīng)典理論以及蘇聯(lián)“國家保險”有一定程度的相似之處。

新中國成立初期的社會保障制度取材于馬克思主義經(jīng)典理論并遵循一個基本認識：為喪失勞動能力的社會成員提供國家支持。這種原則在新中國成立初期北京郊區(qū)的敬老院也有所體現(xiàn)，大興區(qū)黃村人民公社敬老院遵循“為那些無子女依靠的老年人，提供一個較好的生活場所”的指示精神，為入院老人“每人準備了一套新棉衣，一套新被褥，新棉帽，新棉鞋，并且把涼炕全部改成了地爐炕”。而在飲食上則“經(jīng)常能吃到米飯、大米粥、窩頭、白薯、豆餡包、絲糕、葉團子、年糕、熱湯面，有時還能吃到餃子、包子、炸油餅、軋合落等等。除搞好伙食以外，院內(nèi)還為老人們準備有葉煙、茶葉末”。這份文件還收錄了老人出于感激之情而編唱的歌謠：

過去勞動幾十年，饑餓痛苦伴身邊；如今實現(xiàn)現(xiàn)代化，苦人入了敬老院；后顧之憂全忘掉，衣食住行有人管；感謝黨和毛主席，無微不至關心咱；這樣世道真罕見，但愿再活幾十年。

李鴻章的侄孫女李塵因同樣有過類似的經(jīng)歷：年過七十的她在住進北京清河社會救濟院后，“一切都由人民政府‘包’了下來”，以至于幾十年后，李塵因還向記者感嘆：“如果不是遇到現(xiàn)在這樣的好年景兒，像我這樣無兒無女、無依無靠的人，早就死過幾回了！”除去意識形態(tài)的宣傳意味，上述史料實際上揭示了改革開放前養(yǎng)老機構(gòu)的基本特征：即由國家為缺少生存能力的“苦人”提供“衣食住行”的保障，掃除他們的“后顧之憂”。在本文中，筆者將這種由國家包辦且具有一定救濟性質(zhì)的機構(gòu)養(yǎng)老模式稱為“國家包辦型機構(gòu)養(yǎng)老”。

不可否認的是，這種機構(gòu)養(yǎng)老模式在特定的歷史時期發(fā)揮了保障底層民眾生活、維護社會秩序穩(wěn)定的作用。然而，至20世紀70年代末，國家包辦型養(yǎng)老機構(gòu)遇到了重重困難，如基礎設施落后，無法滿足入院老人的基本需求。有關部門曾警告城市社會福利單位的危房問題：“民政部門舉辦的城市社會福利事業(yè)單位和優(yōu)撫事業(yè)單位……的房屋，大部分是解放初期接收‘慈善’、宗教團體的舊房、廟宇和祠堂，有少部分雖是解放后修建的，也是因陋就簡，質(zhì)量很差。這些房屋因年久失修，破爛不堪，危房逐年增多，許多面臨倒塌危險。有的地方已經(jīng)發(fā)生塌房壓死人的事故?！逼浯?，這一養(yǎng)老模式顯然已無法應對日益增長的社會養(yǎng)老需求。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，直到1979年，北京市仍只有2個社會福利院，年末在院人數(shù)合計853人（還需減去職工420人，因此實際上僅收養(yǎng)了433人）；農(nóng)村辦敬老院則有95個，年末合計收養(yǎng)老人僅有955人。考慮到同年北京地區(qū)的60歲以上人口已達714993人，不難看出，隨著老齡人口日益增長，國家包辦型機構(gòu)養(yǎng)老模式已很難再對形勢做出有效回應。用時任民政部副部長章明的話說：“形勢已把我們推到了非改革不可的地步了”。分岔路口就在前方，改革應當向何處前進？從具體的歷史實踐來看，20世紀80年代的機構(gòu)養(yǎng)老領域改革主要沿著管理體制改革與運營機制改革兩個方向前進。這一歷史進程表明，對于決策者來說，“社會福利社會化”并非從一開始便是正確且唯一的目標。

二、挖掘內(nèi)部潛力：20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域的管理體制改革

現(xiàn)實中的改革在起步階段通常沒有明確的規(guī)劃書，也缺乏先驗的方法路線。對于民政部來說，面對嚴峻的社會養(yǎng)老形勢，首先需要考慮的問題不是如何執(zhí)行在日后方成為主流的“社會福利社會化”方案，而是如何克服國家包辦型養(yǎng)老機構(gòu)的缺陷，激發(fā)現(xiàn)有的國有養(yǎng)老機構(gòu)的活力。換句話說，挖掘內(nèi)部潛力才是民政部在改革初期的首要思路。

民政部首先著眼于國有養(yǎng)老機構(gòu)的人事制度改革，其主要內(nèi)容包括實行院長負責制和采用崗位責任制。針對養(yǎng)老機構(gòu)被“管得過寬，統(tǒng)得過死，干部職工的積極性、創(chuàng)造性得不到發(fā)揮”的情況，民政部提出了旨在擴大社會福利事業(yè)單位自主權(quán)的改革方針，由此，以“簡政放權(quán)”為核心思路的“院長負責制”成為改革的重要一環(huán)。在1985年的全國民政廳局長會議中，相關部門提出了院長負責制的大體思路：“簡政放權(quán)，實行院長負責制。民政廳局管方針、經(jīng)費使用原則和任命院長。要擴大事業(yè)單位的自主權(quán)。經(jīng)過整頓的單位，要實行院長負責制。院長要有人權(quán)、財權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。院長要接受群眾的監(jiān)督?！睍r任民政部副部長張德江則提出：“院里的事就交給院長去管，上級主管部門不要管那么多具體事，管得越多，問題越多，越辦不好”。從兩份檔案的對比中也可以看出“院長負責制”前后的變化。80年代初，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的五名工作人員全部都由鎮(zhèn)政府委派；而至90年代初，石景山區(qū)民政局在處理下屬養(yǎng)老機構(gòu)人事問題時不再全權(quán)把關，而是“根據(jù)石景山區(qū)社會福利院院長馬某某同志提名”聘任副院長，可以看出，民政局除了繼續(xù)把持審批權(quán)外，已經(jīng)將部分職能下放至院長，而不像80年代初那樣完全掌管養(yǎng)老機構(gòu)的人事權(quán)。

如果說院長負責制是為了克服上層“管得過多”的弊病，那么崗位責任制則是針對下層“管得過少”的缺陷而提出的。在改革開放前，“社會福利事業(yè)單位單純依靠國家撥款過日子，福利院吃國家‘大鍋飯’、職工吃福利院‘大鍋飯’?；ㄥX不少，但效益不高”。作為克服這一系列困難的對策，有關部門要求各地在“事業(yè)單位內(nèi)部采取承包服務”，“職、責、權(quán)、利相結(jié)合，把職工的獎金、崗位津貼、工資同職工工作好壞掛起勾來，真正做到獎勤罰懶，體現(xiàn)按勞分配原則，克服平均主義”?？梢姡裾吭噲D通過將職工的工作表現(xiàn)與工資績效相結(jié)合的崗位責任制來克服工作人員積極性不高的弊病，進而提高養(yǎng)老機構(gòu)的工作效率。據(jù)北京市石景山區(qū)的匯報文件顯示，區(qū)幸福院在院中實行“任務明確”的“崗位責任制”，由此帶來的結(jié)果是，“全院老人隨著年齡的增長和身體的變化，經(jīng)醫(yī)生鑒定，可隨時改變護理等級。經(jīng)過實踐效果是好的，是可行的。一年來沒有發(fā)生一例責任事故”。另一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則對“院長、服務員都定崗定責、定獎罰條例，各司其職，各負其責，每天二十四小時堅持崗位服務”，“基本上做到管理系統(tǒng)化，規(guī)范化”。

除了人事制度，民政部進一步改革了養(yǎng)老機構(gòu)的財政制度。正如上文所說，社會福利事業(yè)的經(jīng)費不足在很長一段時間內(nèi)成為困擾民政部的難題，這必然會影響到國有養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。對此，全國老齡委主任王照華深有同感，他曾在一個會議中談到保定市委書記給他的建議：“照華同志你得辦經(jīng)濟實體，不辦經(jīng)濟實體，你一見面就和人要錢要人，人家就怕你呀，你有了錢，有了實力，就有了老齡機構(gòu)的地位，也就有了人員”。如何解決經(jīng)費問題？民政部提出“事業(yè)經(jīng)費包干”的原則，即在確定養(yǎng)老機構(gòu)的床位與編制后，在完成工作任務的前提下，其事業(yè)經(jīng)費由養(yǎng)老機構(gòu)使用，年終超支不補，結(jié)余留用。這種政策很快貫徹到基層養(yǎng)老機構(gòu)。1987年，石景山區(qū)幸福院為尋求單位定性納編，向上級提出了“企業(yè)化管理”的設想：“采用事業(yè)單位、企業(yè)管理的方法實行事業(yè)費包干制，即除基建、擴建和大型設備購置等大宗開支，另行申請并?？顚Ｓ猛猓载撚?。同時采用職工退休基金自籌的辦法解決職工退休費用，在以收養(yǎng)城鄉(xiāng)孤老為主業(yè)的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，逐步由消費型向經(jīng)營消費型發(fā)展，以院養(yǎng)院?！倍诙旌蟮膮^(qū)長辦公會議上，幸福院就被定為“全民事業(yè)單位，實行集體管理，經(jīng)費包干，自負盈虧的管理辦法，經(jīng)費來源采取除社會孤老由民政事業(yè)費支出外，其他企、事業(yè)退休孤老和自費老人均是誰送人誰出錢的原則。這些費用做為幸福院全年經(jīng)費各項開支（人員工資費等）不需要國家另行撥款”?？梢钥闯?，幸福院所提出的“企業(yè)化管理”方案在很大程度上就是民政部“事業(yè)經(jīng)費包干”政策的具象化，在區(qū)政府迅速批準改革后，民政部關于養(yǎng)老機構(gòu)財政改革的措施落到了實處。

然而，將經(jīng)費使用權(quán)下放到機構(gòu)后，問題仍然存在，定額且少量的國家撥款無法滿足日益增長的社會需求，張德江曾談到這一困難并提出了解決辦法：“搞社會福利是要花錢的。國家和地方財政困難，事業(yè)費不足，錢不夠用，怎么辦？福利事業(yè)單位也必須增加經(jīng)濟觀點，學會聚財、用財之道。不能只靠事業(yè)費吃飯，要想辦法挖掘潛力，開辟門路，搞點經(jīng)濟收入?！睆南嚓P史料來看，各地“搞點經(jīng)濟收入”的方法各不相同，主要是因地制宜地利用養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)有條件開展社會服務，賺取利潤以維持機構(gòu)自身的運營。如西城區(qū)的“頤壽園”敬老院原本“是一個年利潤一萬余元的小旅館”，在相關領導的協(xié)調(diào)下“利用四間客房辦敬老院，留下三間繼續(xù)辦旅館，六名工作人員既是‘頤壽園’的管理人員，又是小旅館的服務員。實行企園聯(lián)辦，以企養(yǎng)園，用小旅館的收入，支付養(yǎng)老院的日常費用開支”。而房山石樓鄉(xiāng)敬老院則“建立多種經(jīng)營基地，發(fā)展商品經(jīng)濟，走出了一條以副補院的新路子”，在“閑置不用的一塊院地上，辦起了養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、廢品收購、小賣部、小吃店、菜園子小型多樣的多種經(jīng)營基地”。另一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則在院內(nèi)開辦了“一個綜合商店，一個小木器家具廠，一個小塑料廠，每年可獲純利兩萬元”。應該說，上述形形色色的生財之道起到了一定的效果，如石樓鄉(xiāng)敬老院就實現(xiàn)了經(jīng)費“全部自給，不再由鄉(xiāng)政府撥款”。但同樣應該看到的是，這些方法與90年代后社會化養(yǎng)老機構(gòu)的生存之道存在著本質(zhì)區(qū)別。后者利用政府撥款、床位費、照料費等收入來維持運營，政府在其中扮演了一個積極的支持者角色，養(yǎng)老機構(gòu)也能夠利用利潤實現(xiàn)自我發(fā)展和再投資；而前者的經(jīng)營范圍則已經(jīng)明顯超出社會福利的軌道，民政部鼓勵這種方式，背后的隱語就是希望減輕機構(gòu)養(yǎng)老所造成的財政負擔。作為一種應付經(jīng)費短缺的權(quán)宜之計，上述生財之道并不以建立一個長期高效運行的福利體系作為目標，而更像是短期的“生產(chǎn)自救”運動。

如果以2000年后的社會福利社會化政策作為標準，來對比20世紀80年代國有養(yǎng)老機構(gòu)的管理體制改革措施的話，可以發(fā)現(xiàn)兩者之間的承接關系并不密切。不可否認的是，諸如“自負盈虧”等基本原則在日后成為“社會福利社會化”的內(nèi)在要求。但從另一方面來看，80年代的某些改革措施——如院長負責制的實行和通過開辦按摩診所、花圃等來增加養(yǎng)老機構(gòu)的收入等——卻無法簡單地用“社會福利社會化”來加以概括。這說明，在所謂的“社會福利社會化的過程”之外，還存在另一條主線，即針對國有養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部的管理體制改革。

三、謀求外部發(fā)展：20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域的運營機制改革

20世紀70年代以來，受福利國家經(jīng)濟衰退等因素影響，新自由主義開始取代凱恩斯主義成為各國指導福利政策的主要思想，由此帶來了“全球范圍內(nèi)的一個明顯的政策取向”變動，即“滿足社會保障需求的責任主體由政府向市場轉(zhuǎn)移”。對于初開國門的中國來說，世界福利政策變動勢必會對國內(nèi)福利政策的改革方向產(chǎn)生一定的影響，其具體表現(xiàn)就是對國家包攬一切的福利政策模式進行反思，并有意識地將國家退出后的福利“真空地帶”讓渡給社會、市場與家庭，逐步打造“小政府、大社會”的社會福利模式。對此，民政部有著相當清醒的認知，正如一位官員所說：老齡問題“完全靠民政部門舉辦福利院來解決，顯然是不可能的，民政部門一家是包不下來的。因此，孤老殘幼的安置工作主要是面向社會，采取多樣化、多層次、多渠道的辦法來解決”。同時，在經(jīng)歷了“經(jīng)費包干”“院長負責制”和“崗位責任制”等管理體制改革后，國有養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部的改革紅利已基本挖掘完畢。面對日益嚴峻的老齡化形勢，民政部很難再依靠盤活存量來滿足社會養(yǎng)老需求，而更多地只能在尋求增量上找出路。由此，民政部開始在國有體制外尋求突破，即通過運營機制改革來應對形勢的變化。

從民政部的相關文件和基層的具體實踐來看，針對機構(gòu)養(yǎng)老的運營機制改革主要從兩個方向展開，分別是解除對養(yǎng)老機構(gòu)主辦者的條件限制和解除對養(yǎng)老機構(gòu)入住人的條件限制，這兩者顯然都是針對傳統(tǒng)國有養(yǎng)老機構(gòu)在運營中出現(xiàn)的弊病而提出的。

如前所述，在國家包辦型機構(gòu)養(yǎng)老制度模式下，養(yǎng)老機構(gòu)的主辦者只能是國家。但這種福利體制既無法應對迅速增長的社會養(yǎng)老需求，也不為經(jīng)費有限的政府所認可。由此，民政部開始逐步解除對養(yǎng)老機構(gòu)主辦者的條件限制，就是“國家可以辦，社會團體可以辦，工廠、機關可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦”。在北京地區(qū)，由社會主辦的敬老院也開始出現(xiàn)，如在1988年的“民政部表彰全國首批個人義辦敬老院名單”中，來自北京市朝陽區(qū)的梁國光赫然在列，他投資12萬元，在1984年創(chuàng)辦了一所收養(yǎng)11人的農(nóng)村敬老院。

在改革開放前，國有養(yǎng)老機構(gòu)的服務對象僅包括農(nóng)村的“五?！崩先思俺鞘械摹叭裏o”（無生活來源、無勞動能力、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人）老人，其性質(zhì)更偏向于傳統(tǒng)的救濟機構(gòu)。而在養(yǎng)老機構(gòu)運營機制改革的過程中，入住人的條件限制被解除，民政部嘗試對社會中所有有需求的老人開放自費入住服務。在1983年，民政部明確提出：“有條件的地方，可以根據(jù)群眾的要求，挖掘收養(yǎng)潛力，適當開展自費收養(yǎng)工作。”然而，自費收養(yǎng)政策在基層的實踐并非一帆風順。在1980年的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，北京城市社會福利院的自費收養(yǎng)人數(shù)為179人，僅占城市收養(yǎng)人數(shù)（共878人，不包括農(nóng)村收養(yǎng)人數(shù)）的20%左右。一份關于石景山區(qū)農(nóng)委敬老院的情況匯報則顯示，直至1985年，敬老院中老人的生活費仍“全部由公社撥給”，“每個老人一年里共需要600多元的費用，公社每年要抽出三萬余元公益金支付敬老院的全部費用”。公社需要包辦敬老院的“全部費用”說明，此時敬老院中恐怕尚沒有自費入住老人。此外，一些基層檔案也證明自費收養(yǎng)政策開展得并不順利。1990年石景山區(qū)北辛安行辦的一份文件顯示，幾名提議者上交了《關于增加老年人福利設施，擴大“敬老院”收養(yǎng)范圍》的議案，建議“民政部門擴大‘敬老院’收養(yǎng)范圍，除社會孤老外，對社會雙職工、獨生子女等家庭的老人進行收養(yǎng)，費用可根據(jù)實際合理收取?！边z憾的是，這份文件在“審查意見”一欄并沒有內(nèi)容，因此我們無法看到有關的民政部門是否提醒了這幾位提議者，在很早之前，擴大收養(yǎng)范圍的相關政策既已出臺。但從這份提案的存在本身就可以看出，至少石景山區(qū)北辛安行辦附近的敬老院并沒有如民政部要求的那般開展自費收養(yǎng)工作。

此外，從一些基層養(yǎng)老機構(gòu)的運營實踐來看，解除入院者的區(qū)域限制也是一條重要的措施。在人民公社時期，養(yǎng)老機構(gòu)的費用通常由集體承擔，因此，敬老院一般只接收管轄范圍內(nèi)的“三無”與“五?！崩先?，轄區(qū)外的老人很難跨區(qū)域入住。但隨著改革開放的深入，這一常規(guī)逐漸顯得不合時宜。以北京市核心城區(qū)陶然亭街道為例，1985年該街道60歲以上老人已達8147人，占街道人口總數(shù)的12.03%。龐大的老齡人口基數(shù)必然導致社會養(yǎng)老需求相對增加，一段時期內(nèi)，該區(qū)不斷有委員提出建立養(yǎng)老院的議案。但是，囿于核心城區(qū)土地有限的客觀情況，建設大型敬老院收養(yǎng)老人并不現(xiàn)實，如1987年宣武區(qū)民政局曾如此回復委員的提案：“我區(qū)曾規(guī)劃建設一處敬老院，由于規(guī)劃和場地等原因，目前尚不具備建院條件。”鑒于這種情況，打破區(qū)域限制，將核心城區(qū)的社會養(yǎng)老需求疏解到郊區(qū)就成為必然的改革措施。為此，市民政局要求“各郊區(qū)應辦好城鄉(xiāng)結(jié)合的幸福院，有計劃的安排城區(qū)一些社會孤老戶”石景山區(qū)幸福院就是這項改革措施的實踐者之一，它是北京市“第一個面向全市的區(qū)級社會福利全民事業(yè)單位”。1987年的一份文件顯示，幸福院“在優(yōu)先收養(yǎng)本區(qū)城鄉(xiāng)孤老的前提下，已向全市開放。住院老人已達一百四十八名，其中本區(qū)孤老僅占三分之一”。事實上，在一系列的請示文件中，石景山區(qū)幸福院通常將收養(yǎng)它區(qū)老人作為值得一提的政績，借以表達本單位納入編制的迫切性與合理性。這從另一個側(cè)面說明，突破區(qū)域藩籬，收養(yǎng)其他轄區(qū)的老人同樣是20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域的一條重要改革措施。

無論是放寬對養(yǎng)老機構(gòu)主辦者的條件限制，還是解除對養(yǎng)老機構(gòu)入住人的條件限制，都與前述挖掘內(nèi)部潛力的一系列改革有著本質(zhì)區(qū)別，前者突破了傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老體制的框架，既反對國家包辦，又自然而然地消解了傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)的“救濟”屬性。相較于挖掘內(nèi)部潛力的改革措施，謀求外部發(fā)展的思路在性質(zhì)上更接近此后的“社會福利社會化”。當然，政策譜系上的承接關系并不意味著兩者完全相同，諸如開放入住人的區(qū)域限制等改革措施與“社會福利社會化”關系不大。這再次說明，20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革歷程不應簡單地用“社會福利社會化”加以概括。

四、余論

從上述的討論中可以看出，在20世紀80年代，機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革可以分為管理制度改革和運營機制改革兩個方向。就前者而言，其改革方向主要針對國有養(yǎng)老機構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，試圖在現(xiàn)有資源的基礎上，通過提高職工效率和機構(gòu)創(chuàng)收能力來承擔更多的社會養(yǎng)老需求；而對于后者來說，其主要思路是從國有養(yǎng)老機構(gòu)的外部尋求新的增長點，即通過放開對入住者和舉辦者的相關條件限制來推動社會共同解決養(yǎng)老問題。兩者之間的根本不同在于，前者并不試圖對養(yǎng)老機構(gòu)的所有權(quán)形式進行改變，而后者則大膽地推進養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)的多元化改革。這種本質(zhì)區(qū)別的存在本身就說明，“社會福利社會化”的改革思路是一個根基于實踐、逐漸形成的歷史過程，而不是從一開始就明確的、貫穿改革全過程的目標。

事實上，無論從民政部的頂層設計還是從基層機構(gòu)的改革實踐來看，“社會福利社會化”都不是20世紀80年代改革的全部內(nèi)容。顯而易見的是，改革者無法在一開始就明確解決問題的最優(yōu)解，即全面推動“社會福利社會化”政策。相反，他們必須努力尋找所有可能的改革方法來應付日趨嚴峻的老齡化形勢。謀求現(xiàn)有體制外部的增長是重要途徑，挖掘現(xiàn)有體制內(nèi)部的潛力同樣也是重要途徑，民政部門不可能忽視乃至放棄現(xiàn)有的國家包辦型機構(gòu)養(yǎng)老體制的巨大社會功效，直接一心追求“社會福利社會化”。對于改革者來說，這一時期迫在眉睫的任務是調(diào)動傳統(tǒng)體制的內(nèi)部活力，在現(xiàn)有框架內(nèi)容納更多社會養(yǎng)老需求。正是基于這一點，我們看到民政部在養(yǎng)老機構(gòu)社會化之外，還積極借鑒各個領域改革的主流思路——如簡政、放權(quán)和讓利——以激發(fā)養(yǎng)老機構(gòu)的潛力。需要強調(diào)的是，本文并不試圖否認“社會福利社會化”是20世紀80年代機構(gòu)養(yǎng)老領域改革的思路之一，但這并不意味著這一思路能夠完全概括20世紀80年代改革的全部內(nèi)容。

正如蕭冬連所指出的那樣：“中國改革路徑不是預先設計，但也不是純粹的‘人類行為的意外結(jié)果’，而是隨機行走與有限理性的結(jié)合?！奔热桓母锸且粋€摸索的過程，那么具體歷史條件下的改革措施很可能是復線型而非直線型、散發(fā)式而非單點式的，那些在日后成為主流的改革方案在一開始或許只是改革的一種嘗試而非先驗的終點。由上觀之，部分學者將社會福利領域的改革歷程稱為“社會福利社會化的過程”顯然失之簡略，20世紀80年代在機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革及其復雜性在相當程度上被遮蔽了。在此，需要進一步提出的問題是：這些改革措施為何會遭到遮蔽？

羅志田曾提出民國史研究中存在“倒放電影”的傾向，即“比較注意研究和論證歷史發(fā)展中取得勝利的一方（或是接近取勝一方）的人與事，而對失敗的一方，則或視而不見，或簡單一筆帶過”。改革開放史研究同樣存在這種傾向。以機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革為例，當“社會福利社會化”成為“21世紀社會改革的主旋律”和“從中央到地方各級政府的重要任務”。這一改革思路自然而然地受到了研究者的關注，有關“社會福利社會化”的源流譜系被追溯得一清二楚。由此導致的結(jié)果是，部分學者在研究過程中有意無意地放大了它在改革初期的地位與作用，整個機構(gòu)養(yǎng)老領域的改革被簡化為“社會福利社會化”的過程，20世紀80年代央地雙方的多種改革嘗試遭到遮蔽，現(xiàn)實驅(qū)動了歷史，現(xiàn)在引領了過去。誠然，“社會福利社會化”的改革思路在90年代后成為主流，但這并不意味著80年代的摸索失去了意義，相反，正是在不同的嘗試中，機構(gòu)養(yǎng)老領域改革的大方向才最終得以明確。進一步說，只有在紛繁復雜的多元歷史中，后世才有可能發(fā)現(xiàn)所謂“正確”的歷史進程，而如何最大程度地呈現(xiàn)、還原這種歷史復雜性，想來才是史家的主要任務。關于這一點，民國史研究如是，改革開放史研究乃至一切的歷史研究亦當如是。

［呂振宇，中國人民大學歷史學院博士研究生］

（責任編輯：周曉輝）

The Mechanism Change in the Field of Institutional Eldercare

in the 1980s： with Beijing as the centre

Lv Zhenyu

Abstract： The evolution of institutional eldercare in China after the reform and opening-up is often summarized by academia as a process of “socialization of social welfare，” a term that obscures various aspects of the reforms in the 1980s. Facing the increasingly severe aging situation， the Min8B+A2dyqWYDZc/XSTnXYIA==istry of Civil Affairs has successively implwVIWnVwUKXTZrOrtLG7GGA==emented management system reforms and operational mechanism reforms in the field of institutional eldercare in Beijing. The former primarily targets the internal structural drawbacks of state-owned eldercare institutions， attempting to absorb the growing social demand for eldercare by improving staff efficiency and the institutions’ revenue-generating capabilities based on existing resources. The latter， on the other hand， seeks new growth points from outside the system of state-owned eldercare institutions， ultimately driving a diversified transformation of their nature. The fundamental distinction between the two demonstrates that the reform idea of “socialization of social welfare” is a historical process rooted in practice and gradually formed， rather than a clear and consistent goal throughout the entire reform process from its inception.

Key words： reform and opening-up; institutional eldercare; socialization of social welfare; Beijing