中央企業(yè)的董事會試點

國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制是國有企業(yè)改革中一個非常重要的問題，也是一個非常敏感的問題。

長期以來，我國對國有企業(yè)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，企業(yè)的重大問題由企業(yè)黨委集體討論、共同決定，日常工作由專人分工負(fù)責(zé)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制在實際運行中出現(xiàn)了兩個問題：一是工作責(zé)任難以落實，集體決定的事無法明確責(zé)任，實際上是無人負(fù)責(zé)；二是廠長和黨委書記之間在企業(yè)中權(quán)責(zé)糾結(jié)不清。經(jīng)營和決策的責(zé)任無法落實。

1986年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，要求“全面推行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。廠長（經(jīng)理）是企業(yè)法人的代表，對企業(yè)負(fù)有全面責(zé)任，處于中心地位，起中心作用”。1988年4月，全國人大通過的《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定：“廠長在企業(yè)中處于中心地位，對企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任?！薄捌髽I(yè)設(shè)立管理委員會或通過其他形式，協(xié)助廠長決定企業(yè)的重大問題?！?/p>

廠長負(fù)責(zé)制全面推行后，明確了權(quán)責(zé)，提高了決策和執(zhí)行的效率，簡化了企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效果。但另一方面，廠長負(fù)責(zé)制不可避免會產(chǎn)生一個人說了算、難于制衡和監(jiān)督的情況。

針對廠長負(fù)責(zé)制出現(xiàn)的問題，對已出臺正式文件的提法有所調(diào)整。1991年，全國人大通過的“八五計劃綱要”中的表述是，“深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和經(jīng)營機(jī)制改革，進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的政治核心作用，堅持和完善廠長負(fù)責(zé)制，全心全意依靠工人階級辦好企業(yè)”。這是當(dāng)時國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制最完整的表述。但在實際操作時，每個主體的行為邊界都需要進(jìn)一步明確。

1994年，國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點工作正式啟動，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了一次重大變革。這次的變革非常徹底，所有試點企業(yè)都建立了符合《公司法》的、規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。由于國有獨資公司不設(shè)股東會，試點企業(yè)都依法建立了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子，而且按照試點的要求規(guī)范運作。從形式上看，試點企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)形成了制衡和監(jiān)督的結(jié)構(gòu)，但并未真正形成制衡和監(jiān)督的機(jī)制。

試點企業(yè)普遍的情況是：董事會、經(jīng)理班子、黨委會人員高度重合，需要自我制衡；而且董事長、黨委書記、公司法定代表人往往是“一肩挑”，領(lǐng)導(dǎo)體制上仍是廠長負(fù)責(zé)制的延伸。監(jiān)事會都是由企業(yè)內(nèi)部人員組成，實效非常有限。由于制衡和監(jiān)督都是形式上的，運作程序又非常繁復(fù)，一批已經(jīng)建立了董事會的企業(yè)日后又撤銷了董事會，回歸到總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的體制。

國務(wù)院國資委成立時，中央企業(yè)的治理狀態(tài)是：大部分企業(yè)是按照《企業(yè)法》注冊的國有獨資企業(yè)，沒有董事會，實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制；少部分企業(yè)是按《公司法》設(shè)立的國有獨資公司，建立了董事會，但成員都是企業(yè)內(nèi)部人，而且與經(jīng)理班子高度重合，實際上是董事長負(fù)責(zé)制。這兩種體制的性質(zhì)是一樣的，都是一把手負(fù)責(zé)制。

一把手負(fù)責(zé)制在中國有著深厚的傳統(tǒng)和文化土壤，對于企業(yè)來說長處與短處都很明顯。 一般來說，一把手負(fù)責(zé)制對中小企業(yè)是可以適應(yīng)的，因為經(jīng)營管理環(huán)境相對簡單。但對于大型企業(yè)而言，業(yè)務(wù)是多元化的、市場往往是全球性的，決策的科學(xué)性要求非常高；而且企業(yè)內(nèi)部層級多、管理難度大，一個人很難掌控得了。

從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的角度，一把手負(fù)責(zé)制如果加不進(jìn)任何制衡的因素，尤其在企業(yè)重大決策環(huán)節(jié)，大家都順著一把手說話，帶來的風(fēng)險也會很大。把一個大型企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展完全維系在一個人身上，很難說是一個科學(xué)合理的體制。

企業(yè)一把手帶領(lǐng)內(nèi)部團(tuán)隊決策的結(jié)果往往是，開會討論時除了一把手暢所欲言外，其他人都不方便、也不愿意講話，等著一把手拍板，這種由許多人參與的決策本質(zhì)上是一把手決策。如果企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制不進(jìn)行改革，很難有實質(zhì)性的改進(jìn)。這種決策機(jī)制中的矛盾，在設(shè)立了董事會的國有獨資公司中表現(xiàn)得尤為明顯。按照規(guī)范的公司治理，這類企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織是分離的，由于功能不同，這兩個組織有著完全不同的運行規(guī)則。

國務(wù)院國資委曾深入剖析過中央企業(yè)出現(xiàn)過的一些重大決策失誤，領(lǐng)導(dǎo)體制方面的原因基本一樣。企業(yè)一把手主觀上并不想把事情搞壞，但個人掌握的信息有限、個人的判斷力也有限，企業(yè)內(nèi)部又沒有糾錯的機(jī)制，這種類型的決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失有些高達(dá)幾億元，甚至幾十億元。所以，缺乏制衡因素的一把手負(fù)責(zé)制對于大型企業(yè)而言，不是一個科學(xué)的、可靠的領(lǐng)導(dǎo)體制，需要進(jìn)行改革。這就是國務(wù)院國資委要進(jìn)行規(guī)范的董事會試點的初衷。探索的主要方向是：在維護(hù)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)隊集中統(tǒng)一和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)威的前提下，在企業(yè)的決策環(huán)節(jié)從外部加入制衡因素。

國務(wù)院國資委提出了選擇部分中央企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的董事會試點的建議，并得到國務(wù)院的同意。2004年6月，國資委印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》（國資委〔2004〕229號），標(biāo)志著試點工作正式開始。但要使各有關(guān)方面和中央企業(yè)負(fù)責(zé)人能理解和接受，能夠符合國情并取得實效，并不容易。要取得實效是一個很大的挑戰(zhàn)，因為這種性質(zhì)的體制建設(shè)特別容易流于表面化和形式化。

試點的主要內(nèi)容包括：第一，調(diào)整董事會的結(jié)構(gòu)，建立外部董事制度，選聘外部董事進(jìn)入董事會并占到多數(shù)，減少董事會與經(jīng)理層的人員交叉，實現(xiàn)企業(yè)決策組織與執(zhí)行組織的分離。第二，加強(qiáng)董事會相關(guān)制度的建設(shè)并規(guī)范運作。成立董事會各專門委員會，依法依規(guī)制定董事會章程和議事規(guī)則，逐步建立董事會文化。第三，企業(yè)的黨委書記、職工董事進(jìn)入董事會。在現(xiàn)代企業(yè)制度的整體框架下，對企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用和職工民主管理進(jìn)行探索。第四，堅持和完善外派監(jiān)事會制度，并與董事會制度相銜接。實現(xiàn)企業(yè)決策組織、執(zhí)行組織和監(jiān)督組織之間的良性互動。第五，調(diào)整國資委和所監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系，向董事會放權(quán)。第一批試點企業(yè)共7家，包括神華集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)、誠通集團(tuán)、國藥集團(tuán)等。

建立外部董事制度是試點最重要的內(nèi)容，這對于一把手負(fù)責(zé)制下的內(nèi)部團(tuán)隊決策體制是一個很大的沖擊。由于試點企業(yè)的理解和支持，第一批試點企業(yè)董事會的外部董事一步到位都超過了半數(shù)。國務(wù)院國資委認(rèn)真研究借鑒了我國上市公司的獨立董事制度，并有針對性地進(jìn)行了制度改進(jìn)，主要是為了與國情和中央企業(yè)的實際相銜接。

中央試點企業(yè)董事會日后的運作情況表明，選擇中央企業(yè)剛退休的老同志擔(dān)任外部董事是非常正確的選擇，這些同志大都成為各企業(yè)董事會運作的核心和骨干。

中央企業(yè)的負(fù)責(zé)人一直按照黨政干部進(jìn)行管理， 60歲必須退休，只有少數(shù)人可延到63歲。但大多數(shù)人退休時身體和精神狀態(tài)都很好，退休后不讓他們再做事，對社會、對他們自己都不好。這些同志在中央企業(yè)范圍內(nèi)很有威望和影響，在職的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人很容易接受他們；他們對國有企業(yè)的運作方式很熟悉，沒有水土不服的問題，可以很快適應(yīng)環(huán)境、進(jìn)入角色；最主要的是，他們長期在企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，經(jīng)驗和教訓(xùn)都有，見多識廣、閱歷豐富，對企業(yè)可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險有敏銳的直覺。這種能力是極寶貴的社會稀缺資源，他們退休后特別適合做這種非全時性的決策把關(guān)工作。在身體允許并且自愿的前提下，通過擔(dān)任外部董事的方式，把這批老同志重新使用起來，發(fā)揮他們的優(yōu)勢和作用，對國家、對企業(yè)、對他們自己都是非常好的事情，特別是在我國老年社會已接近到來的背景之下。

選擇中央企業(yè)剛退休的老同志作為外部董事，客觀上對中央企業(yè)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生了一種很好的正向激勵作用。只要在崗時認(rèn)真負(fù)責(zé)，把企業(yè)經(jīng)營管理得很好，廉政上也沒有問題，退休后只要愿意，國資委仍會聘其為外部董事繼續(xù)發(fā)揮作用。當(dāng)時還沒有退休后兼職的限制。

董事會試點的一個重要內(nèi)容，是如何發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用和職工的民主管理。為此，各試點企業(yè)黨組織的主要負(fù)責(zé)人都進(jìn)入了董事會，董事會中都配備了職工董事。

當(dāng)時，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，企業(yè)黨組織的政治核心作用主要體現(xiàn)在參與重大決策、黨管干部和黨建工作三個方面。試點企業(yè)在實踐中都探索出一些有價值、可操作的具體做法。

在參與重大決策方面：在企業(yè)進(jìn)行重大決策前，企業(yè)黨委如果認(rèn)為決策事關(guān)重大，可先行討論并拿出意見，由黨委書記帶到董事會上報告；由于試點企業(yè)董事會外部董事占多數(shù)，董事會的決策可能與企業(yè)黨委一致，也可能不一致；如果意見不一致，黨委書記要把董事會的意見帶回黨委研究，如果企業(yè)黨委認(rèn)為董事會的決策違背了黨的重大方針政策，可以向上級黨委報告，并由上級黨委出面裁決，由此形成一個工作閉環(huán)。需要說明的是，“由上級黨委出面裁決”的情況在試點過程中并未出現(xiàn)過，原因可能在于，黨的宗旨與董事會搞好國有企業(yè)的目標(biāo)是內(nèi)在一致的。

在黨管干部方面：企業(yè)的黨組織對干部管的是政治要求，即能不能用的問題；具體怎么用、在什么崗位上用，則屬于董事會和經(jīng)理層選人用人權(quán)的范疇。

在企業(yè)黨建方面：重要的是黨建工作要與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和企業(yè)文化建設(shè)深度融合，培養(yǎng)一批既能勝任業(yè)務(wù)工作又能做思想政治工作的“雙肩挑”人才，尤其要避免在企業(yè)內(nèi)部形成“兩張皮”。

為發(fā)揮好職工董事的作用，國資委專門制定了《董事會試點中央企業(yè)職工董事履行職責(zé)管理辦法》。職工董事在享有其他董事同等權(quán)利和義務(wù)的同時，還承擔(dān)涉及職工的特別職責(zé)；職工董事要向董事會反映職工的合理訴求，在參與董事會決策時，要依法維護(hù)職工的合法權(quán)益；如未能履行好上述職責(zé)，職工董事要承擔(dān)個人責(zé)任。

為使試點企業(yè)董事會能在制度化的框架內(nèi)規(guī)范運作，國資委進(jìn)行了一系列制度建設(shè)，其中比較重要的綜合性文件是《董事會試點中央企業(yè)董事會規(guī)范運作暫行辦法》（國資委〔2009〕45號）。文件在總結(jié)前一段董事會試點實踐的基礎(chǔ)上，對規(guī)范董事會的運作提出了全面要求。

為了做好外部董事的選任工作，國資委成立了董事資格審核委員會，完全由企業(yè)負(fù)責(zé)人和人力資源方面的專家組成，各試點企業(yè)結(jié)合自身實際，制定了一系列董事會的運作規(guī)范。

試點企業(yè)董事會與外派監(jiān)事會之間的銜接互動，是試點中遇到的一個不大不小的問題。原因是稽查特派員、外派監(jiān)事會先于國務(wù)院國資委成立，監(jiān)事會主席都是國務(wù)院直接任命的副部級干部，監(jiān)事會系統(tǒng)在國資委內(nèi)部相對獨立。

在國資委的倡導(dǎo)下，一些試點企業(yè)的監(jiān)事會主席主動把監(jiān)事會工作與董事會對接。一方面把監(jiān)督工作的部分重點轉(zhuǎn)向董事會，監(jiān)督董事會的工作是否到位、是不是規(guī)范，監(jiān)督董事是否認(rèn)真履職、業(yè)務(wù)能力是不是稱職，使外派監(jiān)事會成為國資委評價董事會和董事的重要主體；同時還建立了與外部董事溝通的制度，在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)需關(guān)注的問題和風(fēng)險時，與外部董事交換意見，供外部董事決策時參考。這后一點實際上彌補(bǔ)了一個工作銜接上的缺口。以往外派監(jiān)事會發(fā)現(xiàn)企業(yè)中存在的問題或潛在的風(fēng)險，會向國資委報告。但國資委并不十分了解具體企業(yè)情況，也很難及時做出判斷和反應(yīng)。報告了但沒有回音，監(jiān)事會主席們對此意見較大。

中央企業(yè)董事會試點和主營業(yè)務(wù)整體上市是國務(wù)院國資委同時推進(jìn)的兩項工作，由此出現(xiàn)了集團(tuán)公司和上市公司“雙層董事會”的問題。為解決這類機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清的矛盾，國資委通過調(diào)查研究總結(jié)出三種模式供試點企業(yè)選擇。

一是寶鋼模式。集團(tuán)董事會負(fù)責(zé)寶鋼集團(tuán)的發(fā)展；對于鋼鐵主業(yè)，集團(tuán)公司董事會對上市公司有一個授權(quán)范圍，授權(quán)范圍內(nèi)的事項由上市公司董事會決定。

二是神華模式。當(dāng)時神華上市公司占集團(tuán)總資產(chǎn)的62%，但其方向是整體上市。在整體上市前的過渡期，神華集團(tuán)不設(shè)總部部門，存續(xù)企業(yè)的日常經(jīng)營管理委托給上市公司；集團(tuán)公司董事會負(fù)責(zé)集團(tuán)的整體發(fā)展，上市公司董事會對資本市場和投資者負(fù)責(zé)。

三是中鐵模式。中鐵集團(tuán)99%的資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入了股份公司，集團(tuán)公司的董事會完全是虛化的。重大事項的決策權(quán)都授權(quán)給上市公司的董事會行使，國資委選派的外部董事都以獨立董事的身份進(jìn)入上市公司董事會。

這三種模式由其他試點企業(yè)根據(jù)自身的情況自主選擇，核心要求是厘清職責(zé)邊界、避免同一事項由不同的決策主體負(fù)責(zé)。

中央企業(yè)規(guī)范的董事會試點從2005年第一批7家企業(yè)正式開始，到2013年時已經(jīng)超過50家。幾年的試點顯現(xiàn)出一些初步的但意義重大的變化。

第一，試點企業(yè)的決策機(jī)制發(fā)生了變化。所有試點企業(yè)都反映，外部董事在決策把關(guān)上發(fā)揮了重大作用。外部董事由于不受企業(yè)內(nèi)部關(guān)系的羈絆，可以更坦率、更真實地發(fā)表意見，這個組織的決策質(zhì)量必然會提高。這是試點取得的最重要的收獲。

第二，對企業(yè)的個性化管理開始形成。國務(wù)院國資委成立后一直面臨一個無解的難題：面對著一百多家不同行業(yè)、不同類型、不同狀態(tài)的企業(yè)，只能一刀切，做共性管理。外部董事進(jìn)入后，對企業(yè)的戰(zhàn)略管理、對企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評價開始出現(xiàn)個性化的趨勢，更加貼近企業(yè)的實際，這對于企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作具有重要意義。

第三，改革、管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度加大。以往一把手帶領(lǐng)內(nèi)部團(tuán)隊決策時，企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織是合一的，出題人和解題人是同一批人，董事會試點把企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織分開了，出題人會針對企業(yè)需要解決的短板和難題提出工作要求，從而加大了企業(yè)改革、管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度。

第四，有利于企業(yè)決策組織的優(yōu)化。以往國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子管理一直存在市場化不夠、人員流動性不足的問題，配一個班子需要考慮多方面的因素，調(diào)整和優(yōu)化并不容易。試點企業(yè)董事會在人員的組織結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)上都比較順利，不同專業(yè)背景的外部董事根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要，進(jìn)和出都比較簡單，這也是試點的一個重要收獲。此外，外部董事制度還有助于幫助企業(yè)抵御行政干預(yù)。有時某些政府部門會要求企業(yè)進(jìn)行一些不符合自身發(fā)展方向的投資或并購，在職的企業(yè)負(fù)責(zé)人往往不好拒絕；此時，董事會難以通過是一個合理、有效的應(yīng)對理由。董事會試點帶來的上述變化非常有價值。原因在于，這些變化是體制效應(yīng)。試點的初步成效使中央企業(yè)各個層面越來越認(rèn)同試點的制度安排，因而國資委在擴(kuò)大試點范圍時再未遇到實質(zhì)性阻力。

公司治理是一項非常復(fù)雜的改革，會遇到國情、體制、觀念、利益等多方面問題，國務(wù)院國資委在推進(jìn)中央企業(yè)董事會試點工作中遇到的難題很多，從試點整體的情況看，大體上是前期效果比較明顯，后期已出現(xiàn)了弱化的跡象。比較突出的問題可能在于兩個方面。

第一，董事會的權(quán)限不足。企業(yè)建立了規(guī)范的董事會后，原由政府部門或出資人機(jī)構(gòu)行使的相關(guān)職權(quán)要向董事會下放，這一點原則上沒有問題，但真正操作起來情況非常復(fù)雜，放什么權(quán)、放多大程度，要探索一些可操作的過渡性安排。

第二，高水平的外部董事資源不足。試點前期，國資委選派的外部董事素質(zhì)是很高的，為試點的起步打下了很好的基礎(chǔ)。但隨著試點企業(yè)數(shù)量的增加，現(xiàn)有的高水平的外部董事已顯不足，此后又遇到對退休人員兼職限制的問題，外部董事的來源更是捉襟見肘。

找不到合適的外部董事成為全國國有企業(yè)董事會建設(shè)面臨的一個普遍性問題。董事會試點制度的基礎(chǔ)是要有高水平的外部董事，外部董事的素質(zhì)越高，制度效果就越好。如果不能保證外部董事的素質(zhì)，或者一些“關(guān)系”因素?fù)诫s進(jìn)來弱化了標(biāo)準(zhǔn)，實施效果會大打折扣，甚至可能完全流于形式。

在一個具體企業(yè)內(nèi)部，董事長和總經(jīng)理的職責(zé)和權(quán)限很難完全劃分清楚，董事長與總經(jīng)理之間不太協(xié)調(diào)的情況相當(dāng)普遍。

為了解決這個問題，國資委選擇了一些企業(yè)試行外部董事長制。外部董事長是兼職的，不在企業(yè)坐班，只負(fù)責(zé)主持董事會的運作，總經(jīng)理擔(dān)任公司的法定代表人。外部董事長制試行的范圍不大，效果因人而異，但這種模式顯然也很難大范圍實行。

完善公司治理是一個世界性的難題，也是一項長期性的任務(wù)。國務(wù)院國資委推動的中央企業(yè)董事會試點是一項非常有意義的探索，希望借此改變?nèi)狈χ坪獾囊话咽重?fù)責(zé)制在企業(yè)經(jīng)營管理上的固有弊端，在企業(yè)的決策組織中制度化地插入制衡的因素，這個目標(biāo)值得肯定。

我國各類企業(yè)的發(fā)展一直存在一個通病：對領(lǐng)導(dǎo)者個人的依賴程度過高、制度化的因素過少，因而企業(yè)的發(fā)展普遍缺乏穩(wěn)定性。中國的傳統(tǒng)文化中并沒有董事會制度的土壤，加上現(xiàn)實體制背景的限制，這樣的努力會遇到許多困難，有可能成功，也有可能不太成功，甚至可能完全變形、失效。但希望把國有大企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展建立在一個制度化的基礎(chǔ)之上，無疑是一個值得堅持和探索的方向。

分離國有企業(yè)辦社會職能

分離國有企業(yè)辦社會職能是國有企業(yè)改革中最難推動的工作之一，原因是國有企業(yè)辦社會職能的規(guī)模很大，而且移交涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。不同類型的企業(yè)承擔(dān)的社會職能差異很大，有多有少。一般來說，油田、礦山等獨立工礦區(qū)企業(yè)辦社會的職能最為完整，甚至承辦了所在地的政府機(jī)構(gòu)；即使是一些地處城市的大型國有企業(yè)，辦社會系統(tǒng)也非常龐大，如長春市的一汽集團(tuán)、武漢市的武鋼集團(tuán)、宜昌市的葛洲壩集團(tuán)等。

由于歷史的原因，國有企業(yè)辦社會職能機(jī)構(gòu)的存量很大。據(jù)1998年教育部的統(tǒng)計，全國國有企業(yè)自辦中小學(xué)1.7萬所，在校學(xué)生732萬人，教職工63萬人，學(xué)校的數(shù)量約占全國總數(shù)的1/3；衛(wèi)生部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國國有企業(yè)辦醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)7297所，床位60萬張，工作人員79萬人，在全國所占比重大體上也是三分之一。據(jù)2004年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國國有企業(yè)自辦公安機(jī)構(gòu)2680個，職工14.2萬人；自辦檢察院271個，職工0.63萬人；自辦法院313個，職工0.68萬人；自辦消防機(jī)構(gòu)635個，職工2.4萬人；自辦市政機(jī)構(gòu)681個，職工2.98萬人；自辦社保機(jī)構(gòu)1300個，職工3.07萬人；自辦社區(qū)機(jī)構(gòu)1894個，職工7.8萬人；自辦供水供電供暖機(jī)構(gòu)2827個，職工21.9萬人。這些機(jī)構(gòu)需要企業(yè)每年補(bǔ)助經(jīng)費285.9億元以維持運轉(zhuǎn)。

一般認(rèn)為，分離國有企業(yè)辦社會職能的工作關(guān)系很簡單，企業(yè)交出去、政府接過來即可，但實際操作涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。

分離企業(yè)辦社會職能不可避免會增加當(dāng)?shù)氐呢斦С鲐?fù)擔(dān)，地方政府并沒有積極性。分離各類辦社會機(jī)構(gòu)涉及眾多的政府部門，有時同樣性質(zhì)的機(jī)構(gòu)還要對口不同的部門，如中學(xué)一般是市級教育機(jī)構(gòu)、小學(xué)是區(qū)級教育機(jī)構(gòu)；每個部門自身的預(yù)算都不寬裕，都不愿意增加自己的支出責(zé)任，因而接收單位也不積極。

有些系統(tǒng)還有編制問題，企業(yè)辦學(xué)校、醫(yī)院、公檢法機(jī)構(gòu)的人員都是企業(yè)員工的身份，沒有事業(yè)單位或政府機(jī)構(gòu)的編制，在編制方面如沒有相應(yīng)安排，移交后的遺留問題會很多。一些本地教育、醫(yī)療資源已經(jīng)飽和的地區(qū)，不愿再接收新的學(xué)校和醫(yī)院；不發(fā)達(dá)地區(qū)非常需要補(bǔ)充這些資源，但當(dāng)?shù)刎斦某惺苣芰η∏∽畈?。困難企業(yè)辦社會系統(tǒng)人員的待遇較低，移交后自然會要求同工同酬，但這會額外增加地方財政的負(fù)擔(dān)；好企業(yè)辦社會機(jī)構(gòu)員工的待遇一般會高于社會上的同類人員，這些員工都不愿意離開企業(yè)分離到社會上去。

因此，分離國有企業(yè)辦社會職能工作能夠推進(jìn)的前提是：中央政府下大的決心，提出明確的工作要求；地方政府把相關(guān)的政府部門組織好，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一接收?？科髽I(yè)找對口部門一對一商談，絕無成功的可能。同時，要準(zhǔn)備好足夠的改革成本、制訂好合理的補(bǔ)償政策，讓接收方及分離出去的員工在經(jīng)濟(jì)上盡量不吃虧，配套政策尤其要考慮到有關(guān)編制和人員待遇方面的問題。

第一份分離國有企業(yè)辦社會職能工作的正式文件是1995年國家經(jīng)貿(mào)委等5部門印發(fā)的《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會職能分流富余人員的意見的通知》（國家經(jīng)貿(mào)委〔1995〕184號）。這份文件是優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)城市試點的配套文件之一，也是一項試點中不能不做的工作。這項試點的主要內(nèi)容是國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)，企業(yè)破產(chǎn)了不能把所辦的學(xué)校和醫(yī)院一起“破”掉，必須進(jìn)行分離移交。但184號文件回避了一個最為關(guān)鍵的問題，分離企bl1s7L2Lk6GeKmscoipPYls/QqL45b5VKkp02Bh4OJA=業(yè)辦社會職能的成本由誰來承擔(dān)。

針對這個最大的難點，各試點城市根據(jù)自身實際進(jìn)行了多種方式的探索。一是增提教育費附加，專項用于分離國有企業(yè)自辦的中小學(xué)校，原辦學(xué)企業(yè)不再承擔(dān)分離后學(xué)校的經(jīng)費。二是政府與企業(yè)商定一個經(jīng)費分擔(dān)比例，經(jīng)過幾年過渡期后由政府承擔(dān)全部費用。三是一些財政困難的地區(qū)，先向政府移交企業(yè)所辦學(xué)校的管理權(quán)，在一段時間內(nèi)仍由企業(yè)負(fù)擔(dān)全部經(jīng)費，之后再由政府正式接管并負(fù)擔(dān)費用。

1999年10月，國家經(jīng)貿(mào)委在福建省南平市召開了全國國有企業(yè)分離辦社會職能工作座談會，向全國推廣福建省的經(jīng)驗。福建省特別強(qiáng)調(diào)政府在分離改革中的主導(dǎo)作用。省政府、省經(jīng)貿(mào)委制定下發(fā)了一系列有關(guān)分離工作的政策文件，針對不同類型的企業(yè)辦社會機(jī)構(gòu)，分別明確了分離的原則和范圍、人員編制、經(jīng)費來源、資產(chǎn)處置、組織領(lǐng)導(dǎo)等各個具體方面。對企業(yè)辦社會比較集中的福州、南平、三明等城市，專門成立了工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)；全省還建立了統(tǒng)一的分離工作統(tǒng)計報表制度，以便及時掌握各地的工作進(jìn)度。在經(jīng)費分擔(dān)方面，福建省的主要辦法是設(shè)定一個三年的過渡期，企業(yè)負(fù)擔(dān)的經(jīng)費份額逐年遞減、政府的份額逐年遞增，過渡期后由政府全額負(fù)擔(dān)。經(jīng)過兩年的努力，福建省地方國有企業(yè)辦社會問題基本解決。福建省的經(jīng)驗對全國分離國有企業(yè)辦社會職能工作是一個重大突破，對其他省市產(chǎn)生了很好的示范和借鑒作用。

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