摘 要：韌性治理是應對風險整體化、復合化與非傳統(tǒng)化的全新理念與實踐范式，關系到國家風險治理體系與能力的創(chuàng)新發(fā)展。韌性治理的本質特性是適應風險，其將現(xiàn)實化為風險治理的長期性、全面性以及復雜性，并對法治發(fā)展造成一定挑戰(zhàn)。面向韌性治理的法治應當作出調整，形成適配形態(tài)。法治應當圍繞權責結構這一關鍵節(jié)點，促成治理機制的融合，保證依法治理與有效治理的統(tǒng)一，推進規(guī)則體系的融合開放、組織機制的互嵌互補、治理程序的公正高效與治理工具的多元靈活。立足韌性治理轉型背景，實現(xiàn)法治形態(tài)的適配，還可以從法律體系理念融貫性、法權調整機制以及治理主體制度聯(lián)結等進路展開。

關鍵詞：韌性治理；法治形態(tài)；風險共治；風險社會

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）06-045-（15）

本文系重慶市社會科學規(guī)劃重點項目“重慶探索超大城市韌性建設法治化研究”（2024ZXZD31）、重慶大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“數(shù)智時代超大城市韌性治理的法治化研究”（2024CDJSKZK09）的階段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者簡介：宋宗宇 男（1968— ）重慶大學法學院教授 博士生導師 重慶大學建筑與房地產(chǎn)法研究中心主任

何文浩 男（1991— ）重慶大學法學院博士研究生 重慶大學建筑與房地產(chǎn)法研究中心研究人員

一、問題的提出

黨的二十大報告強調，“提高城市治理水平”“打造韌性城市”。其要義是將韌性理念融入城市治理之中［1］，增強城市系統(tǒng)應對內外部干擾的承險能力與恢復能力，最終讓城市更具韌性。當前，城鄉(xiāng)二元結構不斷破除，城鄉(xiāng)交流日益頻繁、發(fā)展深度融合。鄉(xiāng)村固有風險與城市“下鄉(xiāng)風險”彼此交織、互相作用，逐步形成了全域式風險聚合樣態(tài)。韌性理念將由城市延展至鄉(xiāng)村風險治理場域，韌性鄉(xiāng)村由此形成［2］。因而，韌性治理作為風險治理的全新思路，在城鄉(xiāng)兩域均具有高度普適性。鑒于韌性城鄉(xiāng)是“物理與社會的結合體”［3］，韌性治理不僅涉及城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃塑造，還關聯(lián)了組織構造、制度設計與政策實施等公共行政議題［4］，其本身蘊藏著國家風險治理體系與能力的創(chuàng)新發(fā)展問題。

韌性最初指稱工程與生態(tài)的韌性，表現(xiàn)為干擾抵抗力與系統(tǒng)穩(wěn)定性。隨著風險的整體化、復合化與非傳統(tǒng)化，韌性的概念內核逐漸轉向適應韌性［5］。據(jù)此，韌性治理的核心特征在于適應風險，追求的是城鄉(xiāng)等系統(tǒng)適應內外部風險的體系優(yōu)化與能力提升。一方面，不同于傳統(tǒng)的防御性治理與脆弱性治理，韌性治理反映了某種“耐險”思路，強調城鄉(xiāng)系統(tǒng)與風險的共生共存，而非對抗外部威脅與消除內部脆弱性［6］。另一方面，單純依靠政府難以應對風險演變，風險治理效能難免會削弱。隨著風險波及范圍擴大，利益相關主體不僅會產(chǎn)生新的治理訴求，也將呈現(xiàn)出巨大的治理潛力。故而，韌性治理也具有風險共治的意味。此外，現(xiàn)代社會的風險演化兼有歷時性與共時性等特征，韌性治理在時間維度上還具有長期性意涵。

目前，學界研究主要集中在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、風險防控邏輯演進、韌性評估指標構建以及治理機制設計等方面，尚未對韌性治理與法治的關系予以必要關注。法治是風險治理的根本遵循，韌性治理應當依靠法治來保證治理主體有序互動、機制有效互嵌以及系統(tǒng)內在協(xié)調。同時，風險治理也應當著力于“健全各方面制度，完善治理體系”且“善于運用制度優(yōu)勢”［7］。法治不光要為風險治理轉型預留制度余地、供給制度框架，還應自覺地將“自身的品質與價值理念接受相應的鍛造”［8］。然而，法治的常態(tài)化治理特性與韌性治理的不確定情境之間始終存在較大張力。新興治理主體、訴求以及規(guī)則不斷涌現(xiàn)，極可能削弱法治的形式理性，挑戰(zhàn)法權結構塑造的傳統(tǒng)邏輯。針對以上問題，既有的法治理念與體系應當如何回應？又應當如何促進法治建設與韌性治理效能更好地融合呢？

據(jù)此，本文擬探究面向韌性治理的法治形態(tài)。法治形態(tài)的本意是與法的價值理念相契合的制度形式和實踐樣態(tài)［9］。以法社會學的觀點來看，面向韌性治理的法治形態(tài)還包括如下命題：一是系統(tǒng)性命題。法律系統(tǒng)作為社會的子系統(tǒng)，具有明顯的認知開放屬性［10］。在風險治理層面，該種屬性體現(xiàn)為法律系統(tǒng)對風險的吸納、學習與適應等能力。當然，相較于狹義的法律而言，法治概念還蘊含法律的價值追求、制定實施等意涵。故而，面向韌性治理的法治形態(tài)具有系統(tǒng)論意味。二是回應性命題。既然法治需要將韌性治理視為認知來源與矯正機會，那么題中之義則為在回應風險治理韌性轉型的過程中，法治需要調整的是什么？不容撼動的又是什么？這也符合“回應型法”的概念要義［11］。

二、風險治理轉型與法治發(fā)展的挑戰(zhàn)

“打造韌性城市”既反映了國家對風險認知與應對的思路轉變，也將促成新的風險治理格局，深刻影響法治的發(fā)展。一則，風險的韌性治理作為大政方針，將逐步延伸至法治建設之中，從而極大地健全國家韌性［12］。二則，傳統(tǒng)風險治理效能遞減與韌性治理格局形成，也將揭示既有法律制度韌性的不足，甚至對法治發(fā)展形成一定挑戰(zhàn)。

（一）風險治理的韌性轉型

風險治理的轉變，源于風險認知的轉變。傳統(tǒng)意義上，自然災害、疾病瘟疫與戰(zhàn)爭破壞等因素嚴重威脅了人類社會的存續(xù)發(fā)展。而隨著社會生活空間的拓展，人員與資本等要素流動加快，風險的波及范圍拓寬、損害后果難以估量。同時，科技進步也釀成了新的風險，造成城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化等負面效應?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展虛化了社會生活的空間界限，拓展了風險的蔓延范圍。從制度性角度而言，城鄉(xiāng)風險源于城鄉(xiāng)治理難以匹配城鄉(xiāng)屬性的變化。例如，當城市屬性從生產(chǎn)、集聚轉向消費、要素流動時，城市治理機制調整與基礎設施建設一旦滯后，將引起生態(tài)環(huán)境破壞與治安惡化等問題［13］。總的來看，人類社會為風險所籠罩，已逐漸成為巨大的風險聚合體。現(xiàn)代社會風險的系統(tǒng)性與不確定性，對風險認知產(chǎn)生了如下影響：一是風險現(xiàn)實化可能性增大，損害后果與范圍難以有效預估，風險的鏈式反應與次生效應逐步顯明化；二是新舊風險交織疊加，極大地提升了風險治理的難度。基于以上認知，風險治理的韌性轉型具有如下表現(xiàn)：

一方面，韌性治理反映了由“抗險”到“耐險”的策略變化。傳統(tǒng)的風險治理主要采取“抗險減損”策略，其表現(xiàn)形式是應急管理、臨時處置等運動式治理模式。然而，現(xiàn)代社會中風險所具有的多點爆發(fā)、高頻發(fā)生與鏈式反應等現(xiàn)實表現(xiàn)，使得傳統(tǒng)抗險策略的效能逐漸削弱［14］。運動式治理勢必引起風險治理的碎片化與成本激增。因而，韌性治理要求與風險共生共存，主動適應與學習風險，借助風險學習綜合研判風險趨勢，推動風險學習成果向制度建設轉化。在實踐層面，上述策略變化又具有以下三點表現(xiàn)：一是重視風險治理的重要性，風險成為行政決策的考量因素。黨的十八大以來，中央反復強調增強風險意識，并明確指出防范化解重大風險是各級黨委、政府和領導干部的政治職責。風險識別與防范會影響央地政府決策。二是風險治理重心從城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、設施建設逐步轉向主體聯(lián)動、資源調配等公共行政領域，并突出治理主體的擴權賦能［15］。韌性治理從物理層面擴展至社會關系層面。例如，《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022年—2035年）》在空間設施基礎上進一步提出了“強化社會共治的多元化治理能力”等舉措。三是推動短期預警應急管理與長期系統(tǒng)綜合治理相結合，完善風險監(jiān)測、預警、評估、反應與恢復等治理體系。

另一方面，韌性治理蘊含著對剛性治理與柔性治理的取舍。剛性治理強調“強國家、弱社會”，表現(xiàn)為全能政府領導下的集中權威與統(tǒng)一行動。其優(yōu)勢在于集中統(tǒng)一，但治理成本往往過高，且不注重社會力量的參與協(xié)作。剛性治理還容易因利益分化現(xiàn)實而形成碎片化治理樣態(tài)［16］。柔性治理則強調“弱國家、強社會”，立足自由主義理念，注重市場與社會機制，而政府只起指引與提醒作用。其優(yōu)勢在于激活市場與社會主體的治理能動性，但也容易引起行動的各行其是、資源的配置失衡、社會的對立撕裂。事實上，人類社會在風險籠罩下不自覺間塑造了“命運共同體”。風險整體化使得社會各系統(tǒng)與各單元難逃其害。此種攸關性使得社會成員產(chǎn)生了介入治理的訴求與能動性。以社會組織為例，其在城鄉(xiāng)韌性治理中具有能動性。除專業(yè)性以外，社會組織更貼近風險治理的現(xiàn)實情境，能夠確保政府決策的有效貫徹。而以公益服務為價值導向，社會組織通過組織、參與協(xié)商對話能夠有效彌合矛盾，提升治理主體的行動能力。不過，社會組織在資源獲取與嵌入范圍上受制于政府不當干預，在風險治理中的公共性與自主性存在不足［17］。有鑒于此，韌性治理要求政府不斷開放治理資源，拓展治理主體權限。

（二）韌性治理對法治發(fā)展的挑戰(zhàn)

法治發(fā)展的原初動力在于調適政府與公民的法權關系，其經(jīng)典邏輯是控制公權與維護私權，“穩(wěn)預期”是基本的秩序追求。韌性治理的基本追求是風險治理效能，即治理目標與手段配置的動態(tài)適應性。依據(jù)風險的演化規(guī)律，動態(tài)適應性可進一步展開為韌性治理的長期性、全面性、主動性與復雜性等特性。同時，韌性治理并非公私法權獨傾一端的治理模式：既修正政府全能主義治理模式，也反思自由主義治理模式［18］。以上表明，韌性治理與法治發(fā)展的動力邏輯存在一定沖突。

其一，韌性治理的長期性重塑法治的常態(tài)基石。日常秩序是法治秩序的主流。既有的法治理念與體系是對人類社會日常生活的歸納、調整與升華，主要維持日常秩序。即便應對糾紛沖突，法治追求的依然是定分止爭后的和平穩(wěn)定。而從成本效益衡量來看，法治真正有必要介入的多為普遍且長期存在的社會現(xiàn)實。換言之，法治建基于社會生活的常態(tài)事實，而對于自然災害、瘟疫流行等風險，多運用“例外”“特殊”或“兜底”部分予以應對。風險社會中例外狀況恐怕要成為常態(tài)［19］，且將內化為社會生活的組成部分。韌性治理的長期化對于法治發(fā)展的影響在于兩點：一是原本屬于非日常秩序的風險治理可能升格為常態(tài)秩序。法治中的“例外”“特殊”或“兜底”部分，將借由韌性治理逐漸實現(xiàn)原則化、一般化與顯明化，風險因素成為規(guī)則生成與適用的重要考量因素。二是韌性治理的長期性往往與社會生活的未來性緊密相關。這要求治理者在規(guī)則設計與實施時要立足于“未來”［20］。法治理念與體系是對已有社會生活的經(jīng)驗總結，規(guī)則形成的起點與參照是“過去”。盡管法治也預留了原則與解釋來應對社會生活的發(fā)展，但此種狀態(tài)會不斷加大規(guī)范原意與風險治理現(xiàn)實的疏離。風險治理的臨時性措施會扭曲規(guī)則的文義射程，侵蝕其體系基礎。

其二，韌性治理的全面化引發(fā)法權關系的調整。法治發(fā)展的經(jīng)典邏輯是公私法權的截然二分：立法、行政與司法等公權的行使目的是保障私權，邊界是私權不容侵犯。從權利觀念而言，法治偏重于塑造消極權利，旨在促進個體的自我發(fā)展。然而在風險整體化等背景下，原有二分邏輯下的法權關系形態(tài)已明顯滯后。一方面，在公私法權對立邏輯下，偏重拓寬公權的限度極可能引發(fā)公權濫用的機會主義。過度強調私權又難免會降低公權的治理效能。韌性治理則要求法權關系的塑造方向是由獨傾一端轉向積極與消極權利并重［21］。另一方面，風險的整體化拓寬了利益相關者的群體范圍，此類群體獲得了介入風險治理的正當性。但在原有的二分邏輯下，利益相關者介入風險治理的法權屬性難以準確界定。有時，相關群體引起了風險（治理對象），卻又是消除風險的重要行動者（治理主體）。同時，組織化是抵御風險的必然選擇［22］，社會組織的賦能愈發(fā)必要，這需要加強政府與社會組織的對等合作。而原有的二分邏輯無法從根本上解決政府與社會組織的不對等關系（如行政主體與相對人的關系）。此外，風險預測評估往往需要專業(yè)機構參與，專家意見逐漸成為風險治理的重要決策資源。不過，專家與決策者之間也存在認知、目標與行動上的角色沖突，科學與政治在法權關系上難以互構共生［23］。

其三，韌性治理的情境復雜性模糊法治的實體可預期性與程序剛性。韌性治理涵蓋社會、環(huán)境、技術、工程、組織與制度等六個方面［24］，聚焦于風險防控、空間塑造、技術規(guī)制、利益衡量與風險分配等情境。韌性治理內容與情境的復雜性，會導致法治固有的實體可預期性和程序剛性逐漸模糊化。例如，法治的重要價值在于公眾對行為法律后果的穩(wěn)定預期，司法與行政權力作出決斷的依據(jù)，必須源于法律預先授權以及事實情境明確。因而，法治決斷的本質是評估證據(jù)事實與既定規(guī)則的匹配程度，進而做出判斷。韌性治理要求將風險作為考量因素。但風險類型、后果與波及范圍的不確定性，導致其難以成為可靠的決策資源。韌性治理以風險的建構論證為基礎，而非確鑿充分的事實證據(jù)，這將挑戰(zhàn)法治的可預期性。再如，風險的鏈式反應與次生效應導致治理情境不斷切換，韌性治理應當適應此種態(tài)勢。而法治蘊含的嚴格程序要求，很大程度上會導致風險治理滯后于風險變化［25］。嚴格的程序要求容易異化為兩種極端：一是以程序履行為由拒絕、拖延治理職責的履行，釀成“有組織地不承擔責任”亂象。二是“分級負責”“分類管理”與“屬地管理”等要求異化為“多頭管理”。此種形態(tài)導致風險治理出現(xiàn)各自為政、條塊分割、政令沖突等現(xiàn)象。決策程序也可能因“多頭管理”被無意義地反復開啟，協(xié)調效率低下，有違程序正義。

其四，韌性治理的規(guī)則多元化稀釋法治的形式理性。法治的形式理性首先表現(xiàn)為權威性，即法律由國家制定，且由國家強制力保障實施。規(guī)則制定權一般由國家獨占。韌性治理應當實現(xiàn)共治：除了確保政府在風險治理結構中的“一核”地位之外，也應統(tǒng)合企業(yè)、行會、社團等“多元”力量，逐漸形成全主體、全領域、全過程的治理鏈條與網(wǎng)格。此種態(tài)勢對法治形式理性的影響在于兩點：一是為了增強風險治理效能，應當強化多元主體的自組織性與對風險的自適應性。屬于自我調控規(guī)制的組織規(guī)則與行為規(guī)則將會大量涌現(xiàn)［26］。例如，社團章程中關于風險防控的規(guī)則，其效力來源并非國家而是成員自治。企業(yè)產(chǎn)品技術的風險防范標準也具有一定的規(guī)范功能［27］。有時，多元主體創(chuàng)設的規(guī)則還會填補、替代法律規(guī)則，這對注重形式與正式效力的法律規(guī)則產(chǎn)生了沖擊。二是由于風險治理情境的復雜性，風險治理的短期性與長期性并存、局部性與整體性交織。如果說長期性、整體性治理尚符合法治普適性的話，那么偶發(fā)、單一與局部的治理情境則可能構成法治的“化外之地”。如何在這一情境中確保實質與形式正義的統(tǒng)一、利益與風險分配的協(xié)調、制度成本與效益的平衡，仍需要法治提供整套的判斷標準。

三、面向韌性治理的法治形態(tài)之本體釋義

面向韌性治理的法治形態(tài)含有制度韌性的強化要求，即增強法治對風險及其治理轉型的適應能力［28］。具體可從三個層面展開釋義：一是于制度形式而言，風險治理的韌性轉型勢必要求治理權責結構的變化；立足權責配置功能，法治應當實現(xiàn)制度形式的創(chuàng)新。二是于實踐樣態(tài)而言，風險治理的韌性轉型也將引起各類治理機制的運行變化；法治應當通過實施優(yōu)化促成不同治理機制的融合。三是于價值理念而言，在制度韌性強化過程中，法治變的是權責配置、機制運行與實效拓展，不變的是人民至上、公平正義等絕對價值。

（一）韌性治理權責結構的變化與法治形態(tài)的關鍵節(jié)點

在權責結構上，韌性治理的展開邏輯包括兩方面：一是國家頒行政策法律的縱向權威；二是市場與社會中各類主體基于契約、組織規(guī)章乃至共同恐懼焦慮而形成的橫向權威。統(tǒng)合以上權威，應當實現(xiàn)各類主體治理權責的適配。在現(xiàn)實層面，風險治理模式的轉變潛藏著一定規(guī)律。一方面，改革開放不斷向社會組織與市場主體擴權賦能，社會組織與市場主體的自組織性與環(huán)境自適應性不斷增強，風險治理潛能被進一步釋放。另一方面，長期的風險治理實踐也使政府意識到，政府一元主導模式不僅會引發(fā)決策失誤、資源配置錯位等“防控不力”狀態(tài)，有時甚至會出現(xiàn)治理停擺失靈的“無力防控”狀態(tài)。政府的有限理性以及不當干預，還可能因科層制運作而積累、放大風險［29］。而在調配社會資源應對風險的過程中，政府逐漸認識到社會與市場中蘊藏著巨大的風險治理潛力，亟須有序有效整合。風險應對格局的整體性以及利益相關性，迫使政府、社會組織與市場主體不斷謀求團結合作。

由此，面向韌性治理的法治形態(tài)之關鍵節(jié)點在于統(tǒng)合政府、社會與市場等主體力量，塑造新型的治理權責結構。其一，就治權主體而言，法治應提供的支撐在于肯定治理主體的多元化，明確韌性治理主體范圍，保持涵納新興主體的彈性。當然，這也為治理主體糾紛的產(chǎn)生預埋了隱患，處理難點在于兩點：一是治理主體的利益可能難以沿用“合法或違法”的二元模式進行裁斷。有時，比例原則可能因風險社會中事實知識與價值知識的不確定而失靈［30］，而民主多數(shù)決等量化模式又容易誘發(fā)道德風險與倫理困境。二是政府與社會組織、市場主體同為治理主體，以政府作為糾紛裁斷的單一權威，有時還面臨程序正義的拷問。其二，從治權內容來看，法治供給的要點還應集中于實現(xiàn)治理權責的目標統(tǒng)合與功能協(xié)調，尊重意見的陳述抗辯，確保行為的權責統(tǒng)一。其三，從治權規(guī)則關系來看，規(guī)則間的沖突往往發(fā)生于主體利益沖突場合中，不同主體的利益往往源于不同規(guī)則的確認，因而，協(xié)調利益糾紛的關鍵節(jié)點還在于協(xié)調規(guī)則的效力沖突。面向韌性治理的法治既要運用“上位法優(yōu)先”等一般原理，也應準確識別判斷各類規(guī)則的貫徹、細化、補充與替代關系。

（二）韌性治理機制的融合與法治形態(tài)的主要線索

風險治理存在行政、市場和社會三種機制。不同治理機制在功能上有較大差異，在效用上也有各自邊界與限度。為防止不同治理機制互相侵蝕治理效能，引起治理秩序失調，面向韌性治理的法治形態(tài)之主要線索是，促成不同治理機制在組織形式、價值訴求與作用機理等方面融合。

行政機制對應“國家權威”，組織形式是“行政科層”，風險治理主要依靠管制權威的運行，價值形態(tài)上以合法與效率為導向。在風險治理中，行政機制存在決策失誤、權力尋租、信息傳導鏈條過長等弊端，并通過科層結構放大風險。在壓力型體制下，行政“命令—控制”模式還容易形成“過度治理陷阱”［31］，擠壓市場機制與社會機制的效用空間，甚至吞噬公民權利本位的基礎。再如，市場機制依靠“價格調節(jié)”，組織形式為“契約合意”，風險治理的實踐邏輯在于產(chǎn)權的確認、流轉和歸屬，價值形態(tài)上以經(jīng)濟理性為導向。但如若放任市場機制，市場主體基于逐利本性會采用價格失控等機會主義行為，甚至對風險袖手旁觀。社會機制依靠“福利關切”或“焦慮恐懼”，組織形式是“公眾自發(fā)”，風險治理主要依賴公眾參與協(xié)商，價值形態(tài)上以平等和團結為導向。當然，社會機制也并非毫無弊端，其本身不僅存在行政化傾向，也容易過分關注自我利益，不以大局為重，這會對其自身效用形成反噬。

在韌性治理格局中，以上三類機制應當互相融合，法治應呈現(xiàn)包容性形態(tài)。其一，增進市場機制的治理效能。法治應提供的支撐在于強化產(chǎn)權界定保障，暢通資源的流轉渠道，發(fā)揮以契約自愿為核心的市場機制作用，真正實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。其二，拓寬社會機制的治理場域，暢通介入渠道。法治應提供的支撐在于強化民主參與意識，塑造協(xié)商參與程序，厘清社會組織參與風險治理的界限，必要時指引協(xié)商參與規(guī)則的制定。其三，發(fā)展行政機制的服務職能，塑造彈性化政府。風險社會對政府責任的要求在于，政府應當提供風險應對的各類服務，及時回應社會需求［32］。韌性治理不以政府放棄風險管制為前提，而是要求政府應當結合風險治理的目標、對象與情境，有效伸縮政府職能，擺正主次定位。法治應提供的支撐在于明確界定風險管制的事權與財權，以強行規(guī)范塑造風險治理的行為底線，以程序規(guī)范預設決策方式，以責任規(guī)范設置糾錯問責機制，確保風險治理不偏離公平正義價值。當然，在中國語境下，發(fā)展法治的包容性形態(tài)又主要表現(xiàn)為適度發(fā)展社會機制與市場機制的治理效能［33］。

（三）依法有效治理的統(tǒng)一與法治形態(tài)的核心問題

描繪面向韌性治理的法治形態(tài)，無法繞開依法治理與有效治理的統(tǒng)一問題。風險緣起、類型以及損害后果的不確定性，為風險治理尋求確定知識帶來了極大難題。由于治理情境的切換，韌性治理實踐又可能陷入純粹的技術主義與相對主義，進而解構法治的規(guī)范主義與絕對價值。此外，風險治理的法治化面向之一是促成行政治理的規(guī)范化與制度化，但這又會引起相應悖論：隨著風險治理情境切換以及內容擴充，新的制度將會不斷涌現(xiàn)；此種態(tài)勢會使得政府組織結構愈發(fā)復雜、制度協(xié)調成本不斷增加、治理行動指南更加不一。因而，此時的提問方式在于如何處理法治形式理性、規(guī)范剛性與風險治理流變性之間的關系，實現(xiàn)依法治理與有效治理的統(tǒng)一。一方面，如何在韌性治理中固守法治的基本框架，重申法治中不容撼動的核心價值、基本權利、組織原則與關鍵方法。另一方面，如何在法治框架下拓展風險治理的效能，也有賴于法治預設一定的判斷標準。

依法治理內含三重命題。其一，風險治理主體的行為均應有法律依據(jù)或授權。依法治國要求復雜的政治、經(jīng)濟與社會系統(tǒng)全部實現(xiàn)常態(tài)化，接受法律的規(guī)制與評價。韌性治理契合了風險治理長期性、整體性等特性，這為法治“規(guī)訓”韌性治理實踐提供了契機。同時，只有借助法律依據(jù)或授權，才能確保風險治理的過程穩(wěn)定與后果可預期，韌性治理才可能實現(xiàn)長期化與整體化。其二，風險治理規(guī)則的法律優(yōu)先。法律優(yōu)先的經(jīng)典表述是上位法優(yōu)先。隨著風險治理的全面化，各類治理規(guī)則將不斷涌現(xiàn)并得以廣泛應用。由此，各類治理規(guī)則的關系必須明確界定，治理規(guī)則的內容不得與上位法相抵觸。例如，涉及韌性城市的空間規(guī)劃事項，必須嚴格遵循城市規(guī)劃的規(guī)定。其三，風險治理規(guī)則的法律保留。風險治理中關于行政組織調整、權責收放，以及關涉公民重大權利義務行為的作出，只能由法律明確規(guī)定。例如，為防控風險而設立的臨時性機構，其權責界定分配均須嚴格依照行政組織規(guī)范進行。再如，搶險救災中，政府對公民財產(chǎn)的征收征用，也必須取得法律授權。

有效治理包括三重要求。其一，風險治理的效益性。風險治理的長期化、全面化，必然導致治理范圍擴展、成本增大與效能衰減。因而，風險治理的有效性首先表現(xiàn)為治理效益性，即以最小的治理成本獲取最大的治理收益。其二，風險治理的精準性。風險判定本身是論證建構的結果，因果關聯(lián)的或然性較強。資源配置與預防措施并非源于現(xiàn)實經(jīng)驗，在實踐中存在治理錯位的可能性，進而導致風險治理的精準偏移、效能降低。這要求風險治理精準到位，在預防、消除與修復等階段及時跟進。其三，風險治理的靈活性。風險無處不在、不可預測等特性要求風險治理具備靈活性。政府依靠科層權威可能引起治理效能低下、決策失誤、應急反應遲鈍等問題。由于貼近風險治理實踐，社會組織與市場主體具有獨特的靈活性優(yōu)勢。風險的利益相關性迫使社會組織、市場主體必須立即響應風險。而社會組織、市場主體在信息收集反饋、資源配置、人員組織上也具有時空便利。因此，靈活性也要求合理發(fā)揮政府、社會組織與市b359add8f7a02afa10ddc924ef4ba09e50d25fd3bad1c1ea5003706333a198a9場主體的治理優(yōu)勢。

在“以人民為中心”的價值統(tǒng)合以及追求秩序的目標指引之下，依法治理與有效治理并無根本性競爭關系，而差異僅在于二者對于規(guī)范主義與功能主義的偏好不同。法治應當從法權、主觀與知識三個方面促成統(tǒng)一。

其一，從法權角度來看，韌性治理所關涉的法權類型較為多元，既有政府常態(tài)行政權與緊急行政權，也包括人身權、財產(chǎn)權等公民基本權利。為追求風險治理的效率，維持整體秩序，政府不得不臨時限制公民的合法權利。為了遏制政府因“父愛主義”而滋生專斷行為，法治必須從實體、組織與程序等方面予以控制，設定相應依據(jù)，明確事權劃分，規(guī)定合目的性裁量原則［34］，同時也應預先明確公民基本權利不得克減的類型，以及權利減損的救濟途徑。

其二，從主觀角度來看，由于風險評估、管控上的信息不對稱，政府、專家與公眾之間容易出現(xiàn)信任危機，此種危機極可能引起反智主義與無政府主義，造成風險治理效能低下。反之，政府、專家與公眾之間一旦形成信任紐帶，將極大地促進韌性治理共同體的形成，增進治理行動的自覺性。法治是信任形成的基礎，良好的制度實施本身就可以增進社會信任。不過，為強化治理的有效性，法治還應當拓寬協(xié)商參與的主體與事項范圍，維護信賴利益，懲處失信行為。

其三，從知識角度來看，合作行動是以知識為依憑展開的［35］。風險不確定性解構了事實知識與價值知識。而在組織化過程中，個體的知識協(xié)調也存在無序現(xiàn)象［36］。在價值知識層面，應當始終堅持“以人民為中心”的價值統(tǒng)合功能，塑造風險治理的整體行動指南。價值知識的確定還在于價值共識的形成。風險治理中，價值沖突是必然現(xiàn)象，這需要通過主體參與和協(xié)商對話予以緩和，進而尋求價值共識［37］。在事實知識層面，應當明確風險信息的搜集、管理、甄別的責任主體與內容范圍，實現(xiàn)信息的披露與共享，健全信息披露與共享的主體、方式、程序與時限等制度。

四、面向韌性治理的法治形態(tài)之構成要素

面向韌性治理的法治形態(tài)涵納了哪些要素？其重要意義在于進一步辨清法治形態(tài)的基本構成，探究法治的建設目標與發(fā)展方向。

（一）融合開放的規(guī)則體系

法治首先表現(xiàn)為規(guī)則之治。廣義上的規(guī)則包括法律、政策、習慣等。傳統(tǒng)意義上，規(guī)則的生成自然是因為社會發(fā)展中存在有待其介入的現(xiàn)實情境。由于理性建構以及國家權威的影響，規(guī)則演化呈現(xiàn)出兩條線索：一是規(guī)則所欲調整的社會關系不同，決定了不同規(guī)則的根本差異，進而塑造了不同的法律部門；二是依據(jù)國家權威影響的強弱有無，出現(xiàn)了正式規(guī)則與非正式規(guī)則的二元區(qū)分。韌性治理更強調一種與風險共存共生的理念，這需要通過規(guī)則整合各類主體及其利益，理順風險治理中的規(guī)則關系。

一方面，就部門關系層面而言，需要促成法律規(guī)則對風險因素的考慮與吸納，跨越公私對立邏輯下的規(guī)則區(qū)分，實現(xiàn)不同法律部門的功能融合。事實上，風險因素對于不同法律部門關系的影響已然存在。比如，《民法典》第184條的規(guī)范要義在于通過免除救助他人的責任負擔，增強公民個體應對風險、互幫互助的行動意愿［38］。然而，不論是防范風險還是鼓勵救助，原則上均有賴于政府權力運作?！睹穹ǖ洹返?84條體現(xiàn)了風險因素對于民法與行政法的功能彌合。再如，傳統(tǒng)意義上的刑法偏重懲罰機制的設計，風險預防不過是刑事處罰的附隨效應。由于風險預防理念的介入，刑法發(fā)生了秩序管制的功能性轉移，事后懲罰逐漸越位為事前介入與事中管理，導致刑法與行政法的界限日益模糊［39］。以上兩個例證表明，隨著風險因素的介入，不同法律部門之間因理性建構而產(chǎn)生的界限受到了挑戰(zhàn)?？陀^而言，不同法律部門界限模糊，本質上是因其內部規(guī)范要素與功能要素的調配所引發(fā)。因此，從規(guī)則體系的塑造而言，面向韌性治理的法治應當根據(jù)風險治理情境的變化，重新界定各法律部門的規(guī)范與功能要素，立足立法技術與法律解釋，最終升級成與治理情境相匹配的規(guī)則表達，形成規(guī)則關系的良性秩序。

另一方面，就正式規(guī)則與非正式規(guī)則的關系層面而言，需要有效配置二者在風險治理中的位階與功能，發(fā)揮正式規(guī)則的元治理功能。韌性治理主要是為補足政府治理模式的短板，釋放市場主體和社會組織的風險治理潛能。因而，非正式規(guī)則的大量出現(xiàn)以及各類規(guī)則的交叉應用，既會構成風險治理的現(xiàn)實景象，也符合拓展風險治理效能的當然要求。不過，規(guī)則多元并不意味著規(guī)則協(xié)調［40］，其中，尤其需要重視正式規(guī)則與非正式規(guī)則的關系。正式規(guī)則在風險治理中可能存在兩種角色類型：一是直接干預介入風險治理，例如政府發(fā)布政令，徑行接管與處置風險源。此時，正式規(guī)則的行政管制性突出，其他非正式規(guī)則效力暫停，僅起貫徹作用。二是正式規(guī)則與非正式規(guī)則協(xié)同發(fā)揮作用，正式規(guī)則處于元治理地位。元治理是對治理過程的控制與引導，屬于治理的治理，強調的是國家權威如何通過規(guī)則設計、組織塑造以及機制運作促進、指導治理系統(tǒng)的自組織進程［41］。元治理肯定了非正式規(guī)則在治理網(wǎng)絡中的作用，同時也保持了正式規(guī)則背后國家權威的影響。事實上，相較于以事權化約為特征的正式規(guī)則，非正式規(guī)則更貼近風險治理的現(xiàn)實境況，試錯的負面效應也較小。而在現(xiàn)實中，社會組織、市場主體參與治理常常受到非正式規(guī)則的影響［42］。因而，除了引導非正式規(guī)則建設之外，正式規(guī)則應當統(tǒng)合非正式規(guī)則，并注重協(xié)調各類規(guī)則之間的競爭合作關系。

（二）互嵌互補的組織機制

韌性治理要求行政科層、自發(fā)團結與契約合意等組織機制應當有效協(xié)同、彼此助力。但是，組織機制的協(xié)調并不等于組織機制的去差異化。長期以來的誤區(qū)在于，機制協(xié)同可能異化為兩種情況：一是政府吸納與正式化基于自發(fā)團結、契約合意而形成的非正式規(guī)則；二是行政治理通過社會機制與市場機制得以貫徹。前者容易將多元意志逐漸轉變?yōu)楠氄家庵?，將社會權威與合意權威替換為行政權威，也消弭了多元機制的靈活性與變通性。后者也可能將自發(fā)團結、契約合意等機制異化為行政科層之執(zhí)行終端，這會壓縮社會與市場的自治空間，促成社會組織的行政化，扭曲市場機制。其誘發(fā)的治理悖論在于，原本是多元協(xié)同的治理被扭曲為政府單一主導的治理；為了追求風險的有效治理，行政治理通過令行禁止來解散社團與強制締約，社會組織與市場主體完全處于被動地位，自主性被極大削弱。

韌性治理追求的是一種實質意義上的協(xié)同，亦即三種組織機制在風險治理中形成互嵌互補的狀態(tài)?；デ稄娬{三類機制在治理情境中的適配?；パa強調在單一組織機制主導的風險治理失靈時，其他組織機制可迅速填補。組織機制的互嵌互補應是法治的發(fā)展方向。一方面，法治應當促成三種機制的合作，改變原有的政府壟斷風險治理權限與資源的狀態(tài)，充分發(fā)揮自發(fā)團結與契約合意的效用，拓展協(xié)商的主體范圍與意見表達、信息交流的渠道。同時，發(fā)展社會組織與市場主體的力量，重新界定政府組織的監(jiān)管職能與服務職能。另一方面，法治應當提供競爭的協(xié)調標準。價值訴求、運作機制等差異決定了三種機制在具體治理情境中必然會有競爭關系。為了防止零和博弈、囚徒困境等狀態(tài)出現(xiàn)，法治應當提供一整套的評判標準，協(xié)調競爭關系所出現(xiàn)的價值逆反與法權沖突。

（三）公正高效的治理程序

在風險治理中，程序的重要意義集中體現(xiàn)在兩點：一是程序可確保風險治理的過程合法。風險治理決策難以建基于穩(wěn)固的事實基礎之上。通過何種方法或步驟確保風險治理的實體可預期就顯得尤為關鍵。在法治理論中，程序是確保實體可預期的重要機制。通過設計多方參與、公開透明的程序可最大限度地保障風險治理的實體正義，合法提升治理效能。二是程序為風險信息與治理訴求提供溝通機制。在風險治理中，專家知識與公眾觀念的關系值得重視。專家在事實知識上的優(yōu)越性體現(xiàn)在，其可通過科學的測算或實驗評估風險的起因、演化與波及范圍，并結合成本效益確定風險治理的手段。公眾對風險的認知更多依靠定性或者訴諸情感、經(jīng)驗與直覺，其具有價值知識的優(yōu)越性。然而，專家知識與公眾觀念往往具有極大的分歧。一方面，源于風險信息認知角度差異。專家傾向于從技術理性掌握風險信息，相關的治理方案更傾向于依靠大數(shù)統(tǒng)計等專業(yè)方法做出，而這對于公眾而言，既無法起到說服作用，也容易引起倫理爭議。公眾的價值訴求往往還難以納入定量分析，故而為專家所忽略。另一方面，缺乏充分交流的現(xiàn)實渠道。專家與公眾圍繞風險治理所出現(xiàn)的分歧，主要源于信息溝通不暢，尤其是公眾對于風險治理的參與不足［43］。由此，通過程序設計有助于確保專家與公眾溝通風險信息與價值訴求，彌合分歧。

在韌性治理的法治形態(tài)之中，程序應當是公正且高效的。公正性意指，應當通過程序設計將不同治理主體的價值觀念、知識類型以及利益訴求納入風險學習與治理的各個過程。從主體參與而言，治理程序應當盡可能吸納政府、市場主體與社會組織的參與，使科層意志、社群民主與合意自愿等價值理念得以有效融合。同時，風險的利益相關性表明，直接或間接的利益相關群體不可忽視。利益相關者的利益訴求、價值觀念以及風險認知也應在治理程序中獲得體現(xiàn)，促成最大范圍的共識。從程序公開而言，治理程序應當盡可能公開透明，決策依據(jù)與議程等要素應當公之于眾，并及時收集整理不同主體的建議意見，充分保障公眾的知情權。從深度介入而言，治理程序應當促成風險治理的共識。此種共識不是非此即彼的零和博弈，而應是在充分聽取各類意見之后，依據(jù)治理情境的差異化進行調適的結果。換言之，共識不是某種利益、規(guī)則或價值作為主宰而其他被迫妥協(xié)、犧牲的狀態(tài)，而是在篩選甄別所有意見之后，根據(jù)利益牽涉的緊迫性、廣泛性以及實操性進行針對性排序組合的結果。當然，程序往往與時效緊密相關。過于復雜精細的程序設置，容易釀成治理低效的負面效應，出現(xiàn)“議而不決”“痕跡治理”等亂象。同時，主體甄別、利益博弈、議題擬定以及方案推行，也可能陷入曠日持久的爭論之中，這會誘發(fā)程序的效率阻礙作用。因此，高效性是為了避免程序僵化所引起的治理低效化，這需要充分發(fā)揮代議制民主、時效等制度的作用予以保障。

（四）多元靈活的治理工具

實現(xiàn)風險治理韌性化，應當促成法治建設從原有的控權邏輯轉向治理效能邏輯，這有賴于治理工具的組合。事實上，即便人們在風險治理的目標、任務與范圍等方面形成共識，嚴重的方法論難題依然存在［44］。治理工具與治理目標任務之間存在差距，會降低風險治理效能。例如，治理工具選擇失誤會導致治理效能削弱，甚至引發(fā)“天災+人禍”的不良結果。再如，風險治理可供選擇的治理工具較為多樣，但多樣的治理工具往往意味著成本效益的計算方法各不相同；當治理工具所耗費的成本大于所產(chǎn)生的效益時，治理工具的運用可能也不合理。同時，不同治理工具之間也可能存在相互抵觸的情況。比如在公共衛(wèi)生事件危機治理中，封閉類工具與經(jīng)濟響應類工具很大程度會形成沖突關系［45］。公共衛(wèi)生事件危機的首要方案是找尋危機源頭與切斷擴散渠道，這會造成生產(chǎn)生活停滯、要素流動受阻，進而與經(jīng)濟響應類工具的目標發(fā)生齟齬。此外，在政府獨占治理權威的背景下，強制性工具的運用具有高頻性，在治理工具選擇時以“遵從為主、應變?yōu)檩o”［46］。然而，過度運用強制性工具，既是對風險治理復雜情境的片面化約，也是對其他治理機制效用的不當削弱。部分風險還存在跨域性特征，單一的強制性工具難免與地方知識、社會習俗發(fā)生沖突。

基于以上認知，治理工具在面向韌性治理的法治之中要“以問題為導向”，并實現(xiàn)設置上的多元性與運用上的靈活性。治理工具“以問題為導向”源于風險特征及其治理的復雜性。為了提升治理效能，治理工具的多元化與靈活性是應有之義。多元化體現(xiàn)為治理工具設置上的類型多元，這是治理工具靈活性的前提保障。法治要重塑治理工具組合，明確強制性工具的運用邊界，構建自愿性工具的規(guī)范空間，排除對特定工具的偏好。同時，治理工具分類依據(jù)的多元化，也能清晰識別各類治理工具的特征，增進其效用。強制性工具與自愿性工具的分類主要立足于行政權的強弱而劃分。但從要素來看，治理工具還涉及信息性工具，而信息發(fā)布、交流與溝通在風險治理中尤為重要［47］。治理工具的多元化需要法治為工具拓展提供條件，促成非正式治理工具的有效運用乃至正式化。治理工具運用的靈活性，是由于風險治理的現(xiàn)實情況比規(guī)則預設的情況更為復雜。法治對治理工具的類型設置與事權劃分，僅是治理權責的分配組合，同時也僅是風險治理展開的起點。從過程論的角度來，治理過程才是治理工具組合效能的檢驗場域。這還要求各類治理主體把握風險演化的特征，綜合考慮不同主體的價值利益，以及受眾對治理工具的接受程度。

五、面向韌性治理的法治形態(tài)之實現(xiàn)進路

韌性治理不單是價值宣傳與發(fā)展倡議，也不應僅停留在空間塑造規(guī)劃層面，更涉及法治如何創(chuàng)新發(fā)展的理想與現(xiàn)實?？偟膩砜?，推進面向韌性治理的法治形態(tài)創(chuàng)新，其實現(xiàn)進路可從發(fā)展法律體系的理念融貫性、立足法權調整的作用機制以及塑造多元主體的制度聯(lián)結等三個方面展開。

（一）發(fā)展法律體系的理念融貫性

發(fā)展法律體系的融貫性意味著，應著力促成法律體系各組成部分的相互支持與證立。其中，理念融貫性是用以證立法律體系的價值基礎［48］，涉及原則、方法與目標三個層面。

其一，緩和生命健康至上與自由的原則沖突。風險社會中，人的生命健康始終是治理行動所追求的首要目標，行動的正當性理據(jù)多源于公共利益與父愛主義。人的生命健康是人類社會存續(xù)的前提，因而風險治理依據(jù)公共利益與父愛主義來限制個體自由，似乎并無可責難性。不過，風險治理的長期化與全域化，是否會引起上述正當性理據(jù)的無邊界蔓延，仍有必要反思。因為公共利益與父愛主義并非在任何場合均有效。從理念融貫性的促成方法而言，如何協(xié)調生命健康至上與自由等法理念的沖突，或可轉換為如何防止公共利益、父愛主義等理據(jù)的濫用。一方面，圍繞風險治理的具體情境，為公共利益和父愛主義的干預設定相應的實體與程序條件。另一方面，立法者與司法者應當致力于發(fā)掘公共利益、父愛主義與自由價值的最大約數(shù)。事實上，自由和父愛主義仍有可能發(fā)生“對接”。例如，通過將“理性經(jīng)濟人”的預設前提轉變?yōu)椤吧鐣恕保诓幌拗苽€人自由的情況下引導和促使當事人作出提升自己福祉的選擇［49］，或可探得父愛主義與自由的協(xié)調空間，進而緩和生命健康至上與自由理念的沖突。

其二，平衡風險治理的技術主義與實踐主義的方法論沖突。風險治理的慣常方法為技術主義。此種方法的特點是國家主導下依靠形式規(guī)則與專家理性來應對風險現(xiàn)實情境。與技術治理相適應的法律體系側重于建構理性，強調法律體系的目標明確、體系完整、方案簡化、操作便捷與規(guī)劃剛性。然而，技術治理所引起的問題在于兩方面：一是形式規(guī)則的建構必然采用技術化約方法，將紛繁復雜與變動不居的風險現(xiàn)實情境簡化為規(guī)則的假定條件，但是該化約過程極易失真，導致風險治理的規(guī)則方法與問題場域發(fā)生錯位。而形式規(guī)則的運用也會因規(guī)則概念的固有意涵而最終走向僵化，墮入規(guī)則的“概念天國”。二是技術治理也容易導致形式規(guī)則轉換為成本效益的衡量機制，虛置價值關懷。例如，風險治理的規(guī)則設置與運用以利益最大化為主要目標，可能會忽略少數(shù)群體的正當權益。韌性治理凸顯的是治理的實踐情境。實踐治理的方法要求盡可能真實還原風險來源、演化規(guī)律以及應對效能評析。這決定了面向韌性治理的法治要真切關照風險治理的真實場景，而不是止步于規(guī)則的化約塑造與僵化適用。

其三，協(xié)調風險社會中不同主體的利益沖突。盡管風險的全域化不經(jīng)意間塑造了“命運共同體”，團結協(xié)作是主流，但不可否認的是，由于風險與利益緊密相關，治理資源稀缺，主體行動協(xié)調困難以及認知差異、技術壁壘普遍存在，不同主體在具體場域中仍有較大的利益沖突。法律體系缺乏理念融貫性引發(fā)的直接后果是因秩序目標缺失而導向利益亂局。此種亂局下，風險治理主體往往不知所從，要么被動地忍受風險侵害，要么主動尋求于己有利而不論對潛在合作者是否有利的規(guī)則。尤其是當風險治理規(guī)則制定權限的下放，各類非正式規(guī)則涌現(xiàn)，正式規(guī)則的元治理作用未充分發(fā)揮，主體利益因規(guī)則而固化，利益沖突轉化為規(guī)則博弈，利益分化導向規(guī)則沖突，最終瓦解法律整合行動與塑造秩序的功能。因此，為協(xié)調不同主體的利益沖突，應當發(fā)展法律體系的理念融貫性，確保反映不同主體利益訴求的規(guī)則彼此體系協(xié)調、適用有序。

（二）立足法權調整的作用機制

法治獨有的調整機制在于以權利為本位的法權配置與衡平。此時需要厘清的是，面向韌性治理的法權調整導向是什么，以及如何進行法權調整？

法權調整的導向應當是實現(xiàn)風險治理的制度協(xié)調。一般而言，法權調整存在兩種導向：一是達至制度最優(yōu)化；二是實現(xiàn)制度協(xié)調。制度最優(yōu)雖然一直是社會制度發(fā)展的終極追求，但最優(yōu)化的目標設定與制度發(fā)展現(xiàn)實始終存在極大的張力。一方面，制度最優(yōu)往往意味著結果靜態(tài)與過程終止，這與制度發(fā)展的動態(tài)現(xiàn)實不符。另一方面，人的有限理性表明，目標設定不可能實現(xiàn)最優(yōu)化。即便通過理性建構出最優(yōu)目標，該目標也會被紛繁復雜的現(xiàn)實情境所解構、虛置。此外，最優(yōu)的概念前提是競優(yōu)，其中必然涉及篩選與淘汰。這意味著在制度達至最優(yōu)狀態(tài)的同時，也放棄了更新的動力與替代制度的潛力。其最終結果無疑是重回國家獨占治理權威的境地。由于風險的流動性，治理制度在風險社會中更不可能達至最優(yōu)化。因而，面向韌性治理的法權調整不應以制度最優(yōu)作為導向，而應務實地實現(xiàn)制度協(xié)調。制度協(xié)調凸顯出動態(tài)化：既符合制度發(fā)展的現(xiàn)實情況，也與風險流動的經(jīng)驗相適應。同時，制度協(xié)調并不以否定、放棄其他制度潛力為前提，而是結合風險治理實情，充分考慮各類制度的優(yōu)劣，尊重各類制度的核心特質。

法權調整的方法論是“限權與賦權”。這與“限制公權”“保護私權”不同。其首先將法權視為權力權利一體化表述的結果，進而跨越法權的公私界分，凸顯治理行動的法律動因。風險治理主體的多元化要求各類主體均應發(fā)揮作用。過于突出公權與私權的對立，會引發(fā)兩個不利后果：一是容易忽略“權為民所用”的實質要求，限縮政府的行動空間，不利于發(fā)揮公權的正能量；二是會使私權處于被動受保護的境地，難以充分調動社會組織與市場主體等主體的積極性。因而，“限權與賦權”是為了促成韌性治權的法治化，排除不合理的行動限制，重塑韌性治理格局中政府、市場主體與社會組織的行動依據(jù)與能力。一方面，“賦權”應當順應風險治理主體多元化趨勢，賦能市場主體與社會組織，破除多元主體參與風險治理的制度壁壘，拓展其協(xié)商參與、意見表達以及行動實施的權能。另一方面，“限權”應當消除治理主體彼此壓制的體制機制因素，嚴格控制政府、市場主體與社會組織在風險治理中的利己性與機會性，確保多元治理主體始終處于充分協(xié)作與良性競爭的狀態(tài)。

（三）塑造治理主體的制度聯(lián)結

風險演化為治理主體的結構塑造帶來了深遠影響。法治應當著力塑造“政府—社會組織—市場主體”三類治理主體的制度聯(lián)結，理順治理主體之間的關系。而在中國式韌性治理語境下，塑造治理主體的制度聯(lián)結，還須考慮政黨的主體介入。

治理主體的制度聯(lián)結不是“行政吸納社會”。行政吸納社會的方式主要有“限制”與“功能替代”［50］，意圖在于非政府組織之于政府權威而言，始終是一種挑戰(zhàn)力量，因此政府為了繼續(xù)鞏固乃至獨占權威，對非政府組織設置準入門檻加以控制，或者通過功能替代來滿足非政府組織的訴求，消除其自治性。相較于行政壓制模式，行政吸納社會反映了政府與社會關系處理的手段柔化，但仍未改變政府對非政府組織的控制以及對治理資源的提取狀態(tài)。在韌性治理場域中，延續(xù)行政吸納社會可能引發(fā)兩類后果：一是社會機制與市場機制被迫納入政府機制之下，接受政府機制的篩選、鍛造與重塑，最終成為政府治理權威的附庸；二是滌除社會機制與市場機制在風險治理中的固有優(yōu)勢，扭曲了貼近風險治理實踐的靈活性。韌性治理強調的是風險共治，突出的是行動的規(guī)范與效率，而非要實現(xiàn)治理主體的“吸納與被吸納”“依附與被依附”等關系。由此，法治供給的重點在于既要充分尊重社會組織與市場主體的治理權限，肯定社會機制與市場機制所追求的民主團結與合意自治等價值，適度開放治理權限與資源，賦能社會與市場，也要清晰界定政府、社會組織與市場主體在風險治理中的彼此關聯(lián)，以問題為導向保障共識凝聚、目標統(tǒng)一、行動協(xié)調。

治理主體的制度聯(lián)結也不是否定政府角色。一方面，政府能夠整合風險治理所必需的人財物資源。政府在風險信息的交流、溝通與分析上也具有無與倫比的優(yōu)勢。而在決策行動力上，政府命令控制模式還能確保風險治理決策落到實處。另一方面，相較于社會與市場，行政機制具有克服二者雙雙失靈的作用。政府提供了風險治理的底線機制。此外，政府在產(chǎn)權界定、行動糾紛、利益分配上的裁斷角色，能夠防止零和博弈現(xiàn)象出現(xiàn)。政府是保障治理行動協(xié)調、利益平衡、訴求統(tǒng)籌的重要主體。當然，政府對自我行動的塑造，也能防止部門利益與地方主義對風險治理整體效能的瓦解。故而，法治促成治理主體的制度聯(lián)結，不是要否定政府角色。從政府職責而言，法治應當著力于區(qū)分與整合兩條功能線索來界定政府角色。一是區(qū)分政府的風險管制職責與服務職責，依據(jù)類型化方法，歸納政府獨占治理權威的風險類型；同時拓展公共服務效能，培育社會組織與市場主體的治理能力。二是整合政府、社會組織與市場主體的決策能力、利益訴求以及資源配置，界定社會組織與市場主體輔助、填補與替代政府的治權限度；同時協(xié)調社會、市場等機制運行中的價值利益沖突，防范機會主義引起的無序性。

作為中國式風險治理體系的常量，黨的領導對于塑造治理主體聯(lián)結具有關鍵作用。黨對風險演化規(guī)律的把握以及治理思路的調整，必然形成一系列重要論斷。這些論斷將進一步轉換為風險治理的大政方針，并通過各級黨組織在政府、社會與市場中予以貫徹。同時，就使命型政黨而言，黨治國理政始終蘊含著“以人民為中心”“不斷增加人民群眾的安全感”的崇高使命引領［51］。通過自身使命塑造與對外價值傳輸，黨能夠塑造各類主體的風險意識與價值認同，進而凝聚共識、團結大眾。此外，黨在風險治理歷程中也形成了黨建引領、政府主責與群眾動員等行之有效的體制機制［52］。因此，面向韌性治理轉型趨勢，如何通過法治建設加強黨的自身建設、理順黨與其他治理主體的關系，是無法回避的重大問題。其中，黨內法規(guī)的完善是破題重點。一則，完善黨內法規(guī)，保證依規(guī)治黨與自我革命，切實發(fā)揮黨的領導作用。以黨內法規(guī)的完善規(guī)范黨員干部行為，提高各級黨組織的風險應對能力，厘清黨政等主體結構關系，更好地保證黨“總攬全局、協(xié)調各方”的作用。二則，完善黨內法規(guī)，推動其與風險治理法律法規(guī)的銜接。比如，通過黨領導立法體制機制的完善，推動跨域式風險治理的協(xié)同立法，實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治險的有機統(tǒng)一。三則，完善黨內法規(guī)，促成其對風險因素的學習與防范。例如，黨內法規(guī)在實施環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)目標偏離等風險。通過健全黨內法規(guī)的自我實施機制，有助于加強對該類風險的防控［53］。

結語

風險的整體化、復合化與非傳統(tǒng)化等態(tài)勢，促成了“命運共同體”，迫使人們需要從共識凝聚、利益調整以及行動協(xié)調等議題更新風險治理模式。因此，韌性治理不單純指涉城鄉(xiāng)空間規(guī)劃問題，而是關涉治理主體、機制與系統(tǒng)多方位、多層次與多領域重塑的公共議題。法治由此成為推進韌性治理的重要力量。然而，以適應風險為核心特征的韌性治理突出風險治理的長期化、全面化，強調適應風險治理復雜情境，塑造多元主體的集體行動邏輯。這勢必對法治建構的常態(tài)基石、主體法權的配置邏輯、治理規(guī)則的生成路徑以及行為的實施過程與后果判斷造成顛覆性影響。法治在規(guī)訓風險治理的同時，也有必要作出調整，形成面向韌性治理的適配形態(tài)。當前，風險的韌性治理格局仍處于流變之中，有關理論框架與實踐路徑尚有極大的探索空間。但是，此種態(tài)勢或許并不影響人們對與之相應的法治形態(tài)進行預判，乃至預設演進軌跡。因此，本文的基本立意在于以韌性治理與法治的概念關系為邏輯主線，以系統(tǒng)性與回應性為方法遵循，既研究了什么是面向韌性治理的法治形態(tài)，也探討了其構成要素的演化方向。當然，立足韌性治理轉型背景，為實現(xiàn)法治形態(tài)之創(chuàng)新，還可從發(fā)展法律體系的理念融貫性、立足法權調整的作用機制與塑造治理主體的制度聯(lián)結等方面展開進路。

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On the Form of the Rule of Law Oriented to Resilience Governance

Song Zongyu / He Wenhao

Abstract： Resilience governance is a new concept and practice paradigm to deal with the holistic， comprehensive and nontraditional risks， and contains important issues for the innovation and development of national risk governance systems and capabilities. The essential feature of resilient governance is risk adaptation， which will be realized as the long-term， comprehensive and complex nature of risk governance， and pose certain challenges to the development of the rule of law. The rule of law system oriented to resilient governance should be adjusted to be an adaptive form， focus on the key node of the structure of power and responsibility， promote the integration of governance mechanisms， and integrate law-based governance and effective governance，and form integrated and open rule system， mutually embedded and complementary organizational mechanisms， fair and efficient governance procedures， and diverse and flexible governance tools.Based on the background of resilience governance transformation ， the adaptation of the rule of law can also be achieved by the aspects of the coherence of legal system concept， the adjustment mechanism of legal right and the connection of multi-subject system.

Keywords： Resilience Governance; the Form of the Rule of Law; Co-governance on Risk; Risk Society

（責任編輯 方 卿）