摘 要：全周期治理既是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)治理的實(shí)踐反思，也是新時(shí)期應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜形態(tài)的積極探索。作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“不確定性”的一種新型治理模式，全周期治理的興起源于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的理論發(fā)展和實(shí)踐困境之間的張力需求，具有特定的概念內(nèi)涵。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的治理框架，涵蓋了以可持續(xù)安全為導(dǎo)向的治理目標(biāo)、多元參與的主體結(jié)構(gòu)、基于知識(shí)學(xué)習(xí)的治理策略和全階段的治理過(guò)程。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)新舊治理模式迭代的過(guò)程中存在治理目標(biāo)多重矛盾與沖突、治理結(jié)構(gòu)“碎片化”、治理策略滯后性和治理過(guò)程的“斷續(xù)性”等困境。為此，需要從目標(biāo)考核體系、合作行動(dòng)共同體、治理策略和全過(guò)程管理等維度優(yōu)化路徑，構(gòu)建全流程動(dòng)態(tài)治理模式，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防和化解。

關(guān)鍵詞：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；全周期治理；治理過(guò)程；生命周期理論

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2024）06-070-（13）

本文系2021年度科技部國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目“多元矛盾糾紛成因分析及疏導(dǎo)技術(shù)研究與應(yīng)用示范”（2021YFC3300500-01）、浙江省教育廳基金項(xiàng)目“浙江省韌性城市建設(shè)實(shí)證研究”（Y202147630）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-04

作者簡(jiǎn)介：汪偉全 男（1975— ）上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授

陳 奇 男（1992— ）華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生 浙江警察學(xué)院治安系講師

引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）和安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）等西方學(xué)者敏銳地察覺(jué)到現(xiàn)代社會(huì)蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的相關(guān)概念與理論，風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)治理成為學(xué)界關(guān)注的重要話題。特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的橫向疊加和風(fēng)險(xiǎn)影響的縱向擴(kuò)大，構(gòu)成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本存在樣態(tài)，凸顯了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性。

有學(xué)者將“風(fēng)險(xiǎn)”定義為“個(gè)人或群體在未來(lái)遇到傷害的可能性以及對(duì)這種可能性的判斷與認(rèn)知”［1］。如果把這種可能性及其判斷與認(rèn)知擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)面臨著制度轉(zhuǎn)型、人口流動(dòng)、城市建設(shè)、技術(shù)發(fā)展、利益分配、文明沖突等帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要通過(guò)矛盾糾紛的形式呈現(xiàn)，諸如物業(yè)矛盾、醫(yī)療事故、金融證券、民間借貸、鄰里糾紛、勞務(wù)勞資、山林土地、征地拆遷等問(wèn)題［2］。作為對(duì)這些問(wèn)題的回應(yīng)，多地（江蘇、安徽和江西等）展開(kāi)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“全周期治理模式”的實(shí)踐。這些地方注重治理資源的集聚性、治理理念的系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)“治理主體”跨部門橫向聯(lián)結(jié)和“治理客體”全過(guò)程縱向閉環(huán)，在網(wǎng)格化管理、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“三治融合”等方面進(jìn)行了系列實(shí)踐與探索。這在一定程度上化解了科層制體制下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域存在的“碎片化”“部門化”“割裂式”問(wèn)題。因此，亟須對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的理論和實(shí)踐進(jìn)行梳理和總結(jié)，以期對(duì)構(gòu)建中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理自主知識(shí)體系，提高公共安全治理水平，推進(jìn)中國(guó)式風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行理論探討。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

自貝克率先提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”［3］的概念以來(lái)，西方學(xué)界就開(kāi)始了對(duì)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”基本樣態(tài)和形成機(jī)理的追問(wèn)和求索，并形成了四種理論流派：制度主義視角，以吉登斯和貝克為代表；文化主義視角，以道格拉斯（Mary Douglas）和拉什（Scott Lash）為代表；系統(tǒng)論視角，以盧曼（Niklas Luhmann）為代表；治理性視角，以福柯（Michel Foucault）、馬爾庫(kù)塞（Herbert Marcuse）和哈貝馬斯（Jürgen Habermas）等法蘭克福學(xué)派為代表［4］。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的上述視角為后來(lái)研究提供了豐富的資料。然而，上述流派均屬于結(jié)構(gòu)功能主義范式，理論敘述宏大而忽視對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的微觀探索。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界開(kāi)始轉(zhuǎn)向“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”，沿著“風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”和“風(fēng)險(xiǎn)生命周期”兩個(gè)方向構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)過(guò)程的研究圖景。

從“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”來(lái)看，理想的風(fēng)險(xiǎn)管理模型應(yīng)是統(tǒng)籌危機(jī)前、危機(jī)時(shí)及危機(jī)后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程的系統(tǒng)規(guī)劃。例如，丹尼斯（Dennis M.Sweeney）從風(fēng)險(xiǎn)管理的“過(guò)程”出發(fā)，提出了風(fēng)險(xiǎn)管理六過(guò)程：預(yù)防和準(zhǔn)備、預(yù)先評(píng)估、應(yīng)對(duì)預(yù)案、應(yīng)對(duì)和限制損害擴(kuò)大、短期或長(zhǎng)期恢復(fù)和學(xué)習(xí)。此外，羅伯特·希斯（Robert Heath）也著眼于風(fēng)險(xiǎn)治理的階段性特征，提出了“4R理論”，即科學(xué)的危機(jī)管理過(guò)程應(yīng)包括縮減（reduction）、預(yù)備（readiness）、反應(yīng)（response）、恢復(fù)（recovery）四個(gè)環(huán)節(jié)［5］。

從“風(fēng)險(xiǎn)生命周期”來(lái)看，史蒂文·芬克（Steven Fink）率先聚焦風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)“周期性”特征，在《危機(jī)管理：對(duì)付突發(fā)事件的計(jì)劃》一書(shū)中提出了“危機(jī)生命周期理論”，并將危機(jī)爆發(fā)過(guò)程分為四個(gè)階段，開(kāi)創(chuàng)了作為生命體的風(fēng)險(xiǎn)成長(zhǎng)視角：有線索顯示潛在的危機(jī)可能發(fā)生“前驅(qū)癥狀”階段、具有傷害性的事件發(fā)生并引發(fā)危機(jī)“急性”階段、危機(jī)的持續(xù)影響與努力清除危機(jī)過(guò)程的“慢性”階段和危機(jī)事件已經(jīng)解決的“治愈”階段。西方學(xué)界從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的宏大敘事向風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)用轉(zhuǎn)向，客觀上揭示了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的演化發(fā)展特征。

“風(fēng)險(xiǎn)生命周期”和“風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”研究范式傳入國(guó)內(nèi)以后，一些學(xué)者嘗試從風(fēng)險(xiǎn)演化鏈條視角來(lái)探究風(fēng)險(xiǎn)特征。張海波認(rèn)為羅森塔爾（Robert Rosenthal）“危機(jī)就是事件”的觀點(diǎn)忽略了公共危機(jī)的完整生命周期，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)（前期形態(tài)）和危機(jī)（后期表現(xiàn)）之間是一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”［6］。童星進(jìn)一步指出了災(zāi)害（突發(fā)事件）是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)的“導(dǎo)火索”，并構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害（突發(fā)事件）—危機(jī)連續(xù)統(tǒng)的鏈條［7］。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)具有生命周期特征的觀點(diǎn)在學(xué)界形成了普遍共識(shí)。

但是，作為一個(gè)跨學(xué)科知識(shí)交叉形成的復(fù)合概念，學(xué)術(shù)界對(duì)于“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理”的概念界定并不一致，主要形成了結(jié)構(gòu)主義視角下的“風(fēng)險(xiǎn)演化論”和制度主義視角下的“治理過(guò)程論”兩種看法。前者從風(fēng)險(xiǎn)的成長(zhǎng)性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)演化特征。如史蒂文·芬克提出的“危機(jī)生命周期論”以及張海波和童星等學(xué)者提出的連續(xù)統(tǒng)框架。他們分別從內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部表征去解構(gòu)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，主張將“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（或社會(huì)危機(jī)）”當(dāng)作一個(gè)生命有機(jī)體，強(qiáng)調(diào)在其演化規(guī)律中尋找治理依據(jù)；后者從風(fēng)險(xiǎn)治理的制度安排出發(fā)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)合方式和多維過(guò)程。例如研究“群體性事件”“鄰避行動(dòng)”和“公共衛(wèi)生事件”等的學(xué)者［8］，從過(guò)程論視角提出了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)治理、災(zāi)后恢復(fù)等風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程理論，他們共同關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)治理，主張?jiān)谏鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的不同階段采取不同的對(duì)策。

此外，在現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，傳統(tǒng)的治理模式面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是治理的“碎片化”“部門化”和“滯后性”現(xiàn)象尤為突出。這些問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體效能受限，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。（1）“碎片化”。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等多個(gè)階段。然而，在實(shí)踐中，各階段往往被孤立地對(duì)待，缺乏系統(tǒng)性的銜接和協(xié)調(diào)。（2）“部門化”。一方面，治理主體的單一性。傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理模式以政府部門為主導(dǎo)，缺乏其他社會(huì)力量的參與。市場(chǎng)和社會(huì)組織在風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用未能充分發(fā)揮，導(dǎo)致治理資源和手段的單一化。另一方面，存在部門壁壘。各部門關(guān)注自身職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，忽視了風(fēng)險(xiǎn)的跨部門特性和系統(tǒng)性，難以形成綜合性的治理方案。（3）“滯后性”。風(fēng)險(xiǎn)治理理念未能與時(shí)俱進(jìn)，依然停留在應(yīng)急管理的層面，忽視了風(fēng)險(xiǎn)的前置預(yù)防和系統(tǒng)治理，往往采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性和系統(tǒng)性把握。

綜上所述，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的理論發(fā)展和實(shí)踐困境之間的張力，亟須創(chuàng)新一種新型治理模式。在此背景下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理應(yīng)運(yùn)而生。鑒于此，本研究主要論述三個(gè)重點(diǎn)：

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理是如何興起的？它產(chǎn)生的實(shí)踐背景和概念內(nèi)涵又是什么？從理論上分析，“風(fēng)險(xiǎn)生命周期”理論以風(fēng)險(xiǎn)的成長(zhǎng)性特征為著力點(diǎn)，關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本樣態(tài)和演進(jìn)機(jī)制；“風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”理論則強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)間屬性，發(fā)展出了從治理制度出發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)治理階段性調(diào)適路徑。那么，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理如何從“風(fēng)險(xiǎn)生命周期”和“風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程”兩個(gè)理論中演化而來(lái)，又具有怎樣的概念內(nèi)涵？這是本研究回應(yīng)的一個(gè)重點(diǎn)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的體系構(gòu)建是什么？與危機(jī)管理相比，全周期的風(fēng)險(xiǎn)治理如何實(shí)現(xiàn)？它的治理體系包括哪些內(nèi)容？這是本研究的另一個(gè)重點(diǎn)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的實(shí)踐困境和改進(jìn)路徑有哪些？黨的二十大報(bào)告提出了“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系。從全周期治理的角度出發(fā)，剖析當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐困境，思考如何將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的著力點(diǎn)放到源頭治理上，這是本研究的第三個(gè)重點(diǎn)。

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理興起：實(shí)踐脈絡(luò)和概念內(nèi)涵

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的興起是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的必要措施。該治理模式產(chǎn)生的具體原因見(jiàn)圖1。傳統(tǒng)的部門化、應(yīng)急式和運(yùn)動(dòng)式治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前多源、多因、多發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征，全周期治理通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)治理的范圍擴(kuò)展到事件發(fā)生前的預(yù)防和發(fā)生后的應(yīng)急處置，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的有機(jī)結(jié)合。

“全周期管理”這一概念原本用于管理學(xué)，也稱為“全生命周期管理”，旨在通過(guò)將產(chǎn)品的生命周期細(xì)分為不同階段，并在每一階段實(shí)施跟蹤介入，以全過(guò)程保證產(chǎn)品質(zhì)量。這一概念已經(jīng)從產(chǎn)品管理向各領(lǐng)域管理拓展，注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過(guò)程整合。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，重大風(fēng)險(xiǎn)治理已經(jīng)成為國(guó)家和社會(huì)治理的優(yōu)先議題。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積累并爆發(fā)可能導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。例如，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)不公等問(wèn)題可能導(dǎo)致社會(huì)不滿情緒的積累，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)沖突和不穩(wěn)定。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和危害性，亟需風(fēng)險(xiǎn)治理全周期管理。這意味著要形成系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、完備的治理體系，以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理能力和水平。

與之相對(duì)應(yīng)的，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理常常采取“部門化”“階段性”的特征，即不同的政府部門各自負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理。部門化管理容易導(dǎo)致信息和資源割裂，各部門之間的協(xié)調(diào)不足，尤其是在跨部門風(fēng)險(xiǎn)（如氣候變化、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)）中，容易出現(xiàn)盲區(qū)和效率低下的情況。此外，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理通常是假定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生有明確的因果關(guān)系，且按照時(shí)間順序的階段性治理。這導(dǎo)致在面對(duì)復(fù)雜、交織的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的線性模式容易失效，無(wú)法應(yīng)對(duì)多重因素共同作用的風(fēng)險(xiǎn)情景。因此，傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理模式面臨巨大挑戰(zhàn)。

圖1 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的興起

（一）實(shí)踐脈絡(luò)

美國(guó)管理協(xié)會(huì)大會(huì)上首次提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”，最初是為解決20世紀(jì)30年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，隨后該理論逐漸豐富發(fā)展成一門科學(xué)。1964年，美國(guó)學(xué)者威廉（William F.Hanes）等《風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)》一書(shū)的出版標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管理理論開(kāi)始走向科學(xué)化、系統(tǒng)化和理論化［9］。1994年，圖姆馬拉（VM.RTummala）等人提出并開(kāi)發(fā)出一種風(fēng)險(xiǎn)管理程序（RMP，Risk Management Process），該程序由五個(gè)核心步驟組成，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控［10］。RMP模型提供的是一套邏輯相對(duì)嚴(yán)密且連貫的框架，它包含了風(fēng)險(xiǎn)管理的主要流程內(nèi)容，即識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)要素，預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)影響程度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行評(píng)估和采取適當(dāng)措施來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)的實(shí)踐中，“全周期管理”概念的提出，始于習(xí)近平總書(shū)記2016年8月在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上的講話，他強(qiáng)調(diào)要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，努力全方位全周期保障人民健康［11］。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在視察湖北，總結(jié)疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！保?2］這是官方首次將“全周期管理”作為一種治理理念或技術(shù)與城市治理體系相連接。

在此背景下，我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐由“部門化”“應(yīng)急式”和“運(yùn)動(dòng)式”治理，逐漸向過(guò)程控制、體系塑造與能力提升的整體性治理轉(zhuǎn)變。各地圍繞“風(fēng)險(xiǎn)化解”開(kāi)展了社會(huì)治理的積極探索，涌現(xiàn)出網(wǎng)格化管理、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“三治融合”等模式，特別是在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與矛盾糾紛化解等領(lǐng)域做出了積極有效的實(shí)踐。自此，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到風(fēng)險(xiǎn)治理、風(fēng)險(xiǎn)防范再到全過(guò)程管理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)整體性治理體系。

（二）概念內(nèi)涵

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理借鑒了生命周期理論關(guān)于生物體從出生到死亡的生命歷程，將社會(huì)中影響安全穩(wěn)定的各種風(fēng)險(xiǎn)和事件，擴(kuò)展為從潛伏到爆發(fā)再到逐漸消退的整體過(guò)程。它強(qiáng)調(diào)將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的范圍輻射到事件發(fā)生之前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和事件發(fā)生之后的應(yīng)急處置。“全周期”概念的引入擴(kuò)大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的外延，突破了風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理二分的邊界。因此，在界定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的概念之前，有必要先比較“風(fēng)險(xiǎn)管理”和“應(yīng)急管理”這兩個(gè)概念的區(qū)別。

詹承豫認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象涵蓋了總體國(guó)家安全觀涉及的所有類型安全，既包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害的防范和應(yīng)對(duì)，也包括食品安全、信息安全、生物安全等重點(diǎn)安全領(lǐng)域；應(yīng)急管理更聚焦于國(guó)家安全體系中自然災(zāi)害和事故災(zāi)難等內(nèi)容［13］。薛瀾等人認(rèn)為，新時(shí)期復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了新的更高要求，推動(dòng)從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理并重［14］。閃淳昌等人指出，風(fēng)險(xiǎn)管理工作的終點(diǎn)就是應(yīng)急管理工作的起點(diǎn)［15］。

綜上，風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理之間的區(qū)別主要有對(duì)象、功能和時(shí)機(jī)三個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象覆蓋廣，強(qiáng)調(diào)預(yù)防功能，注重事前管理；應(yīng)急管理的對(duì)象范圍更小，強(qiáng)調(diào)處置功能，注重事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)?？梢哉f(shuō)，這二者是風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程中兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的作用機(jī)制。但是實(shí)踐中，由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更多是以鏈?zhǔn)叫螒B(tài)出現(xiàn)，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)管理還是應(yīng)急管理，都無(wú)法阻擋風(fēng)險(xiǎn)的演化，亟須對(duì)兩者進(jìn)行功能統(tǒng)合。對(duì)此，黨的二十大報(bào)告提出了“大安全大應(yīng)急”概念，明確提出要建立健全“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系”，這在一定程度上使得應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理在含義上趨于一致。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的全周期實(shí)踐，從治理主體的系統(tǒng)性聯(lián)結(jié)和治理過(guò)程的閉環(huán)管理兩個(gè)維度出發(fā)，對(duì)于統(tǒng)合“風(fēng)險(xiǎn)管理”和“應(yīng)急管理”的概念差異，覆蓋兩者銜接盲區(qū)具有重要作用。作為一個(gè)源于實(shí)踐的概念，需要厘清“誰(shuí)來(lái)治理、治理什么、功能作用以及如何治理”幾個(gè)問(wèn)題。對(duì)此，本研究從治理主體、治理對(duì)象、治理功能和治理效果等方面來(lái)理解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的基本內(nèi)涵。

首先，治理主體的多元參與。從治理主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與。該模式提出結(jié)合政府、企業(yè)、個(gè)人和第三部門等機(jī)構(gòu)的力量，運(yùn)用不同主體的特有資源對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)警、防范、分配、處置和補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序發(fā)展。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由于同時(shí)具有“損失性”“可能性”和“外溢性”特點(diǎn)，決定了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用對(duì)象是全體社會(huì)成員，這也意味著以消除“風(fēng)險(xiǎn)”為目標(biāo)的治理共同體是天然存在的。對(duì)此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理主張合理分配政府、市場(chǎng)、民間等不同主體的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過(guò)系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的制度框架和政策思路，構(gòu)建有效處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)安全和發(fā)展平衡的策略框架。

其次，治理對(duì)象的全要素。從治理對(duì)象來(lái)看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理關(guān)注各種自然因素、經(jīng)濟(jì)因素、科技因素、社會(huì)因素等引發(fā)的社會(huì)失序或社會(huì)動(dòng)蕩的可能性，這里既有貝克與其后的安東尼·吉登斯等一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)的制度性風(fēng)險(xiǎn)，也有凡·普里特威茨（Vincent von Prittwitz）和拉什等學(xué)者所注重的風(fēng)險(xiǎn)文化和風(fēng)險(xiǎn)心理。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理正是以降低乃至消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“損失的可能性”為目標(biāo)，將突發(fā)事件和災(zāi)害的次生風(fēng)險(xiǎn)與衍生風(fēng)險(xiǎn)也納入視野，擴(kuò)大了治理邊界，實(shí)現(xiàn)治理對(duì)象的全要素考量。

再次，治理功能兼具過(guò)程性和結(jié)果性?！吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)管理”源于1999年世界銀行針對(duì)全球化背景所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)所提出的全新概念，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)控制手段和風(fēng)險(xiǎn)防范、補(bǔ)償機(jī)制，有效而快捷地處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系包括過(guò)程性功能和結(jié)果性功能等兩方面。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、社會(huì)利益訴求機(jī)制、社會(huì)利益分配機(jī)制、社會(huì)利益約束機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，屬于過(guò)程性功能；社會(huì)利益補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制，屬于結(jié)果性功能。過(guò)程性功能有助于迅速、準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同階段出現(xiàn)的問(wèn)題，而結(jié)果性功能關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的效果，包括降低不良影響、提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

最后，治理效果的可測(cè)性。從治理效果來(lái)看，通過(guò)治理目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定，實(shí)現(xiàn)短期收益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)兼顧。全周期治理將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，遵循社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律和治理邏輯，整體性把握每一個(gè)階段的發(fā)展工作，并采取相對(duì)應(yīng)的措施，從而做到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性［16］。既分析治理措施的短期效果，即措施實(shí)施后立即顯現(xiàn)的效果；又考察長(zhǎng)期效果，即治理措施在較長(zhǎng)時(shí)間范圍內(nèi)是否持續(xù)產(chǎn)生積極影響。同時(shí)，將治理方式與風(fēng)險(xiǎn)“成長(zhǎng)”的不同階段進(jìn)行匹配，以風(fēng)險(xiǎn)“成長(zhǎng)”為尺度采取不同的治理方式。

本研究認(rèn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理是指圍繞社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因子和事件，治理主體通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、預(yù)防和準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和限制損害擴(kuò)大，以及恢復(fù)學(xué)習(xí)等方式降低和消除損失的可能性過(guò)程。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理具有系統(tǒng)性、層級(jí)性、協(xié)同性和效能性特征。

三、基于新安全新發(fā)展理念的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理：一種新模式

全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨催生了面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的跨學(xué)科知識(shí)生產(chǎn)，而新安全新發(fā)展理念是應(yīng)對(duì)當(dāng)今全球化和復(fù)雜安全環(huán)境下的創(chuàng)新。作為發(fā)源于應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐的理論，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理是全過(guò)程、全要素、全場(chǎng)景、高效能的一種整體性治理模式。圍繞風(fēng)險(xiǎn)治理使命和以可持續(xù)安全為導(dǎo)向的治理目標(biāo)，多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)、基于知識(shí)學(xué)習(xí)的治理策略和全階段的治理過(guò)程，構(gòu)成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的基本體系。其治理模式見(jiàn)圖2。

圖2 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理模式的基本框架

（一）以可持續(xù)安全為導(dǎo)向的治理目標(biāo)

可持續(xù)安全是對(duì)傳統(tǒng)靜態(tài)安全的否定和超越，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合態(tài)和跨領(lǐng)域特征的積極回應(yīng)。一方面，它是安全觀的擴(kuò)展。它突破了傳統(tǒng)安全觀的局限，提出了更為廣泛的安全概念，體現(xiàn)了安全問(wèn)題的多維性和復(fù)雜性。另一方面，它實(shí)現(xiàn)了發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。它將安全與發(fā)展緊密結(jié)合，認(rèn)為只有在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，安全才能得到長(zhǎng)久保障；同時(shí)，安全也是發(fā)展的前提條件，形成了安全與發(fā)展的良性互動(dòng)。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理注重辯證統(tǒng)籌發(fā)展和安全關(guān)系，以可持續(xù)安全為目標(biāo)，通過(guò)設(shè)置結(jié)果性指標(biāo)（可量化）和過(guò)程性指標(biāo)（理念、價(jià)值）作為其效能提升的動(dòng)力機(jī)制。

可持續(xù)安全為導(dǎo)向的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理具有以下特征：（1）安全與發(fā)展的平衡。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理既注重保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，又在治理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。（2）倡導(dǎo)多元文化價(jià)值。在文化尊重方面，尊重和保護(hù)不同文化、宗教、價(jià)值觀的存在，防止社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中產(chǎn)生文化沖突；在文化融合方面，促進(jìn)不同文化的融合，形成更具包容性和和諧性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理氛圍。（3）兼顧專業(yè)理性與社會(huì)責(zé)任。既強(qiáng)調(diào)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的科學(xué)決策，充分利用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段，又注重治理過(guò)程中的社會(huì)責(zé)任，避免僅追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲社會(huì)公共利益。

（二）多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的另一特征表現(xiàn)為“鏈?zhǔn)健眰鞑ヌ卣鳎L(fēng)險(xiǎn)事件或致災(zāi)因子可以迅速通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)傳播，影響范圍迅速擴(kuò)大，甚至可以跨越國(guó)界和文化背景。風(fēng)險(xiǎn)的“鏈?zhǔn)健眰鞑ヌ卣?，與數(shù)字化社會(huì)的發(fā)展和信息技術(shù)的普及密切相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)自身的不確定性帶來(lái)破壞的可能性超出了傳統(tǒng)災(zāi)害單一線性衍射路線，更多是以非線性關(guān)系進(jìn)行呈現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜，以及風(fēng)險(xiǎn)的外溢面更加廣闊，單一主體或部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體治理。加之在“條塊分割”指揮體系下，縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門職責(zé)的條塊化運(yùn)行，勢(shì)必導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理的“碎片化”。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，人們無(wú)差別地涉入風(fēng)險(xiǎn)中，所有主體都是平等的。因此，在系統(tǒng)性思維指導(dǎo)下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理致力于多元治理主體的吸納，注重構(gòu)建政社協(xié)同、政企協(xié)作和跨部門協(xié)同的治理主體結(jié)構(gòu)，形成對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合態(tài)的共治格局。同時(shí)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理也強(qiáng)調(diào)打破“條塊分割”部門本位化束縛，通過(guò)實(shí)施社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類治理，倒逼政府組織職能變革，破解部門間因邊界不清、權(quán)限重疊造成的治理協(xié)作困境，實(shí)現(xiàn)橫向部門和縱向?qū)蛹?jí)間的合作治理。

（三）基于知識(shí)學(xué)習(xí)的治理策略

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。風(fēng)險(xiǎn)并非靜態(tài)和孤立存在的，而是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”的連續(xù)統(tǒng)過(guò)程（Continuum）［17］。由于數(shù)字時(shí)代語(yǔ)境下的重大突發(fā)事件可以將隱性風(fēng)險(xiǎn)迅速轉(zhuǎn)化為顯性危機(jī)，這更加需要突出風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)學(xué)習(xí)的事前預(yù)防功能，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理前置。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程，風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)學(xué)習(xí)包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急響應(yīng)和處置等。這些不同學(xué)習(xí)內(nèi)容對(duì)應(yīng)著風(fēng)險(xiǎn)不同階段的治理任務(wù)和功能，只有全面推進(jìn)這些目標(biāo)和功能，才能更好地保障社會(huì)的穩(wěn)定和安全。

數(shù)字時(shí)代背景下社會(huì)日趨復(fù)雜化和異質(zhì)化，這也使得傳統(tǒng)知識(shí)學(xué)習(xí)模式愈發(fā)難以適應(yīng)差序格局背景下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)?；瘋鲗?dǎo)與多維度擴(kuò)散。與此同時(shí)，學(xué)習(xí)并非組織面臨風(fēng)險(xiǎn)后的本能反應(yīng)［18］，更應(yīng)該借助于現(xiàn)代化技術(shù)進(jìn)行危機(jī)預(yù)測(cè)。通過(guò)算力和算法技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)治理中的應(yīng)用，在數(shù)據(jù)采集、模型搭建、數(shù)據(jù)研判等環(huán)節(jié)構(gòu)建起不同種類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理場(chǎng)景，敏銳跟蹤、識(shí)別、捕捉動(dòng)態(tài)演化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而為治理提供依據(jù)。

（四）全階段的治理過(guò)程

過(guò)程控制是推動(dòng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理順利進(jìn)行的基本保障，包括在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、發(fā)展和演變的特征基礎(chǔ)上，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等過(guò)程。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）發(fā)布的ISO 31000：2018《風(fēng)險(xiǎn)管理-指南》是國(guó)際上廣泛應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)。ISO 31000描述了系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，包括以下步驟：溝通與磋商、設(shè)定背景、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、監(jiān)控與復(fù)審、記錄與報(bào)告等過(guò)程。ISO 31000標(biāo)準(zhǔn)提供了全面的框架和原則，以幫助組織在所有背景下識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

過(guò)程控制包括兩個(gè)方面的含義：一方面是風(fēng)險(xiǎn)治理各階段的任務(wù)執(zhí)行。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理行為出發(fā)，履行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制以及應(yīng)急響應(yīng)和處置等過(guò)程性職能，上述各環(huán)節(jié)的緊密配合和無(wú)縫銜接，確保整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，全流程的閉環(huán)管理能有效解決“部門化”“碎片化”問(wèn)題，形成一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

四、全周期視域下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐困境

在新理念、新技術(shù)和新要求加持下，人們常用“未來(lái)已來(lái)”表達(dá)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理前景的向往［19］。然而，新舊治理模式迭代的過(guò)程中卻常常面臨著“過(guò)去未去”的困局。從全周期治理的視角來(lái)看，當(dāng)前的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理還存在著治理目標(biāo)多重矛盾與沖突、治理結(jié)構(gòu)“碎片化”傾向、風(fēng)險(xiǎn)治理策略的“滯后性”和風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的“斷續(xù)性”困境。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全周期治理模式與傳統(tǒng)治理模式的比較見(jiàn)表1。

（一）治理目標(biāo)多重矛盾與沖突

以可持續(xù)安全為導(dǎo)向的治理目標(biāo)強(qiáng)調(diào)安全與發(fā)展的平衡、多元文化價(jià)值和兼顧專業(yè)理性與社會(huì)責(zé)任。相比之下，在傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中，存在下列困境：（1）安全與發(fā)展的矛盾。在一些地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先性導(dǎo)致對(duì)環(huán)境和社會(huì)安全問(wèn)題的忽視，安全與發(fā)展未能實(shí)現(xiàn)真正的平衡。（2）文化沖突。多元文化價(jià)值在實(shí)踐中往往難以調(diào)和，不同文化和價(jià)值觀之間的沖突時(shí)有發(fā)生，影響社會(huì)和諧。（3）社會(huì)責(zé)任的缺失。在追求可持續(xù)安全的過(guò)程中，容易引發(fā)短期與長(zhǎng)期、顯性與隱性、部分與整體等安全利益的沖突，治理過(guò)程中的社會(huì)責(zé)任感較為薄弱。

究其原因，一方面，公共管理改革運(yùn)動(dòng)為公共部門績(jī)效改革帶來(lái)了私營(yíng)部門從“過(guò)程導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向”的方法［20］。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效評(píng)估主要通過(guò)檢查“規(guī)定動(dòng)作”，即上級(jí)給下級(jí)制定的考核指標(biāo)完成情況的方式來(lái)進(jìn)行。以結(jié)果為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，遵循從上（上級(jí)部門關(guān)注）至下（社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理基層部門）的路徑，忽視了公共部門守護(hù)公共價(jià)值的職責(zé)。另一方面，存在指標(biāo)治理的動(dòng)能俘獲困境。當(dāng)前，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理出現(xiàn)了治理指標(biāo)向指標(biāo)治理轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象，內(nèi)置于科層制體系中的指標(biāo)治理，在獲得治理合法性的同時(shí)也放大了風(fēng)險(xiǎn)治理“問(wèn)責(zé)”力度，這使得基層對(duì)治理指標(biāo)過(guò)度依賴，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中出現(xiàn)公共安全價(jià)值窄化、治理目標(biāo)偏移、治理活力不足等問(wèn)題［21］。

（二）治理結(jié)構(gòu)“碎片化”傾向

現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和“鏈?zhǔn)健眰鞑ヌ卣饕蠖嘣黧w參與治理。然而，實(shí)際治理過(guò)程中還面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）治理的“碎片化”。不同部門和主體之間協(xié)調(diào)不力，治理過(guò)程中存在職責(zé)不清、權(quán)限重疊的問(wèn)題，導(dǎo)致治理效能低下。（2）條塊分割?？v向?qū)蛹?jí)和橫向部門職責(zé)的條塊化運(yùn)行，導(dǎo)致治理體系內(nèi)部的割裂和協(xié)作障礙。（3）參與主體的平等性不足。盡管提倡多元參與，但在實(shí)際治理中，多主體間治理權(quán)力和資源分配不平等的現(xiàn)象依然存在。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的有效路徑只能是行動(dòng)模式的變革，即構(gòu)建起適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其高度復(fù)雜性和高度不確定性的合作行動(dòng)。在諸多具體的領(lǐng)域中，積極的系統(tǒng)整合可以起到有效防范風(fēng)險(xiǎn)的效果［22］。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理通常需要橫向政府部門間以及市場(chǎng)、社會(huì)和政府之間的合作。然而從具體實(shí)踐來(lái)看，“部門化”傾向卻阻礙了合作治理，表現(xiàn)為政府部門間受困于職責(zé)壁壘，沒(méi)有形成無(wú)間隙的治理合力；同時(shí)市場(chǎng)與社會(huì)力量的習(xí)慣性缺位，使得政府易成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的“孤軍”。

（三）風(fēng)險(xiǎn)治理策略的“滯后性”

限于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不足，以及具體風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中技術(shù)手段等各種原因，風(fēng)險(xiǎn)治理策略的有效性還比較低。具體原因包括：（1）知識(shí)學(xué)習(xí)的滯后性。風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)學(xué)習(xí)往往滯后于風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和演變，未能實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防和應(yīng)對(duì)。（2）傳統(tǒng)學(xué)習(xí)模式的局限。傳統(tǒng)的知識(shí)學(xué)習(xí)模式難以適應(yīng)復(fù)雜、多變的現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致治理策略缺乏前瞻性和針對(duì)性。（3）技術(shù)應(yīng)用不足?，F(xiàn)代化技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和治理中的應(yīng)用尚不充分，未能充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)。（4）風(fēng)險(xiǎn)的多樣性。羅伯特·S·卡普蘭（Kaplan RS）等在《管理風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)新框架》中提出了一種新的風(fēng)險(xiǎn)分類方法，即預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。他們強(qiáng)調(diào)，不同類型的風(fēng)險(xiǎn)需要不同的管理方法，這需要更有針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)治理策略［23］。

此外，奧爾科夫（O.Volkoff）等人還從治理技術(shù)賦能不足方面予以解釋。學(xué)者們提出了技術(shù)嵌入理論，論證了技術(shù)應(yīng)用可以引發(fā)組織制度的變革。由于制度結(jié)構(gòu)的巨大剛性和慣性，技術(shù)賦能組織結(jié)構(gòu)的效用是有限的［24］。事實(shí)上，在當(dāng)前的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中，數(shù)字化治理技術(shù)在組織中應(yīng)用的合法性高度依賴于組織對(duì)治理績(jī)效提升的需要，有學(xué)者稱之為“技術(shù)的工具價(jià)值”［25］。然而，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用并沒(méi)有改變組織的基本結(jié)構(gòu)、職能和權(quán)力關(guān)系［26］。如此一來(lái)，在以條塊分割為特征的治理結(jié)構(gòu)中，治理技術(shù)難以突破部門職能壁壘，難以真正發(fā)揮出跨部門治理要素統(tǒng)合作用。

（四）風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的“斷續(xù)性”

風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的“斷續(xù)性”（discontinuity）問(wèn)題，已經(jīng)引起了不少學(xué)者的關(guān)注和討論。貝克（1992）提出的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論指出，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)治理面臨斷裂和不連續(xù)性問(wèn)題。這種現(xiàn)象在全球化和科技迅速發(fā)展的背景下尤為明顯，要求組織在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取更靈活和動(dòng)態(tài)的策略［27］。此外，帕瓦（Power，Michael）的研究表明，風(fēng)險(xiǎn)治理中的形式主義往往與實(shí)際操作存在顯著差異。這種差異導(dǎo)致治理過(guò)程中的不連續(xù)性，影響了組織的應(yīng)變能力和穩(wěn)定性［28］。

風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程的“斷續(xù)性”，表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）單一風(fēng)險(xiǎn)管理。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理模式往往將治理過(guò)程簡(jiǎn)化為對(duì)單一風(fēng)險(xiǎn)事件的管理，忽視了其他風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。（2）忽視風(fēng)險(xiǎn)衍生和演化。風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和動(dòng)態(tài)演化是現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要特征。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理模式往往忽視了風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)性和動(dòng)態(tài)演化規(guī)律，難以預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的變化。（3）間斷性。風(fēng)險(xiǎn)治理往往被割裂成獨(dú)立的治理單元，導(dǎo)致治理措施缺乏整體性和協(xié)調(diào)性。這種模式缺乏對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)的動(dòng)態(tài)把握，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。

五、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理的路徑優(yōu)化

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理倡導(dǎo)從治理主體的橫向聯(lián)結(jié)和治理客體的閉環(huán)管理出發(fā)，構(gòu)建多跨協(xié)同、指揮順暢、系統(tǒng)高效的治理體系。對(duì)此，需要從建立科學(xué)的治理目標(biāo)考核體系、重塑共生共在的合作行動(dòng)共同體、技術(shù)賦能風(fēng)險(xiǎn)治理策略和動(dòng)態(tài)調(diào)適的全過(guò)程管理等維度出發(fā)，構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全流程動(dòng)態(tài)治理模式，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防和化解。

（一）建立科學(xué)的治理目標(biāo)考核體系

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的特征在于不斷產(chǎn)生和管理風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)治理不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題，需要綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面因素。這為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理考核提供了理解風(fēng)險(xiǎn)和治理的重要背景。在制度安排上，學(xué)者胡德（Hood C）等通過(guò)多層次考核機(jī)制、跨部門協(xié)作、科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)以及提高公共責(zé)任和透明度，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理［29］。另外，帕瓦認(rèn)為審計(jì)是風(fēng)險(xiǎn)管理和控制的重要工具。通過(guò)審計(jì)，組織能夠制定和實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制措施，確保風(fēng)險(xiǎn)得到及時(shí)和有效地應(yīng)對(duì)［30］。通過(guò)系統(tǒng)化的評(píng)估方法，幫助組織識(shí)別和評(píng)估各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。需要重點(diǎn)關(guān)注這兩個(gè)方面：

一是注重對(duì)跨部門的、復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效考評(píng)?？?jī)效考評(píng)的作用不只在于對(duì)治理結(jié)果的確認(rèn)、激勵(lì)或者問(wèn)責(zé)，更能指引治理主體由單一因素處置向復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變。為了避免“碎片化”“部門化”的現(xiàn)象，需要構(gòu)建覆蓋多部門、多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)綜合考評(píng)體系，明確部門職責(zé)和協(xié)同治理職責(zé)，推動(dòng)各部門力量共同治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這樣既能有效補(bǔ)齊風(fēng)險(xiǎn)治理空隙，也能極力避免部門間對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)“擠壓式治理”造成的資源浪費(fèi)和次生風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題［31］。

二是建立兼顧“公共責(zé)任”和“治理效率”的動(dòng)態(tài)考核體系?！靶手辽稀钡慕Y(jié)果導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效評(píng)估體系，已經(jīng)無(wú)法滿足公眾對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的要求。同樣地，“公共責(zé)任”的過(guò)程導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效評(píng)估體系也注定缺少生命力。在風(fēng)險(xiǎn)治理考核過(guò)程中，除了技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，還需要考慮社會(huì)價(jià)值和倫理問(wèn)題。通過(guò)多元化的利益相關(guān)者參與，平衡不同的價(jià)值觀和利益訴求。對(duì)此，需要從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類型出發(fā)，動(dòng)態(tài)調(diào)整“公共責(zé)任”“治理效率”在不同風(fēng)險(xiǎn)治理類型中績(jī)效考評(píng)的比重。在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估體系時(shí)，需要根據(jù)治理目標(biāo)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)估指標(biāo)的比重。例如，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，可能更需要強(qiáng)調(diào)過(guò)程導(dǎo)向的責(zé)任評(píng)估，而對(duì)于效率驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目，則更需要側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向的效率評(píng)估。

（二）重塑共生共在的合作行動(dòng)共同體

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)常常跨越不同主體和階層。如吉登斯所言“大多數(shù)影響著人類活動(dòng)的突發(fā)性事件都是由人為造成的”［32］，現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)遲早會(huì)沖擊那些生產(chǎn)它們和得益于它們的人。面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高度的不確定性，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)利益主體間的協(xié)作機(jī)制，走向合作共治幾乎是一條普遍規(guī)律。雷恩（Ortwin Renn）等在其風(fēng)險(xiǎn)治理框架中，提出了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理策略，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、管理和溝通的全過(guò)程。治理策略應(yīng)以科學(xué)和公眾參與為基礎(chǔ)，注重透明度和責(zé)任性，以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)和不確定性［33］。合作是這種治理策略的重要特征。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的合作行動(dòng)根源于人的生存需要，而且是全體社會(huì)成員所意識(shí)到的生存需要。通過(guò)理性的制度安排，完善政社、政企和跨部門等不同主體參與的共同治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)的自發(fā)力量、市場(chǎng)的資源優(yōu)勢(shì)和政府的統(tǒng)籌能力等不同部門優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建合作共治格局。此外，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共同治理體系還需要有激勵(lì)和保障機(jī)制，通過(guò)健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研判與處置的協(xié)同機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，保障各治理主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理的渠道暢通。同時(shí)制定更具常態(tài)化、制度化、操作化的規(guī)范規(guī)定，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程和結(jié)果質(zhì)量進(jìn)行把控。

（三）技術(shù)賦能風(fēng)險(xiǎn)治理策略

在深化技術(shù)賦能以提升風(fēng)險(xiǎn)治理策略的過(guò)程中，需直面并破解一系列核心挑戰(zhàn)，諸如部門職能間的無(wú)形壁壘、知識(shí)更新的滯后、傳統(tǒng)學(xué)習(xí)模式的僵化以及技術(shù)應(yīng)用層面的欠缺等問(wèn)題。這需要在以下方面進(jìn)行革新：

以數(shù)字化改革推動(dòng)組織架構(gòu)的“扁平化”改革。人工智能的運(yùn)用極大提升了信息傳遞的時(shí)效性，為推動(dòng)組織指揮架構(gòu)的扁平化提供了可能。通過(guò)技術(shù)更新逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的治理主體分布式賦權(quán)，提升風(fēng)險(xiǎn)治理活力。同時(shí)，加強(qiáng)數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)，整合橫向間部門治理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)治理平臺(tái)對(duì)部門資源的整合。

智慧化學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科知識(shí)整合。開(kāi)發(fā)和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)識(shí)別、監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)捕捉風(fēng)險(xiǎn)隱患苗頭，提高組織風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)敏捷性。借力人工智能學(xué)習(xí)工具。基于機(jī)器深度學(xué)習(xí)的大語(yǔ)言模型應(yīng)用能夠協(xié)助組織和個(gè)人，通過(guò)對(duì)海量風(fēng)險(xiǎn)隱患的文本和數(shù)據(jù)進(jìn)行機(jī)器深度學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中生成風(fēng)險(xiǎn)治理的自然語(yǔ)言文本策略，提升風(fēng)險(xiǎn)治理的前瞻性和針對(duì)性。

加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)方面的應(yīng)用。數(shù)字技術(shù)具有海量數(shù)據(jù)匯聚、算法模型驅(qū)動(dòng)、開(kāi)源生態(tài)建構(gòu)等關(guān)鍵特性，能夠推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)機(jī)制互動(dòng)調(diào)適，衍生出“清晰治理”“關(guān)口前移”“開(kāi)放共享”等模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理功能的研判、應(yīng)對(duì)等效能提升。

（四）動(dòng)態(tài)調(diào)適的全過(guò)程管理

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理不再局限于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的靜態(tài)治理，而將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視為一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放發(fā)展的有機(jī)系統(tǒng)，關(guān)注系統(tǒng)的輸入、處理、輸出以及反饋的全流程，重視管理閉環(huán)的形成和迭代循環(huán)。該模式強(qiáng)調(diào)依據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)體在形成、成長(zhǎng)、成熟、衰退等不同階段表現(xiàn)出來(lái)的特征進(jìn)行分級(jí)分類治理。

針對(duì)治理過(guò)程的“碎片化”現(xiàn)象，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)生命周期特征，構(gòu)建全過(guò)程的閉環(huán)治理。在風(fēng)險(xiǎn)的潛伏階段，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、預(yù)警、識(shí)別，構(gòu)筑社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。通過(guò)前置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源摸排、建立大數(shù)據(jù)信息監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)和完善重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等，為常態(tài)治理和非常態(tài)治理提供科學(xué)依據(jù)；在風(fēng)險(xiǎn)的顯現(xiàn)階段，強(qiáng)化研判、決策、化解、處置，構(gòu)筑社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系。通過(guò)動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)和跟蹤機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)治理策略；在風(fēng)險(xiǎn)的消退階段，強(qiáng)化學(xué)習(xí)、問(wèn)責(zé)與激勵(lì)，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)善后體系，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)。風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)的核心邏輯在于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的“反思”和“修正”［34］，推動(dòng)治理經(jīng)驗(yàn)形成制度化成果，同時(shí)從治理過(guò)程和治理結(jié)果兩個(gè)方面建立起問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)治理主體提高風(fēng)險(xiǎn)治理主動(dòng)性。

結(jié)語(yǔ)

總之，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。不同于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的割裂式治理方式，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理更加注重全過(guò)程、系統(tǒng)性的治理實(shí)踐。“既治已病又防未病，既治已亂又防未亂”。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全周期治理模式體現(xiàn)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的理念，它是一種系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)管理方法。其主要特點(diǎn)是將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理視為一個(gè)動(dòng)態(tài)連續(xù)的循環(huán)過(guò)程，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、預(yù)防、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)和重建等各個(gè)階段，能夠更加靈活應(yīng)對(duì)不確定性和環(huán)境變化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全與穩(wěn)定。

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Full-cycle Governance of Social Risks：

Emergence，Basic Frameworks and Development Paths

Wang Weiquan / Chen Qi

Abstract： Full-cycle governance is not only a practical reflection on the traditional governance of social risks， but also an active exploration to deal with the complexity of social risks in the new era. As a new governance model to cope with risk “uncertainty”， the rise of full-cycle governance stems from the tension between the theoretical development of social risk governance and the practical dilemma， and has a specific conceptual connotation. The governance framework of full-cycle governance of social risk covers the governance goal oriented to sustainable security， the main structure of pluralistic participation， the governance strategy based on knowledge and learning， and the full-stage governance process. The iterative process of the old and new governance models of social risk is characterized by multiple contradictions and conflicts in governance objectives， fragmentation of governance structures， lagging governance strategies and discontinuity in the governance process. For this reason， it is necessary to optimize the path from the dimensions of the goal assessment system， the cooperative action community， the governance strategy and the whole-process management， and to construct an all-process dynamic governance model， so as to achieve the effective prevention and resolution of social risks.

Keywords： Social Risk; Full-cycle Governance;Governance Process; Life-cycle Theory

（責(zé)任編輯 矯海霞）