摘 要 《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》的出臺(tái)充分體現(xiàn)了國(guó)家全面推動(dòng)普惠性非基本公共文化服務(wù)發(fā)展的決心。公共圖書館在確?；竟参幕?wù)健全的同時(shí)，也要結(jié)合自身服務(wù)特性，科學(xué)構(gòu)建普惠性非基本公共文化服務(wù)發(fā)展理念，為滿足人民群眾更加充實(shí)、更為豐富、更高質(zhì)量的生活品質(zhì)追求提供有益補(bǔ)充。在實(shí)施過(guò)程中，公共圖書館要主動(dòng)預(yù)見(jiàn)非基本服務(wù)依然存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，必須結(jié)合自身行業(yè)特征，明確服務(wù)內(nèi)容和范圍，樹(shù)立正確觀念、制定細(xì)則、規(guī)范市場(chǎng)，完善多元參與機(jī)制，保障服務(wù)的合法性和可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞 普惠性非基本公共文化服務(wù)；基本公共文化服務(wù)；優(yōu)惠服務(wù)；公共圖書館；法律風(fēng)險(xiǎn)

分類號(hào) G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2024.11.001

The Definition of Characteristics， the Analysis of Legal Risks and the Study of Countermeasures of Public Libraries Providing Inclusive Non-basic Public Culture Services

Gu Yi

Abstract The promulgation of the “14th Five-Year Plan for Public Services” fully reflects the country’s determination to comprehensively promote the development of inclusive non-basic public cultural services. While ensuring the sound provision of basic public cultural services， public libraries should also scientifically construct the concept of developing inclusive non-basic public cultural services based on their service characteristics， providing beneficial supplements to meet people’s pursuit of a more fulfilling， richer， and higher-quality life. In the implementation process， public libraries should proactively anticipate that non-essential services still carry certain legal risks. It is necessary to align with the characteristics of their own industry， clearly define the content and scope of services， establish correct concepts， formulate detailed rules， regulate the market， improve the mechanism for diverse participation， and ensure the legality and sustainability of the services.

Keywords Inclusive non-basic public cultural services. Basic public cultural services. Preferential services. Public libraries. Legal risks.

0 引言

2021年，我國(guó)出臺(tái)《“十四五”規(guī)劃》，首次提出了要推動(dòng)“非基本”這一創(chuàng)新公共服務(wù)理念，并以此來(lái)補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，提升公共文化服務(wù)水平。同年12月，《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》首次將覆蓋面更廣、服務(wù)內(nèi)容更豐富、需求層次更高的普惠性非基本公共服務(wù)和能夠與公共服務(wù)密切配合、有序銜接的高品質(zhì)多樣化生活服務(wù)同步納入規(guī)劃范圍，充分體現(xiàn)了國(guó)家全面推動(dòng)普惠性非基本公共文化服務(wù)發(fā)展的決心。在各地政府推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，全國(guó)一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)走在前、做示范，出臺(tái)了一系列地方性政策法規(guī)，從法律層面保障公共圖書館、文化館、博物館等公共文化設(shè)施開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)有法可依。然而按照我國(guó)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革要求，公共圖書館因承擔(dān)基本公益服務(wù)、不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，被劃入“公益一類”事業(yè)單位。在“不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的行政管理框架和《公共圖書館法》免費(fèi)主業(yè)的法律體系下，即便有《公共文化服務(wù)保障法》給予其“優(yōu)惠服務(wù)”的法律庇護(hù)，地方政府部門還是多以“特別法先行”，以及“‘優(yōu)惠收費(fèi)’等同于‘經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)’”的法理原則和慣性理解等角度先入為主，擔(dān)心行為違法違規(guī)，從而限制公共圖書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)，盡可能規(guī)避國(guó)家法律和政策文件在現(xiàn)實(shí)事件中發(fā)生的司法適用沖突。針對(duì)公共圖書館整體而言，國(guó)內(nèi)對(duì)于公共圖書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)和防范對(duì)策也尚未受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。因此，本文從發(fā)展普惠性非基本公共文化服務(wù)的視角，研究了普惠性非基本公共文化服務(wù)性質(zhì)界定，分析了適用于公共圖書館開(kāi)展相關(guān)服務(wù)的政策規(guī)范及潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，為防范公共圖書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)過(guò)程中的相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)提供對(duì)策建議。

1 公共圖書館普惠性非基本公共文化服務(wù)的界定

過(guò)去，我國(guó)在公共圖書館所開(kāi)展的公共文化服務(wù)中一直存在“優(yōu)惠服務(wù)”的做法，但沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和界定。所謂的“優(yōu)惠服務(wù)”是指超出基本公共文化基本服務(wù)范圍的，且具有包括智力、人員、設(shè)施耗材成本等額外支出在內(nèi)的非基本公共文化服務(wù)。原文化部、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》出臺(tái)后，公共圖書館對(duì)于免費(fèi)開(kāi)放的范圍有了明確的認(rèn)識(shí)，但也在公共圖書館提供的服務(wù)中開(kāi)啟了非基本服務(wù)收費(fèi)的“優(yōu)惠服務(wù)”先河。對(duì)此，不僅《公共文化服務(wù)保障法》為公共圖書館實(shí)施優(yōu)惠服務(wù)提供了法治保障，各地行政部門也依據(jù)“兩法”，通過(guò)出臺(tái)一些地方性規(guī)范，嘗試發(fā)展非基本公共服務(wù)。

傳統(tǒng)優(yōu)惠服務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）政策有導(dǎo)向，但不嚴(yán)謹(jǐn)。法律文件只明確了可以優(yōu)惠收費(fèi)，除了“深度參考咨詢服務(wù)”和“賠償性收費(fèi)”兩個(gè)項(xiàng)目之外，法規(guī)中所涉及的“陳列展覽、閱讀服務(wù)”等項(xiàng)目沒(méi)有很好的區(qū)分基本和非基本服務(wù)內(nèi)容，范圍過(guò)于寬泛不嚴(yán)謹(jǐn)。（2）市場(chǎng)有需求，但不強(qiáng)烈。非基本提出的時(shí)間正是國(guó)內(nèi)公共圖書館大興建設(shè)的黃金時(shí)期，在財(cái)政資金充裕的歷史背景下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書館搶抓時(shí)機(jī)超前規(guī)劃布局，將部分優(yōu)惠服務(wù)轉(zhuǎn)變成了基本服務(wù)，市場(chǎng)需求被及時(shí)消化。（3）服務(wù)有監(jiān)督，但不長(zhǎng)效。優(yōu)惠服務(wù)政策出臺(tái)前后幾年間，部分公共圖書館經(jīng)物價(jià)審核批準(zhǔn)，嘗試開(kāi)展一些基本公共文化服務(wù)以外的收費(fèi)項(xiàng)目。如，安徽省物價(jià)局制定的《安徽省圖書館基本公共文化服務(wù)免費(fèi)后相關(guān)問(wèn)題的函》，陜西省物價(jià)局《關(guān)于核定陜西省圖書館服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》，河南省物價(jià)局、財(cái)政廳《對(duì)河南省圖書館有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》，但是在行政有效期結(jié)束后不再延續(xù)更新，收費(fèi)服務(wù)缺乏行政審批支持而不得不終止。

從上述特點(diǎn)來(lái)看，傳統(tǒng)優(yōu)惠服務(wù)的內(nèi)容和范圍主要表現(xiàn)在：（1）書刊資料復(fù)印收費(fèi)。如對(duì)普通書籍、期刊文獻(xiàn)的復(fù)印、打印、縮影和數(shù)字化掃描，或是對(duì)專藏、特藏、古籍等特殊文獻(xiàn)的拍照和掃描。（2）深度參考咨詢服務(wù)收費(fèi)。如用以支持研究提供的收集專題信息，編寫參考數(shù)據(jù)，代查、代譯，專業(yè)知識(shí)參考咨詢，決策指導(dǎo)、戰(zhàn)略分析等服務(wù)[1]。

在基本公共文化服務(wù)尚未健全的歷史背景下，地方政府對(duì)優(yōu)惠收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)存在偏差，加上需求有限，公共圖書館只能開(kāi)展一些普通收費(fèi)服務(wù)。如今，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)科技文化發(fā)展和人民生活水平快速提升，民用信息技術(shù)迅速普及，普通民眾對(duì)知識(shí)信息的需求已經(jīng)從基本、單一、固定轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊?、個(gè)性化和品質(zhì)化，公共圖書館傳統(tǒng)優(yōu)惠服務(wù)已經(jīng)無(wú)法滿足高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，政府和市場(chǎng)在發(fā)展非基本服務(wù)的過(guò)程中逐步得到規(guī)范，由政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的普惠性非基本公共文化服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。由此，國(guó)家從高質(zhì)量發(fā)展出發(fā)，以《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》為指導(dǎo)，將“優(yōu)惠服務(wù)”提升至“普惠性非基本公共文化服務(wù)”新層級(jí)，并將其界定為：為滿足公民更高層次需求、保障社會(huì)整體福利水平所必需但市場(chǎng)自發(fā)供給不足的公共服務(wù)，政府通過(guò)支持公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民以可承受價(jià)格付費(fèi)享有[2]。李國(guó)新[3]6徐榮麗[4]等學(xué)者在此基礎(chǔ)上，針對(duì)普惠性非基本公共文化服務(wù)進(jìn)行了一些有益思考和研究。這為厘清公共圖書館普惠性非基本公共文化服務(wù)的特點(diǎn)、內(nèi)容和范圍提供了非常重要的理論支撐和實(shí)踐依據(jù)?；谛碌奈募瘢矆D書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)的特征主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）政府兜底，普惠優(yōu)先。政策強(qiáng)調(diào)了以基本公共文化服務(wù)健全為前提，政府要切實(shí)承擔(dān)起支持市場(chǎng)供給、營(yíng)造公平環(huán)境和保持價(jià)格可控的重要角色，這是對(duì)于非基本“普惠性”原則的積極回應(yīng)。

（2）發(fā)展市場(chǎng)，創(chuàng)造需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和疫情疊加影響，公共財(cái)政壓力逐年增加，地方政府開(kāi)始意識(shí)到社會(huì)化運(yùn)營(yíng)在激發(fā)市場(chǎng)活力、滿足高質(zhì)量服務(wù)供給中的突出作用。通過(guò)政策牽引供給、供給創(chuàng)造市場(chǎng)需求，讓社會(huì)化運(yùn)營(yíng)填補(bǔ)市場(chǎng)自發(fā)供給不足缺口。

（3）宏觀調(diào)控，收費(fèi)合理。普惠性非基本公共文化服務(wù)的一項(xiàng)重大創(chuàng)新特點(diǎn)在于政府通過(guò)調(diào)控服務(wù)成本，將原本由公共圖書館或社會(huì)化等供給主體承擔(dān)的其他運(yùn)維成本剝離掉，回歸非基本服務(wù)的真實(shí)價(jià)值，既保障收費(fèi)相對(duì)公允，還能保證服務(wù)品質(zhì)，切實(shí)推動(dòng)“受益者負(fù)擔(dān)”原則被社會(huì)認(rèn)可和接收。

由此，對(duì)普惠性非基本公共文化服務(wù)來(lái)講，公共圖書館應(yīng)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立的前提下，將主要精力用于開(kāi)展基本公共文化服務(wù)。同時(shí)，對(duì)于基本公共文化服務(wù)以外的普惠性非基本服務(wù)，可以從以下兩個(gè)維度開(kāi)展收費(fèi)項(xiàng)目。

（1）發(fā)展高品質(zhì)的普惠社會(huì)教育，開(kāi)發(fā)多樣化、特色化的普適性社會(huì)教育收費(fèi)課程。如面向普通群眾提供帶有地方傳統(tǒng)文化的方言通識(shí)、非遺體驗(yàn)、國(guó)粹賞析、文化研學(xué)等市民美育課堂?；蛘呤腔谙嚓P(guān)學(xué)科，結(jié)合當(dāng)下社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，將高等教育資源適度改造，開(kāi)發(fā)成普適性的政策制度釋義、市場(chǎng)環(huán)境解析、職業(yè)繼續(xù)教育、養(yǎng)生健康講座等特色化課程。

（2）引入生活服務(wù)元素，拓寬社會(huì)化運(yùn)營(yíng)收費(fèi)范圍。如文創(chuàng)、餐飲、停車等配套性延伸公共服務(wù)，推動(dòng)生活服務(wù)、旅游服務(wù)和公共文化服務(wù)深度融合，提升公共圖書館“場(chǎng)所”附加值。

在推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，發(fā)展普惠性非基本公共文化服務(wù)不是可有可無(wú)，而是不可或缺[3]7?？梢哉f(shuō)，公共圖書館從傳統(tǒng)優(yōu)惠服務(wù)走向普惠性非基本公共文化服務(wù)是歷史的必然選擇。在此過(guò)程中，普惠性非基本公共文化服務(wù)并沒(méi)有完全替代傳統(tǒng)優(yōu)惠服務(wù)，而是選擇代際并行，這也標(biāo)志著公共圖書館服務(wù)全面邁入市場(chǎng)多元供給時(shí)代。

2 公共圖書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

作為非基本公共文化服務(wù)的收費(fèi)項(xiàng)目，從國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)逐年調(diào)整趨勢(shì)來(lái)看，健全基本服務(wù)項(xiàng)目、保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)是公共圖書館存在的核心本質(zhì)和法律根源，公共圖書館開(kāi)展的普惠性非基本公共文化服務(wù)必須要建立在基本公共文化服務(wù)健全的基礎(chǔ)上，且須極為審慎對(duì)待，應(yīng)在了解普惠性非基本公共文化服務(wù)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，充分考慮收費(fèi)項(xiàng)目中的內(nèi)容和范圍所引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 存在盲目跟風(fēng)損害公眾基本文化權(quán)益的法律風(fēng)險(xiǎn)

普惠性非基本的原則是先健全基本服務(wù)，再深化非基本服務(wù)?！秶?guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023 年版）》[5]中涉及公共圖書館的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了殘疾人文化體育服務(wù)（第67條）、公共文化設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放（第73條）和讀書看報(bào)（第78條）。結(jié)合《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》，對(duì)應(yīng)指標(biāo)包括建筑功能總體布局（5.1.2）、服務(wù)時(shí)間（6.1.1）、基本服務(wù)（6.1.2）、閱讀推廣活動(dòng)量（6.2.5）。兩份文件均從設(shè)施場(chǎng)地、特殊群體配置、文獻(xiàn)資源、公益性活動(dòng)等多個(gè)維度，明確了公共圖書館開(kāi)展基本公共文化服務(wù)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范。這些服務(wù)全部由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)支出責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“基本”即免費(fèi)、“基本”即優(yōu)先。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制已經(jīng)建立的前提下，市場(chǎng)需求從均衡平穩(wěn)走向自發(fā)供給不足是自然過(guò)渡的。在這個(gè)過(guò)程中，部分還處于二級(jí)館的縣級(jí)公共圖書館急功近利，為了解決服務(wù)創(chuàng)新和經(jīng)費(fèi)不足“雙重壓力”，利用本屬于基本公共服務(wù)范疇的設(shè)施空間和功能配置，將其他一級(jí)館的非基本服務(wù)直接“空降”到本地，孰不知盲目跟風(fēng)的舉動(dòng)適得其反，不僅損害了公眾的基本文化權(quán)益，還有可能引發(fā)公眾質(zhì)疑基本公共文化服務(wù)保障能力的不良后果。

2.2 存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不健全引發(fā)民事糾紛的法律風(fēng)險(xiǎn)

原文化部、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》中提到的“深度參考咨詢服務(wù)”“賠償性收費(fèi)”等公共圖書館優(yōu)惠性收費(fèi)，沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方行政事業(yè)性收費(fèi)目錄，缺乏具體的法律有力指導(dǎo)，導(dǎo)致很多管理者、運(yùn)營(yíng)者面對(duì)收費(fèi)這一敏感問(wèn)題，抱著不犯錯(cuò)誤、不惹麻煩的態(tài)度而不敢嘗試[6]，只能根據(jù)《合同法》由館方和消費(fèi)者按照人力資源成本約定服務(wù)費(fèi)用。公眾對(duì)館方提供優(yōu)惠價(jià)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)性質(zhì)可能存在異議，圖書館又缺乏收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、具體化、項(xiàng)目化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，容易發(fā)生收費(fèi)越界、變相收費(fèi)，引發(fā)讀者負(fù)面輿論，讓公共圖書館陷入民事糾紛的被動(dòng)局面。例如，北京市西城區(qū)委托社會(huì)力量管理的特色閱讀空間，免費(fèi)外借和市場(chǎng)銷售的圖書不做區(qū)分明示，空間開(kāi)放作為基本服務(wù)項(xiàng)目本應(yīng)免費(fèi)，但轄區(qū)居民需要付費(fèi)辦理會(huì)員證后才能進(jìn)館，居民對(duì)此頗為不滿[7]。

2.3 存在社會(huì)化管理侵害名譽(yù)權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，公共文化服務(wù)需求井噴，公共圖書館建設(shè)熱潮涌現(xiàn)，圖書館體量規(guī)模、服務(wù)能力和保障要求對(duì)政府經(jīng)費(fèi)的壓力愈發(fā)突出。“十四五”以來(lái)，一系列政策文件落地，我國(guó)公共圖書館進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)化合作業(yè)態(tài)規(guī)模，在業(yè)界學(xué)界逐漸形成了一批行之有效、經(jīng)驗(yàn)成熟、亮點(diǎn)突出的實(shí)質(zhì)性成果。在此社會(huì)背景下，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式以合同周期長(zhǎng)、緩解資金壓力、公開(kāi)透明競(jìng)爭(zhēng)、滿足個(gè)性化需求等諸多優(yōu)勢(shì)，成為了大部分城市公共圖書館項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理的主要途徑。

由于社會(huì)資本缺乏對(duì)公共圖書館服務(wù)規(guī)范的基本認(rèn)識(shí)，急于追求利潤(rùn)，不愿意對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)責(zé)任，再加上一些地方政府存在“只管融資、不考慮管理”的官本位心態(tài)，導(dǎo)致公共圖書館服務(wù)品質(zhì)低劣。此外，社會(huì)資本以盈利為目的，為了滿足讀者多樣化、多層次、多方面的精神文化需求，極易將普惠性非基本公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、商業(yè)化等“經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)”，打著“非盈利、成本價(jià)格”的旗號(hào)，實(shí)則向讀者提供與圖書館公益性形象不符的服務(wù)或產(chǎn)品，造成界限混亂，不僅違法違規(guī)，也不同程度侵害了公共圖書館的名譽(yù)權(quán)和社會(huì)美譽(yù)度。例如，合肥市某社區(qū)圖書館外包業(yè)務(wù)在服務(wù)費(fèi)不斷壓縮的情況下，承接方為了有所盈利，只能將大量精力放在讀者付費(fèi)的親子繪本館、親子課堂、夏令營(yíng)、戶外素質(zhì)拓展活動(dòng)等項(xiàng)目[8]。

3 建議與對(duì)策

近幾年來(lái)，我國(guó)一些地方政府積極探索發(fā)展普惠性非基本公共文化服務(wù)，并從中總結(jié)提煉出具有創(chuàng)新性、可操作性的地方性政策法規(guī)。如2018年江蘇省印發(fā)《江蘇省公共文化體育設(shè)施服務(wù)收費(fèi)管理辦法的通知》[9]，2021年北京市東城區(qū)印發(fā)《東城區(qū)公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)全過(guò)程管理辦法》[10]，2022年上海市印發(fā)《上海市公共文化設(shè)施收費(fèi)管理辦法》[11]，2023年成都市印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層公共文化設(shè)施社會(huì)化管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》[12]，都發(fā)揮著示范引領(lǐng)作用。

3.1 制定政府指導(dǎo)價(jià)，明確定價(jià)原則

公共圖書館是以財(cái)政性資金為主建設(shè)的公共文化設(shè)施，開(kāi)展的非基本服務(wù)必須實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)提前向上級(jí)主管局提出書面申請(qǐng)，經(jīng)主管部門審核后報(bào)送物價(jià)局；價(jià)格主管部門確定定價(jià)初步方案，報(bào)地方人民政府批準(zhǔn)后發(fā)文公布價(jià)格目錄，對(duì)于公共圖書館以當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民收入水平相適應(yīng)的成本價(jià)或低市場(chǎng)價(jià)提供普惠性非基本服務(wù)項(xiàng)目給予充分說(shuō)明。如《上海市公共文化設(shè)施收費(fèi)管理辦法》提出了按照“成本法”定價(jià)方法制定“補(bǔ)償合理運(yùn)營(yíng)成本”，體現(xiàn)了“降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照成本價(jià)格為群眾提供服務(wù)”的普惠性收費(fèi)原則。需要注意的是，政府定價(jià)都是有時(shí)效性的，一般是3-5年。公共圖書館須結(jié)合公共文化服務(wù)需求和市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，須及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)申報(bào)工作，保障普惠性非基本公共文化服務(wù)政府定價(jià)的延續(xù)性，避免因“空窗期”引發(fā)法律糾紛。缺乏政府定價(jià)管理辦法的地區(qū)在尚未出臺(tái)規(guī)范之前，原則上暫不建議公共圖書館自行開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)。

3.2 互補(bǔ)體制差異，化解法律風(fēng)險(xiǎn)

《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》涵蓋了教育、康養(yǎng)、醫(yī)療、文體、住房等多項(xiàng)民生保障目標(biāo)，需要全社會(huì)各行業(yè)統(tǒng)籌銜接，共同制定相應(yīng)優(yōu)惠服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。按照事業(yè)單位改革要求，公共服務(wù)的建設(shè)主體基本都是公益類事業(yè)單位，細(xì)分領(lǐng)域有“一類、二類”區(qū)分。由于“公益二類”單位（如高校、醫(yī)院）可以實(shí)行市場(chǎng)配置資源，公共圖書館可以建立雙方或多方契約，與“公益二類”單位達(dá)成優(yōu)惠性非基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目合作關(guān)系。公共圖書館負(fù)責(zé)搭建平臺(tái)，在免費(fèi)服務(wù)健全的同時(shí)，額外接收有償服務(wù)需求；合作單位發(fā)揮對(duì)學(xué)科設(shè)計(jì)、專題文獻(xiàn)信息檢索、挖掘和深度整合的特殊優(yōu)勢(shì)，依托圖書館平臺(tái)為讀者提供多樣化、定制化、高層次的文化供給；服務(wù)所涉費(fèi)用經(jīng)過(guò)成本評(píng)估后支付給合作單位，圖書館從中不收取任何費(fèi)用且向讀者明示。契約中還須明確文獻(xiàn)資料的著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律責(zé)任。“鏈接”讀者與合作方，讓行為主體和利益主體分離，將圖書館從政策與司法適用沖突的風(fēng)險(xiǎn)中解放出來(lái)，保障“非基本服務(wù)”合法性的同時(shí)，也不會(huì)引發(fā)民事糾紛。如蘇州某院?；谏鐣?huì)學(xué)學(xué)科特點(diǎn)開(kāi)發(fā)了社科普及與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融合案例研究課題，以基層公共圖書館、職業(yè)院校、社區(qū)等公共文化機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，開(kāi)設(shè)《江南蘇味美食營(yíng)養(yǎng)》系列通識(shí)公共美育課程，面向廣大民眾傳播中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，傳授蘇味美食的制作和品鑒，保障了課程品質(zhì)化、特色化、專業(yè)化和普適性。課程費(fèi)用主要由專項(xiàng)課題經(jīng)費(fèi)保障，學(xué)員只需要承擔(dān)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格學(xué)費(fèi)即可。

這樣的好處是，既體現(xiàn)了公共圖書館從事基本公共文化服務(wù)的優(yōu)先性，又滿足了公共圖書館開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)的規(guī)范性，還解決了具備法定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的職能單位參與社會(huì)公益事業(yè)的迫切性。

3.3 富服務(wù)業(yè)態(tài)，規(guī)范社會(huì)資本

公共圖書館開(kāi)展優(yōu)惠服務(wù)雖然收費(fèi)，也是在合理成本范圍內(nèi)的非盈利性收費(fèi)。其服務(wù)本質(zhì)還是純公共產(chǎn)品。社會(huì)資本在參與公共圖書館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中一旦缺乏基本的利潤(rùn)支撐，既不能保障基本服務(wù)，也不利于多樣化、個(gè)性化、高品質(zhì)非基本公共文化服務(wù)的創(chuàng)新性發(fā)展。如《東城區(qū)公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)全過(guò)程管理辦法》允許社會(huì)機(jī)構(gòu)在提供基本公共文化服務(wù)以外，可面向公共提供“咖啡等飲品、簡(jiǎn)餐和文創(chuàng)產(chǎn)品銷售”等延伸類、配套性的輔助生活服務(wù)，從而增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力。從源頭上化解社會(huì)資本盈利的低效問(wèn)題，從而激活圖書館社會(huì)化合作的正向活力，不斷提升公共圖書館整體服務(wù)的社會(huì)認(rèn)可度和美譽(yù)度。同時(shí)，《管理辦法》不僅營(yíng)造了良性的社會(huì)化發(fā)展空間，還針對(duì)服務(wù)的時(shí)段、面積、范圍等指標(biāo)，建立了優(yōu)惠收費(fèi)的約束機(jī)制，避免社會(huì)資本陷入“盲目逐利、混淆界限”的泥淖而沖擊基本公共文化服務(wù)。

3.4 引入基金會(huì)角色，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展

我國(guó)圖書館基金會(huì)經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，雖起步較晚，但也在多地逐步形成了一定規(guī)模的體量。但是在資金開(kāi)源方面，其現(xiàn)有的收入，除了銀行存款利息外，并沒(méi)有其他投資行為產(chǎn)生的收益[13]，這一共性問(wèn)題普遍長(zhǎng)期存在?！吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》為圖書館基金會(huì)提升基金增值、保值提供了法律依據(jù)；同時(shí)，圖書館基金會(huì)屬于非政府社會(huì)組織，體制機(jī)制沒(méi)有學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)的行政管理限制，這也為圖書館基金會(huì)參與非基本公共文化服務(wù)創(chuàng)造了條件。

在國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織加大對(duì)公共服務(wù)參與力度的背景下，公共圖書館可以在開(kāi)展普惠性非基本公共文化服務(wù)時(shí)，讓圖書館基金會(huì)作為項(xiàng)目參與方，承擔(dān)有償主體責(zé)任，將非基本的增值優(yōu)惠服務(wù)轉(zhuǎn)化成非盈利性的募捐項(xiàng)目。服務(wù)期間，公共圖書館必須遵循“合法、安全、有效”的原則，建立全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，公開(kāi)收費(fèi)用途，增加透明度，提高公信力，及時(shí)解答服務(wù)對(duì)象疑惑，讓讀者或機(jī)構(gòu)自愿付費(fèi)。圖書館基金會(huì)角色的引入，解決了公共圖書館對(duì)于“有償服務(wù)”高敏感度的困擾，也進(jìn)一步幫助基金會(huì)拓寬收入來(lái)源，實(shí)現(xiàn)了公益事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中，政策法律實(shí)施至關(guān)重要。在《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》實(shí)施的當(dāng)前，公共圖書館亟需協(xié)調(diào)好政府、圖書館、讀者、市場(chǎng)、以及社會(huì)組織之間的關(guān)系，既要健全基本服務(wù)項(xiàng)目，把基本公共文化服務(wù)?；尽⒍档拙€、促公平的基石扎得更深更牢；更要建立優(yōu)惠服務(wù)的正確法治理念，合理、合法的推進(jìn)發(fā)展普惠性非基本公共文化服務(wù)工作實(shí)踐，為滿足人民群眾更加充實(shí)、更為豐富、更高質(zhì)量的生活品質(zhì)追求提供有益補(bǔ)充，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的公共文化服務(wù)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展提供法治保障。

顧 揖：公共圖書館普惠性非基本公共文化服務(wù)的性質(zhì)界定、法律風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

Gu Yi ： The Definition of Characteristics， the Analysis of Legal Risks and the Study of Countermeasures of Public Libraries Providing Inclusive Non-basic Public Culture Services

2024年第11期

顧 揖：公共圖書館普惠性非基本公共文化服務(wù)的性質(zhì)界定、法律風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

Gu Yi ： The Definition of Characteristics， the Analysis of Legal Risks and the Study of Countermeasures of Public Libraries Providing Inclusive Non-basic Public Culture Services

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Gu Yi ： The Definition of Characteristics， the Analysis of Legal Risks and the Study of Countermeasures of Public Libraries Providing Inclusive Non-basic Public Culture Services

顧 揖 蘇州市吳中區(qū)圖書館館長(zhǎng)，副研究館員。 江蘇蘇州，215128。

（收稿日期：2024-07-31 編校：劉 明）