摘要：中央和地方都是政策試驗(yàn)的重要主體，其中政策目標(biāo)、政治風(fēng)險(xiǎn)、成本收益等因素構(gòu)成了中央與地方在政策試驗(yàn)過程中角色轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素。在政策目標(biāo)模糊的情況下，中央更多地采取劃定政治風(fēng)險(xiǎn)紅線的方式，通過放權(quán)地方進(jìn)行多“點(diǎn)”政策試驗(yàn)。在政策目標(biāo)清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，中央傾向于頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)基于地方稟賦和成本收益的考量，采取指定單“點(diǎn)”的方式進(jìn)行政策試驗(yàn)。深圳從先行先試到先行示范的政策試驗(yàn)為之提供了有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。政策試驗(yàn)中央地角色的相機(jī)轉(zhuǎn)換對(duì)于調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性具有重要意義。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；政策試驗(yàn)；角色轉(zhuǎn)換；政策目標(biāo)；政治風(fēng)險(xiǎn)。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2024）05-0133-014

一、現(xiàn)象與問題

改革開放40多年來，中國(guó)的政策試驗(yàn)發(fā)生了重大的變化，即從改革開放初期中央授權(quán)下以地方探索為主的多“點(diǎn)”風(fēng)險(xiǎn)投資策略轉(zhuǎn)向當(dāng)前中央頂層設(shè)計(jì)下的指定“單”點(diǎn)試驗(yàn)策略。改革初期，中央先后設(shè)立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及開放沿海14個(gè)城市開展政策試驗(yàn)。這些政策試驗(yàn)區(qū)具有較強(qiáng)的同質(zhì)性，其主要目標(biāo)在于通過擴(kuò)大開放融入世界，推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。近年來，中央通過頂層設(shè)計(jì)，指定深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，浙江建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義共同富裕先行示范區(qū)，浦東建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)等。中央賦予這些政策試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)具有較強(qiáng)的異質(zhì)性。通過上述兩種政策試驗(yàn)策略的比較，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政策試驗(yàn)機(jī)制呈現(xiàn)出從實(shí)驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向設(shè)計(jì)主義的趨勢(shì)。【文宏：《從實(shí)驗(yàn)主義到整體設(shè)計(jì)：2018年黨政機(jī)構(gòu)改革的深層邏輯分析》，《學(xué)?！罚?019年第2期?！勘疚牡难芯繂栴}是：中國(guó)的政策試驗(yàn)為什么會(huì)發(fā)生這種變化，如何解釋這一現(xiàn)象？具體包括兩個(gè)嵌套的子問題：一是政策試驗(yàn)何以從地方探索為主轉(zhuǎn)向中央頂層設(shè)計(jì)為主？二是政策試驗(yàn)又何以從分散多“點(diǎn)”試驗(yàn)轉(zhuǎn)向指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)？一言以蔽之，中央和地方在政策試驗(yàn)中的角色轉(zhuǎn)換究竟受到何種因素的影響？為此，本文建構(gòu)了一個(gè)央地關(guān)系的政策試驗(yàn)策略模型，從政策目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制、成本收益的分析框架進(jìn)行討論，并通過深圳從先行先試到先行示范的經(jīng)驗(yàn)素材來佐證上述框架。

二、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的改革開放實(shí)際上是一個(gè)持續(xù)的政策試驗(yàn)過程。不同的政策試驗(yàn)策略有著不同的激勵(lì)約束，從而深刻地影響著政策試驗(yàn)的績(jī)效產(chǎn)出。政策試驗(yàn)一般是指在正式出臺(tái)新政策或新法規(guī)前，籌備、測(cè)試和調(diào)整新政策和新法規(guī)時(shí)所采用的一種特殊的“由點(diǎn)到面”的工作方法?！卷n博天：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》，2009年第7期?！繐Q言之，中央允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經(jīng)驗(yàn)會(huì)被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國(guó)范圍推廣復(fù)制?！緞⑴鄠ィ骸痘谥醒脒x擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》，2010年第4期。】可見，政策試驗(yàn)實(shí)際上是包含了政策試點(diǎn)和政策擴(kuò)散兩個(gè)環(huán)節(jié)，前者以地方探索為主，后者以中央推廣為主，由此形塑了自上而下與自下而上的政策試驗(yàn)路徑。因此，央地關(guān)系對(duì)政策試驗(yàn)的運(yùn)行過程、作用機(jī)制和試驗(yàn)效果都將產(chǎn)生重要影響。新中國(guó)成立后，中央主導(dǎo)的“大躍進(jìn)”等政策試驗(yàn)帶來了不利影響，而改革開放后以地方為主的政策試驗(yàn)則帶來了積極影響。在21世紀(jì)之交，政策試驗(yàn)延續(xù)了以地方為主，以“點(diǎn)”到“面”的邏輯。而新近的研究則發(fā)現(xiàn)，在2013年后，面臨新的制度環(huán)境，政治權(quán)力日益向中央政府集中，中國(guó)的政策試驗(yàn)明顯減少，更加強(qiáng)調(diào)中央頂層設(shè)計(jì)，以更好地分配所需資源，并確保目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。【Ahlers A. L. and Schubert G.，“Nothing New Under‘Top-Level Design’：A Review of the Conceptual Literature on Local Policymaking in China”，Issues & Studies，vol.58，no.1（March 2022），pp.1-34.】

既有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的政策試驗(yàn)主要有三種模式，即以地方探索為主，地方探索與中央頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合和以中央頂層設(shè)計(jì)為主。圍繞政策試驗(yàn)究竟是以中央為主還是以地方為主，以及二者之間相互轉(zhuǎn)換的問題，學(xué)界觀點(diǎn)各異。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策試驗(yàn)的前期主要以地方為主，地方探索為中央提供了學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，當(dāng)中央通過對(duì)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新行為的學(xué)習(xí)，能夠應(yīng)對(duì)不斷變化的外部環(huán)境時(shí)候，中央就會(huì)采取頂層設(shè)計(jì)的方式取代以地方探索為主的政策試驗(yàn)。【王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2008年第6期?！看_切地講，如果地方的探索創(chuàng)新滿足合規(guī)性和有效性的標(biāo)準(zhǔn)，中央就會(huì)及時(shí)主導(dǎo)并將政策試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣復(fù)制?！距嵱谰埓缶S：《從地方經(jīng)驗(yàn)到中央政策：地方政府政策試驗(yàn)的過程研究——基于“合規(guī)-有效”框架的分析》，《學(xué)術(shù)論壇》，2016年第6期。】另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策試驗(yàn)究竟是以地方探索為主還是以中央頂層設(shè)計(jì)為主，取決于政策工具的內(nèi)外部效度。在外部效度不確定性較低，而內(nèi)部效度不確定性較高的情況下，往往以中央為主。反之，則以地方為主?！沮w慧：《政策試點(diǎn)的試驗(yàn)機(jī)制：情境與策略》，《中國(guó)行政管理》，2019年第1期。】除了上述兩種情形，還存在地方和中央相結(jié)合的中間狀態(tài)，即央地互動(dòng)的請(qǐng)示-授權(quán)?！居艚ㄅd、黃飚：《當(dāng)代中國(guó)地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期?！啃陆难芯繌闹醒敫深A(yù)程度與地方自主性兩個(gè)維度出發(fā)，區(qū)分了中央推進(jìn)政策試驗(yàn)的四類政策工具： 指令型、激勵(lì)型、誘導(dǎo)型與自主型。中央選擇何種類型的政策工具受到試驗(yàn)內(nèi)容清晰度、議題緊迫性、執(zhí)行難度、政策支持和權(quán)威壓力之間相互作用的影響，并呈現(xiàn)出內(nèi)外復(fù)合驅(qū)動(dòng)、外部權(quán)威驅(qū)動(dòng)和外部政策驅(qū)動(dòng)三種不同的策略。其中，內(nèi)容清晰度是政策工具選擇的前置條件，議題緊迫性調(diào)節(jié)中央干預(yù)程度，而權(quán)威壓力則是中央對(duì)政策工具的總體控制?！纠顝?qiáng)彬、支廣東、李延偉：《中央推進(jìn)政策試點(diǎn)的差異化政策工具選擇邏輯——基于20個(gè)案例的定性比較分析》，《公共行政評(píng)論》，2023年第1期?！?/p>

既有文獻(xiàn)對(duì)政策試驗(yàn)中央地關(guān)系的互動(dòng)進(jìn)行了較為深入的探討。不難發(fā)現(xiàn)，央地關(guān)系在政策試驗(yàn)中的互動(dòng)背后隱藏著集權(quán)和分權(quán)的邏輯。政策試驗(yàn)策略的選擇取決于中央如何平衡集權(quán)和分權(quán)之間的張力。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)際地位的提升，政策試驗(yàn)不僅僅是央地之間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，還必須要考慮新的制度環(huán)境，尤其要對(duì)政策試驗(yàn)中的新變化，即政策試驗(yàn)從多“點(diǎn)”試驗(yàn)到單“點(diǎn)”試驗(yàn)作出解釋，而這正是本文所要回答的問題。

三、分析框架

不管是哪一種情形的政策試驗(yàn)，都明顯受到自上而下的政治權(quán)威，尤其是中央政策偏好的影響?！久焚n琪、汪笑男、廖露等：《政策試點(diǎn)的特征：基于〈人民日?qǐng)?bào)〉1992—2003年試點(diǎn)報(bào)道的研究》，《公共行政評(píng)論》，2015年第3期?！恐醒霑r(shí)而禁止試驗(yàn)，時(shí)而默認(rèn)或者放開試驗(yàn)；時(shí)而直接介入試驗(yàn)，時(shí)而間接介入試驗(yàn)；時(shí)而分散多“點(diǎn)”試驗(yàn)，時(shí)而指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)等。改革開放初期的政策試驗(yàn)與當(dāng)前的政策試驗(yàn)有著完全不同的初始條件和制度環(huán)境。前者主要基于國(guó)內(nèi)環(huán)境，如何從幾近崩潰的經(jīng)濟(jì)邊緣探索中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。后者除了探索中國(guó)現(xiàn)代化道路，還有立足當(dāng)前國(guó)際環(huán)境，如何深度參與全球治理，以及如何承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的考量。另一方面則是中央在政策試驗(yàn)的選擇性控制背后，隱藏著如何防控風(fēng)險(xiǎn)的問題。雖然中央授權(quán)地方進(jìn)行政策試驗(yàn)，但在整個(gè)政策試驗(yàn)過程中，中央實(shí)際上是保留了在政治、社會(huì)等方面的相關(guān)優(yōu)勢(shì)。【劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》，2010年第4期?！空菫榱私档驼咴囼?yàn)風(fēng)險(xiǎn)，中央基本上都采取了分層分級(jí)的多“點(diǎn)”政策試驗(yàn)的控制策略?！卷n博天：《通過試驗(yàn)制定政策：中國(guó)獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，2010年第3期?！繌倪@個(gè)意義上講，中國(guó)的政策試驗(yàn)具有顯著的漸進(jìn)性特征。

除了政策試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)控制，政策目標(biāo)也構(gòu)成了中央介入政策試驗(yàn)程度差異的關(guān)鍵因素?！綵hu X. and Zhao H.，“Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations： Making New Pension Policies in China”， Policy Studies Journal，vol.49，no.1 （March 2018），pp.13-36.】因此，風(fēng)險(xiǎn)控制和政策目標(biāo)就構(gòu)成了政策試驗(yàn)所要考量的兩個(gè)基本維度。從這個(gè)角度來看，政策試驗(yàn)是采取地方探索為主，還是采取中央頂層設(shè)計(jì)為主，亦或是地方探索與中央頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，取決于中央對(duì)政策試驗(yàn)的目標(biāo)是否清晰以及控制試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小（見表1）。在改革開放初期，中央對(duì)怎么改革既沒有預(yù)先設(shè)定一個(gè)原則和目標(biāo)，也沒有明確的意識(shí)，而是通過釋放政策信號(hào)和權(quán)力下放，采取分散策略開展政策試驗(yàn)，讓地方去大膽探索；當(dāng)政策目標(biāo)明確，政策試驗(yàn)又存在潛在較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央往往采取頂層設(shè)計(jì)和多“點(diǎn)”分散試驗(yàn)相結(jié)合的方式，允許地方拓展政策工具來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，同時(shí)嚴(yán)格控制地方政府的自主性試驗(yàn)；而當(dāng)中央對(duì)政策試驗(yàn)的目標(biāo)非常明確，且擁有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力時(shí)，中央更多地采取頂層設(shè)計(jì)的方式進(jìn)行指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)。

盡管政策目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)控制的思路揭示了從地方探索到中央頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)換邏輯，但卻并不能解釋中央為何從分散多“點(diǎn)”試驗(yàn)到指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的情形。在指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的過程中，究竟誰(shuí)才能被選中？這一問題需要進(jìn)一步解釋。因此，需要對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)情形下的政策試驗(yàn)加以拓展，探討究竟是什么原因?qū)е铝藦姆稚⒍唷包c(diǎn)”試驗(yàn)到指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的轉(zhuǎn)換。本文嘗試引入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的成本收益分析思路，運(yùn)用試對(duì)概率和試錯(cuò)成本兩個(gè)變量來拓展上述分析框架（見圖1），以此闡釋政策試驗(yàn)如何從多“點(diǎn)”分散投資策略轉(zhuǎn)向中央頂層設(shè)計(jì)指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)策略。需要指出的是，這里所指的試錯(cuò)成本并不是單純的經(jīng)濟(jì)成本，而是包括了經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和社會(huì)成本在內(nèi)的關(guān)乎國(guó)家生存與發(fā)展大計(jì)的全部成本?？梢酝普摰氖牵涸谠噷?duì)概率比較高，而試錯(cuò)成本比較低的情況下，中央更加傾向于全面試驗(yàn)，畢竟其間的收益可觀；在試對(duì)概率和試錯(cuò)成本都比較低的情況下，中央對(duì)政策試驗(yàn)基本不會(huì)采取干預(yù)措施，更多的是采取默許態(tài)度；試對(duì)概率較低，且試錯(cuò)成本較高的情形對(duì)政策試驗(yàn)沒有實(shí)際意義；在試對(duì)概率和試錯(cuò)成本都比較高的情況下，中央往往會(huì)選定條件好的地方進(jìn)行指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)。

由此建構(gòu)了中央與地方在政策試驗(yàn)過程中以誰(shuí)為主以及究竟是分散多“點(diǎn)”試驗(yàn)還是指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的細(xì)分框架。從理論上講，在政策試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)模糊，改革潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判困難，中央更多地采取以地方探索為主的多“點(diǎn)”分散投資策略。當(dāng)?shù)胤皆囼?yàn)取得成功后，中央往往把地方經(jīng)驗(yàn)上升到全國(guó)層面，并通過對(duì)地方性知識(shí)的學(xué)習(xí)來提升國(guó)家治理能力。當(dāng)中央積累了豐富的政策試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，通過頂層設(shè)計(jì)指定單“點(diǎn)”的試驗(yàn)策略就成為一種新的選擇。深圳從先行先試到先行示范的政策試驗(yàn)為解釋政策試驗(yàn)中的央地角色轉(zhuǎn)換以及策略選擇提供了有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

四、從先行先試到先行示范的深圳政策試驗(yàn)

從20世紀(jì)80年代成立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)到當(dāng)前建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，中央對(duì)深圳的政策試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)發(fā)生了重大變化。中央指定深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，意味著深圳開啟了從先行先試到先行示范的重要轉(zhuǎn)變。先行先試主要體現(xiàn)的是中央授權(quán)下以地方為主的政策試驗(yàn)，意在探索。而先行示范則是在先行先試的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮正向示范效應(yīng)，為其他省市提供典型樣本。中央支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)是在國(guó)家面臨全新國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下作出的重大戰(zhàn)略部署。從國(guó)際形勢(shì)來看，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易都面臨著深層次調(diào)整，多邊貿(mào)易談判舉步維艱，【唐宜紅、符大海：《經(jīng)濟(jì)全球化變局、經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)與中國(guó)對(duì)策——“全球貿(mào)易治理與中國(guó)角色”圓桌論壇綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》， 2017年第5期?！繃@市場(chǎng)、資源、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的博弈日趨激烈。自2008年以來就出現(xiàn)了愈演愈烈的逆全球化思潮和勢(shì)力。逆全球化浪潮作為重要外部環(huán)境約束，對(duì)于已經(jīng)深度融入經(jīng)濟(jì)全球化的中國(guó)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國(guó)不僅要從國(guó)家戰(zhàn)略的高度來回應(yīng)外部環(huán)境，還要在全球治理中兌現(xiàn)大國(guó)承諾，擔(dān)負(fù)起建立人類命運(yùn)共同體的重任，為全球治理提供中國(guó)方案。從國(guó)內(nèi)情況來看，中國(guó)還面臨著全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大歷史使命?？傊?，深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)是中央在百年未有之大變局背景下作出的重大戰(zhàn)略決策，不僅具有重大的政治考量，更有著其獨(dú)特的內(nèi)在邏輯。

（一）政策目標(biāo)：從模糊到清晰

雖然黨的十一屆三中全會(huì)作出了實(shí)行改革開放的重大戰(zhàn)略決策，但具體怎么操作，中央并沒有成熟的思路，因而只能“摸著石頭過河”。換言之，在改革初期，盡管以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略在全黨全國(guó)范圍內(nèi)形成了共識(shí)，但改革的目標(biāo)實(shí)際上是模糊的，既沒有人提出放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，也沒有明確提出搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，甚至直到1992年中共十四大召開之前，也沒有確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向。【蔡昉、林毅夫、張曉山等：《改革開放40年與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2018年第8期。】

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立之初，中央先后將外貿(mào)、金融、項(xiàng)目審批和基建計(jì)劃等權(quán)力下放給深圳，為了充分保障中央對(duì)深圳的經(jīng)濟(jì)放權(quán)落到實(shí)處和深圳全面介入并發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，中央還通過“特事特辦”的非正式授權(quán)，賦予深圳先行先試的權(quán)力。深圳通過大力推行干部制度、用工制度、工資制度、住房制度、行政管理體制等一系列改革激活了市場(chǎng)主體，為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展注入了前所未有的動(dòng)力。與此同時(shí)，深圳充分發(fā)揮與香港毗鄰的地緣優(yōu)勢(shì)、低調(diào)務(wù)實(shí)的嶺南文化優(yōu)勢(shì)以及傳統(tǒng)宗族的人脈關(guān)系優(yōu)勢(shì)，利用各種資源，充分把握機(jī)會(huì)，大膽闖，大膽試，為自己贏得了廣闊的發(fā)展空間，開啟了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡之門。

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年之際，中央發(fā)布了《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)意見》。該意見賦予深圳“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的城市范例”的新使命，要求深圳在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中勇當(dāng)尖兵，先行示范，充分發(fā)揮深圳改革開放先鋒和現(xiàn)代化建設(shè)尖兵在率先探索全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新路徑中的示范引領(lǐng)作用，為全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)、勝利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供成熟經(jīng)驗(yàn)和有力支撐。由此可見，深圳在改革開放中的角色已經(jīng)由先行先試轉(zhuǎn)向先行示范。一方面，中央指定深圳作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)試驗(yàn)對(duì)象，不僅要求深圳先試先行，還要形成示范效應(yīng)。另一方面，中央對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)也不再僅僅是權(quán)力下放，而是從政策目標(biāo)、政策過程、政策工具等方面進(jìn)行全方位的頂層設(shè)計(jì)。更重要的是，深圳是中央頂層設(shè)計(jì)的中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。

從《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)意見》可以看出，中央對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)、建設(shè)領(lǐng)域、實(shí)施步驟和保障措施等都進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的安排，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度為深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)“畫像”，明確了深圳先行示范區(qū)建設(shè)的“時(shí)間表”和“施工圖”，繪就了深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和未來藍(lán)圖（見圖2）。而《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020－2025年）》則更是從完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制、打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境、完善科技創(chuàng)新環(huán)境制度、完善高水平開放型經(jīng)濟(jì)體制、完善民生服務(wù)供給體制、完善生態(tài)環(huán)境和城市空間治理體制等具體領(lǐng)域進(jìn)行了全方位的目標(biāo)設(shè)定。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控：從分散到集中

中國(guó)特色的政策試驗(yàn)機(jī)制是理解中國(guó)國(guó)家治理的關(guān)鍵。對(duì)于中央而言，改革首要的考量是防范政治風(fēng)險(xiǎn)。正如鄧小平所言，“中國(guó)的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉”?！尽多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社2009年版，第284頁(yè)?！恳簿褪钦f，中國(guó)的改革能否成功取決于政策制定者是否可以選擇一條分散改革風(fēng)險(xiǎn)、分散政治壓力的途徑?！局苎┕猓骸陡母锍晒υ谟谶x擇分散政治壓力的途徑》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年8月29日第3版?！?/p>

改革開放初期，為防控政治風(fēng)險(xiǎn)，中央制定了黨的基本路線，即“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”。其中，一個(gè)中心是指以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。兩個(gè)基本點(diǎn)是指堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放。這是黨的十一屆三中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略決策。改革開放在很大程度上是一個(gè)制度模仿的過程。國(guó)門打開不可避免地要接觸到西方思潮，甚至受到西方思潮的影響而動(dòng)搖社會(huì)主義信念。這就意味著改革開放可能帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。而四項(xiàng)基本原則，即堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想則為改革開放的政治風(fēng)險(xiǎn)劃定了紅線。換言之，四項(xiàng)基本原則是改革開放的前提，只有不違背四項(xiàng)基本原則的改革才能得到中央的支持。事實(shí)上，包括深圳在內(nèi)的五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及14個(gè)沿海沿江城市的開放都是在四項(xiàng)基本原則的框架下進(jìn)行的。

改革開放雖然是國(guó)家戰(zhàn)略，但具體執(zhí)行卻是在地方層面。改革中的政策試驗(yàn)是否堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則則主要由中央來判定。因此，在中央與地方之間，需要平衡改革開放和四項(xiàng)基本原則之間的張力，既要通過改革開放實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要防控與四項(xiàng)基本原則不一致的潛在風(fēng)險(xiǎn)。深圳在改革開放實(shí)踐進(jìn)程中通過與中央的縱向共演，【倪星、鄭崇明、原超：《中國(guó)之治的深圳樣本：一個(gè)縱向共演的理論框架》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期?！坎粌H有效地防范了改革風(fēng)險(xiǎn)，而且實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了中國(guó)改革開放的進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。這也是深圳高頻次被中央選為政策試驗(yàn)對(duì)象的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1979年至2021年的16次中的政策試驗(yàn)中，深圳占據(jù)了11次（見表2）。

具體而言，改革伊始，中央基于探索中國(guó)未來發(fā)展道路創(chuàng)辦深圳、珠海、廈門、汕頭、海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及開放14個(gè)沿海城市進(jìn)行分散風(fēng)險(xiǎn)投資。深圳抓住機(jī)會(huì)加快發(fā)展，并基于對(duì)中央的持續(xù)增量貢獻(xiàn)而不斷獲得中央的信任加持，進(jìn)而獲得中央更多的權(quán)力下放，由此建構(gòu)了深圳增量貢獻(xiàn)與中央持續(xù)放權(quán)的正向反饋、雙向強(qiáng)化的良性路徑，實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)、政治到社會(huì)的全面發(fā)展。在縱向共演過程中，中央與深圳通過相互試探、相互嵌入，以及互惠的機(jī)制增進(jìn)了央地雙方的信任，有效地化解了委托代理困境，【倪星、鄭崇明、原超：《中國(guó)之治的深圳樣本：一個(gè)縱向共演的理論框架》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期?！繌亩鴱?qiáng)化了中央對(duì)深圳政策試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)防控力。與此同時(shí)，在深圳不完全委托代理的央地關(guān)系中，為獲得先行先試制度創(chuàng)新成果在廣東省范圍內(nèi)的快速推廣復(fù)制以及收獲深圳樣本的溢出效應(yīng)，處于中央和深圳之間的廣東省也積極支持和保護(hù)深圳的改革發(fā)展，在中央與深圳市之間發(fā)揮了重要的風(fēng)險(xiǎn)緩沖作用?！距嵆缑鳎骸堆氲仃P(guān)系下深圳樣本的風(fēng)險(xiǎn)緩沖：結(jié)構(gòu)、過程與機(jī)制》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第1期?！?/p>

正是基于對(duì)政策試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)的積累和能力的習(xí)得，中央才有信心，也有能力對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并能夠有效預(yù)見和防控改革風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而在政策試驗(yàn)過程中平衡改革激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)控制之間的張力。事實(shí)上，在《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)意見》和《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020－2025年）》的兩個(gè)重要文件中，都為深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)設(shè)置了政治風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。前者如“資本市場(chǎng)”“市場(chǎng)準(zhǔn)入放寬”“制度型開放力度”“擴(kuò)大金融業(yè)、航運(yùn)業(yè)等對(duì)外開放”等有較大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，采取循序漸進(jìn)、不斷調(diào)試的做法，有助于改革風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和試錯(cuò)成本的控制；后者則明確要求國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)同有關(guān)方面分批次研究制定授權(quán)事項(xiàng)清單，按照批量授權(quán)方式，按程序報(bào)批后推進(jìn)實(shí)施。有關(guān)方面要按照本方案要求和經(jīng)批準(zhǔn)的事項(xiàng)清單，依法依規(guī)賦予深圳相關(guān)管理權(quán)限，建立健全重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度和政策體系，實(shí)行包容審慎的改革風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)管控機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度，分別采取調(diào)整、暫緩或終止等處置措施，不斷優(yōu)化綜合改革試點(diǎn)實(shí)施路徑。【中華人民共和國(guó)中央人民政府：《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020－2025年）》，2020年10月11日，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm?！?/p>

（三）試對(duì)概率與試錯(cuò)成本

深圳由先行先試到先行示范政策試驗(yàn)的轉(zhuǎn)向是在中國(guó)面臨全新的內(nèi)外部環(huán)境壓力下作出的重大戰(zhàn)略決策。如前所述，中國(guó)不僅要從國(guó)家戰(zhàn)略的高度來回應(yīng)外部環(huán)境，還要擔(dān)負(fù)起建立人類命運(yùn)共同體的重任。與此同時(shí)，中國(guó)還面臨著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。如何在國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生重大變化的情況下作出有效應(yīng)對(duì)，需要中央作出戰(zhàn)略性的判斷和決策?；谘氲亓夹曰?dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防控路徑依賴，中央指定深圳作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)進(jìn)行綜合試點(diǎn)。但這并未回答中央為何指定深圳單“點(diǎn)”試驗(yàn)的問題，而試對(duì)概率與試錯(cuò)成本則為中央指定多“點(diǎn)”試驗(yàn)還是指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)提供了一個(gè)權(quán)衡機(jī)制。

首先是試對(duì)概率。作為國(guó)家治理的重要機(jī)制，政策試驗(yàn)一直被視為中央制定未來國(guó)家戰(zhàn)略的一個(gè)抓手。由于政策試驗(yàn)是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，其所帶來的試錯(cuò)成本不容忽視。這就要求參與政策試驗(yàn)工作的地區(qū)或部門具備相應(yīng)的能力和條件，以滿足改革的相關(guān)要求，以及能夠化解可能與之而來的副作用。【周望：《中國(guó)“政策試點(diǎn)”研究》，南開大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第129頁(yè)?！匡@而易見地，深圳擁有得天獨(dú)厚的稟賦優(yōu)勢(shì)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為我國(guó)改革開放的重要窗口，各項(xiàng)事業(yè)取得顯著成績(jī)，已成為一座充滿魅力、動(dòng)力、活力、創(chuàng)新力的國(guó)際化創(chuàng)新型城市，不僅造就了充滿活力和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而且成為我國(guó)改革開放以來現(xiàn)代化變革的一個(gè)時(shí)代縮影，【中華人民共和國(guó)中央人民政府：《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)意見》，2019年8月18日，http：//www.sz.gov.cn/en_szgov/news/infocus/pda/introduction/content/post_6616962.html。】實(shí)現(xiàn)了由一座落后的邊陲小鎮(zhèn)到具有全球影響力的國(guó)際化大都市，由經(jīng)濟(jì)體制改革到全面深化改革，由進(jìn)出口貿(mào)易為主到全方位高水平對(duì)外開放，由經(jīng)濟(jì)開發(fā)到統(tǒng)籌社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明發(fā)展，由解決溫飽到高質(zhì)量全面小康的歷史性跨越，向世界展示了中國(guó)改革開放的磅礴偉力，展示了中國(guó)特色社會(huì)主義的光明前景?！玖?xí)近平：《在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年10月15日第2版。】總的來講，在先行先試的基礎(chǔ)上，不僅深圳“有力政黨、有為政府、有效市場(chǎng)、有序社會(huì)”【倪星：《中國(guó)式現(xiàn)代化與深圳先行示范區(qū)建設(shè)》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》，2023年第1期?！康氖痉缎?yīng)已經(jīng)初步顯現(xiàn)，而且形成了“敢闖敢試、開放包容、務(wù)實(shí)尚法、追求卓越”的深圳精神，即深圳擁有地方性的稟賦優(yōu)勢(shì)，因而有基礎(chǔ)、有能力再次擔(dān)當(dāng)大任。相對(duì)于其他地方，深圳試對(duì)的勝算更大。這也是中央指定深圳而不是其他地方建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重要考量。另一方面，經(jīng)過40多年來多層次多領(lǐng)域的政策試驗(yàn)，尤其是在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革開放過程中，中央已經(jīng)積累了豐富的以政黨為中心的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)改革經(jīng)驗(yàn)，【郭定平：《政黨中心的國(guó)家治理：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》，2019年第3期?！坎⒃诖嘶A(chǔ)上形成了“比較試驗(yàn)”“選擇性試驗(yàn)”和“適應(yīng)性試驗(yàn)”等模式，【Zhu X. and Zhao H.，“Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations： Making New Pension Policies in China”，Policy Studies Journal，vol.49，no.1 （March 2018），pp.13-36.】以及基于“路徑依賴”之上的增量改革道路等，對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的政策試驗(yàn)擁有足夠的掌控能力，從而極大地提高了政策試驗(yàn)的試對(duì)概率。

其次是試錯(cuò)成本。作為屢試不爽的政策工具，當(dāng)前的政策試驗(yàn)在很大程度上呈現(xiàn)出同質(zhì)化傾向，重復(fù)建設(shè)較為嚴(yán)重。而地方政績(jī)沖動(dòng)在某種程度上又進(jìn)一步強(qiáng)化了政策試驗(yàn)的同質(zhì)化，從而推高了政策試驗(yàn)的試錯(cuò)成本。以自貿(mào)區(qū)為例，中國(guó)自2013年以來先后設(shè)立了22個(gè)自貿(mào)區(qū)（港），但各個(gè)自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新方面都存在著較為嚴(yán)重的同質(zhì)化問題，并集中體現(xiàn)在程序性、技術(shù)性的制度創(chuàng)新上?！臼⒈螅骸吨袊?guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的評(píng)估與展望》，《國(guó)際貿(mào)易》，2017年第6期?！繉?shí)際上，這些流程性、技術(shù)性的創(chuàng)新對(duì)接的都是大同小異的國(guó)際規(guī)則，只要其中一個(gè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)改革對(duì)接成功即可推廣復(fù)制。與此同時(shí)，政策試驗(yàn)的邊際效用也呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，成本與收益之間的張力進(jìn)一步拉大。因此，在政策試驗(yàn)高度同質(zhì)化和政策試驗(yàn)邊際效應(yīng)遞減的情況下，指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)就成為必然選項(xiàng)。可見，中央正是基于試對(duì)概率與試錯(cuò)成本的權(quán)衡，選擇具備條件的深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。

綜上所述，政策目標(biāo)明確和政治風(fēng)險(xiǎn)可控為中央頂層設(shè)計(jì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的政策試驗(yàn)轉(zhuǎn)向提供了基礎(chǔ)性條件。深圳自身的稟賦優(yōu)勢(shì)和中央對(duì)政策試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)的積累和風(fēng)險(xiǎn)掌控能力的增強(qiáng)，極大地提高了中央頂層設(shè)計(jì)支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的試對(duì)概率，而為降低政策試驗(yàn)高度同質(zhì)化帶來的試錯(cuò)成本的攀升，以及規(guī)避政策試驗(yàn)邊際效應(yīng)遞減的陷阱，使得中央對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)政策試驗(yàn)的選擇也必然從多“點(diǎn)”試驗(yàn)轉(zhuǎn)向單“點(diǎn)”試驗(yàn)。

基于深圳從先行先試到先行示范政策試驗(yàn)的分析，可以看出，中央與地方在政策試驗(yàn)中由誰(shuí)主導(dǎo)主要受到政策目標(biāo)是否清晰、風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控是否有力、政策試驗(yàn)試對(duì)概率的高低以及試錯(cuò)成本大小的影響?？v觀改革開放至今的政策試驗(yàn)，2013年之前的政策試驗(yàn)更多的在政策目標(biāo)模糊、風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)欠缺、政策試驗(yàn)試對(duì)概率較低和試錯(cuò)成本較高的情況下做出的選擇。而2013年至今的政策試驗(yàn)則顯示出截然相反的情形，從而使得政策試驗(yàn)由分散多“點(diǎn)”的地方探索為主轉(zhuǎn)向指定單“點(diǎn)”的中央頂層設(shè)計(jì)為主。

五、結(jié)論與討論

在中國(guó)公共政策制度環(huán)境中，具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的央地關(guān)系不僅是研究政策試驗(yàn)機(jī)制的重要維度，更是探討中國(guó)特色制度創(chuàng)新的關(guān)鍵切入點(diǎn)。黨的十八大以來，分散性的地方性試驗(yàn)相比之前變得越來越少，【Teets J. C. and Hasmath R.，“The Evolution of Policy Experimentation in China”， Journal of Asian Public Policy，vol.13，no.1 （January 2020），pp.49-59.】而基于頂層設(shè)計(jì)的中央指定單“點(diǎn)”的政策試驗(yàn)卻日益增多，其中最典型的例子就是中央通過頂層設(shè)計(jì)支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，從而改變了以往政策試驗(yàn)的多“點(diǎn)”風(fēng)險(xiǎn)投資策略，即中央指定深圳作為單一試驗(yàn)對(duì)象，并賦予其建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重大歷史使命。2018年以來，除了深圳先行示范區(qū)，中央還先后設(shè)立浦東社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)（見表3）。這些示范區(qū)不僅具有顯著的中央頂層設(shè)計(jì)指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的特征，而且在戰(zhàn)略定位都有著清晰的界定，尤其是給出了2025年、2035年、2050年等具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政策目標(biāo)。它們?cè)诒恢醒胭x予先行示范區(qū)之前，都因改革開放積累了堅(jiān)實(shí)的前期基礎(chǔ)，有著自身獨(dú)特的稟賦優(yōu)勢(shì)而被中央選中，從而印證了中央基于試對(duì)概率與試錯(cuò)成本的猜想。需要說明的是，盡管其目標(biāo)各異，但卻都共同指向了中國(guó)式現(xiàn)代化的總目標(biāo)，而中國(guó)式現(xiàn)代化總目標(biāo)正是通過中央頂層設(shè)計(jì)而來的。

政策試驗(yàn)是在正式出臺(tái)新政策或新法規(guī)之前，籌備、測(cè)試和調(diào)整新政策和新法規(guī)時(shí)所采取的一種特殊的工作方法，即“由點(diǎn)到面”的一種有效政策制定機(jī)制。為了降低政策試驗(yàn)的試錯(cuò)成本與控制試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的大多數(shù)改革都是通過“分級(jí)制試驗(yàn)”的方式來實(shí)現(xiàn)的，使得中國(guó)擁有非同尋常的適應(yīng)能力。【Heilmann S.，“Policy Experimentation in China’s Economic Rise”， Studies in Comparative International Development， vol.43，no.1（January 2008），pp.1-26.】在既有的文獻(xiàn)中，政策試驗(yàn)的區(qū)域和內(nèi)容一般都是特定的，有的是地域性的，如沿海沿江、邊境貿(mào)易；有的是行業(yè)性的，如經(jīng)濟(jì)開發(fā)、金融保稅等，并且?guī)缀醵疾扇×硕唷包c(diǎn)”試驗(yàn)的策略。然而，當(dāng)前以深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)為代表的政策試驗(yàn)表明，中央領(lǐng)導(dǎo)之下的地方試驗(yàn)發(fā)生了重大的變化，即從先行先試到先行示范，中央對(duì)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的政策試驗(yàn)具有中央頂層設(shè)計(jì)指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)的特征。這與既有觀點(diǎn)形成了鮮明的對(duì)比?；谏钲趥€(gè)案的研究，發(fā)現(xiàn)政策試驗(yàn)從以地方探索為主轉(zhuǎn)向以中央頂層設(shè)計(jì)為主的基本前提是中央對(duì)政策試驗(yàn)有著明確的目標(biāo)，且能夠有效應(yīng)對(duì)政策試驗(yàn)過程中的各種潛在改革風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，中央基于改革開放過程中長(zhǎng)期政策試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)的習(xí)得和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的增強(qiáng)，以及試驗(yàn)對(duì)象自身?yè)碛歇?dú)特的稟賦優(yōu)勢(shì)，有助于提高政策試驗(yàn)的試對(duì)概率，同時(shí)降低同質(zhì)化政策試驗(yàn)帶來的邊際效應(yīng)遞減和降低試驗(yàn)成本的考量。中央在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，選擇了指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)策略，由此可以解釋中國(guó)的政策試驗(yàn)何以從先行先試到先行示范的內(nèi)在邏輯，也預(yù)示著央地關(guān)系結(jié)構(gòu)下新的政策試驗(yàn)路徑的生成，從而豐富并超越了經(jīng)典的分級(jí)制試驗(yàn)理論。

如何調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性一直是政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域?qū)W者關(guān)注的焦點(diǎn)。從歷史的維度來看，中央與地方之間往往表現(xiàn)出周期性的央強(qiáng)地弱或央弱地強(qiáng)的關(guān)系。而從深圳、浙江、浦東等地示范區(qū)由先行先試到先行示范的政策試驗(yàn)來看，政策試驗(yàn)在央地關(guān)系中呈現(xiàn)出中央與地方相互轉(zhuǎn)換的邏輯。而影響央地角色轉(zhuǎn)換的因素主要是政策目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、試對(duì)概率與試錯(cuò)成本。中央往往根據(jù)這四個(gè)因素的具體情景，來決定政策試驗(yàn)究竟是選擇地方分散投資的多“點(diǎn)”試驗(yàn)策略還是中央頂層設(shè)計(jì)的指定單“點(diǎn)”試驗(yàn)策略，從而更好地發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。政策試驗(yàn)中的央地角色轉(zhuǎn)換邏輯對(duì)于推動(dòng)中國(guó)持續(xù)性的制度創(chuàng)新，以及為其他發(fā)展中國(guó)家的制度轉(zhuǎn)型都提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

此外，央地角色轉(zhuǎn)換邏輯還彰顯了中國(guó)在政策試驗(yàn)中的自主性。在國(guó)家回歸理論看來，作為一種行政和強(qiáng)制組織，國(guó)家擁有潛在獨(dú)立于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益和結(jié)構(gòu)的自主性?！疚鬟_(dá)·斯考切波：《國(guó)家與社會(huì)革命：對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)的比較分析》，何俊志、王學(xué)東譯，上海人民出版社2007年版，第30頁(yè)?！繉?duì)于“應(yīng)激性”后發(fā)國(guó)家而言，國(guó)家的相對(duì)自主性往往是其現(xiàn)代化進(jìn)程的重要條件?！就跫曳澹骸冬F(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家自主性： 一個(gè)解釋框架》，《天津社會(huì)科學(xué)》， 2009年第6期?！吭诟母镩_放初期，由于政策目標(biāo)的模糊性以及對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的困難，中央更多地采用以地方為主多“點(diǎn)”試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)投資策略。而在中國(guó)積極參與全球治理，履行大國(guó)承諾的背景下，國(guó)家的自主性得到了進(jìn)一步的彰顯?；诘胤椒A賦優(yōu)勢(shì)，中央通過頂層設(shè)計(jì)指定深圳作為中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，以此分?jǐn)傊袊?guó)參與全球治理，提供全球公共服務(wù)的歷史重任?？梢姡@種央地角色的轉(zhuǎn)換邏輯暗含了政策試驗(yàn)的國(guó)家自主性邏輯，彰顯了中國(guó)制度自信的成色。

雖然中央的頂層設(shè)計(jì)在很大程度上能夠克服政策試驗(yàn)過程中長(zhǎng)期存在的政策碎片化、樣板同質(zhì)化、有限外推性等問題，以最大限度提升政策試驗(yàn)的治理效能，【康鎮(zhèn)：《政策試點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)主義治理邏輯與轉(zhuǎn)型進(jìn)路》，《求實(shí)》，2020年第4期。】但值得注意的是，頂層設(shè)計(jì)更多地是建立在歷史事件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)之上，而不是真實(shí)的未來場(chǎng)景。換言之，盡管中央經(jīng)驗(yàn)的積累和能力的提升，以及地方獨(dú)有的稟賦優(yōu)勢(shì)極大地推高了政策試驗(yàn)的試對(duì)概率，但仍然存在一定的不確定空間，必須充分考慮潛在的小概率事件。因此，頂層設(shè)計(jì)的效度和限度還需要深入研究。這對(duì)于如何更好地調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，進(jìn)一步提高政策試驗(yàn)的試對(duì)概率和降低政策試驗(yàn)的試錯(cuò)成本，全面推進(jìn)新一輪改革開放具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（責(zé)任編輯：張 震）