摘 要：檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時應否繼續(xù)審查逮捕，實踐中存在爭議。事實上，“繼續(xù)審查逮捕說”僅將審查逮捕視為刑事訴訟中的一環(huán)，忽視了審查逮捕乃檢察監(jiān)督的重要方式，而“停止審查逮捕+不批準逮捕”則既無程序法上的依據(jù)，也不符合檢察工作的要求。應在秉持“停止審查逮捕+建議撤回移送”的基礎(chǔ)上，補充“決定退回”和“監(jiān)督移送”，從而既契合立法精神，又符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位。

關(guān)鍵詞：審查逮捕 無權(quán)管轄 建議撤回

司法實踐中，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄的情況時有發(fā)生，但如何處理爭議較大。明確檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時應否繼續(xù)審查逮捕，不僅具有積極的現(xiàn)實意義，而且具有重要的理論價值。

一、檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時應否繼續(xù)審查逮捕的實踐爭議

［案例一］2022年9月，某鐵路施工隊在甲市A區(qū)施工時，因臨時封閉涵洞通道與附近某行政村村民發(fā)生糾紛，施工人員趙某被村民錢某等人打傷，后經(jīng)鑒定構(gòu)成輕傷二級，但被害人趙某考慮到還要繼續(xù)在當?shù)厥┕ぃ蕸]有報案。2023年3月，甲市B區(qū)公安機關(guān)在廣泛開展大調(diào)研走訪活動中，了解到上述案件線索，遂決定立案偵查，并趁錢某到B區(qū)出行之機，將其刑事拘留，后將該案提請甲市B區(qū)檢察機關(guān)審查逮捕。經(jīng)審查，B區(qū)檢察機關(guān)以B區(qū)公安機關(guān)對本案沒有管轄權(quán)、沒有指定管轄手續(xù)為由，將案件退回B區(qū)公安機關(guān)，并要求B區(qū)公安機關(guān)移送有管轄權(quán)的公安機關(guān)立案偵查。

［案例二］2019年7月，孫某攜女友至乙市旅行，在該市C區(qū)某酒吧消費期間遭“吊模斬客”式詐騙，被該酒吧經(jīng)營人員李某騙取人民幣8000余元，因擔心在乙市報案無法得到公正處理，故沒有及時報案。返回居住地丙市后，遂向丙市D區(qū)公安機關(guān)報案，丙市D區(qū)公安機關(guān)受理后，多次聯(lián)系乙市C區(qū)公安機關(guān)未取得積極反饋，便在無指定管轄手續(xù)的情況下先行立案偵查，并對李某采取了取保候?qū)彺胧?，后又向丙市D區(qū)檢察機關(guān)提請批準逮捕。丙市D區(qū)檢察機關(guān)審查后認為，丙市D區(qū)公安機關(guān)對本案沒有管轄權(quán)，也沒有取得指定管轄手續(xù)，故作出不批準逮捕的決定。

針對上述案件中檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄，應否繼續(xù)審查逮捕的問題，實踐中爭議較大，各地做法不一。其中，“停止審查說”包括“停止審查逮捕+不批準逮捕”和“停止審查逮捕+建議撤回移送”兩種觀點，上述案例二的處理即為“停止審查逮捕+不批準逮捕”，而案例一的處理則與“停止審查逮捕+建議撤回移送”的處理方向基本一致。事實上案例一、案例二所反映的處理方式并非這一問題爭論的全部內(nèi)容，實踐中還不乏“繼續(xù)審查逮捕說”的主張。這一主張具體又可以分為單一的“繼續(xù)審查逮捕說”和“繼續(xù)審查逮捕+建議移送”兩種觀點。

二、“繼續(xù)審查逮捕說”與“停止審查逮捕說”的理由歸納

（一）“繼續(xù)審查逮捕說”的理由

顧名思義，“繼續(xù)審查逮捕說”即檢察機關(guān)應當繼續(xù)審查，依法作出批準逮捕或不批準逮捕的決定。其理由是：一方面，根據(jù)《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)對審查逮捕案件的決定僅有批準逮捕和不批準逮捕兩種處理方式。另一方面，審查逮捕并非刑事訴訟流程中的獨立階段，檢察機關(guān)審查逮捕時案件仍然處于偵查階段，偵查管轄是否合法應于偵查階段終結(jié)后在審查起訴階段予以審查。

“繼續(xù)審查逮捕+建議移送”則進一步補充認為，檢察機關(guān)除應當繼續(xù)審查，依法作出批準或不批準逮捕的決定外，在犯罪事實成立時，還應建議公安機關(guān)移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。理由在于，檢察機關(guān)系國家的法律監(jiān)督機關(guān)，立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督是檢察機關(guān)的法定職責，審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時，應當及時監(jiān)督糾正。如按照此觀點，前述案例一中甲市B區(qū)檢察機關(guān)以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由，將案件退回公安機關(guān)的做法，以及案例二中丙市D區(qū)檢察機關(guān)以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由，直接作出不批準逮捕決定的做法，由于均沒有繼續(xù)開展審查，看起來并不可取。

（二）“停止審查逮捕說”的理由

“停止審查逮捕說”則主張檢察機關(guān)應停止繼續(xù)審查逮捕。至于如何處理，“停止審查逮捕+不批準逮捕”主張“以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由，直接作出不批準逮捕的決定”。理由是，檢察機關(guān)對審查逮捕案件僅有批準逮捕和不批準逮捕兩種處理方式。同時，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)審查逮捕案件既要把握實體問題，也要把握程序問題，公安機關(guān)在無權(quán)管轄的情況下收集的證據(jù)必然面臨證據(jù)效力方面的質(zhì)疑，故即使從證據(jù)反映的內(nèi)容上可以證明犯罪事實成立，檢察機關(guān)也不宜作出批準逮捕的決定，但可以作出不批準逮捕的決定。

與“停止審查逮捕+不批準逮捕”不同，“停止審查逮捕+建議撤回移送”則主張“建議公安機關(guān)撤回本案，移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理”。理由是，根據(jù)《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄的，只能建議公安機關(guān)向有管轄權(quán)的機關(guān)移送，不能作出批準逮捕的決定。就是否可以作出不批準逮捕的決定，盡管上述規(guī)定沒有明確，但從有關(guān)文件的精神看，也不宜作出不批準逮捕的決定。

三、“繼續(xù)審查逮捕說”存在的問題

就上述問題實踐爭議早已有之。從可查到的資料看，在上個世紀九十年代Q地檢察機關(guān)在審查逮捕王某販賣毒品一案中，就曾以管轄不當為由，將案件退回公安機關(guān)，并要求將該案移送Z地公安機關(guān)向Z地檢察機關(guān)提請逮捕。而W地檢察機關(guān)在審查逮捕尤某合同詐騙一案中，卻以管轄不當為由，作出不批準逮捕的決定。［1］此外，某區(qū)檢察機關(guān)在審查逮捕陳某職務(wù)侵占一案中，曾先批準逮捕，在審查起訴階段又以無權(quán)管轄為由移送其他檢察機關(guān)處理。［2］時至今日，盡管有關(guān)規(guī)范性文件中也有涉及，但由于相關(guān)規(guī)定存在未納入司法解釋體系而效力不高、未明確檢察機關(guān)是否可以作出不批準逮捕的決定而表述不清、未規(guī)定公安機關(guān)不接受撤回建議時的處理而內(nèi)容不全等問題，故持“繼續(xù)審查逮捕說”的觀點仍然屢見不鮮，需要及時反思。

（一）“繼續(xù)審查逮捕說”不符合立案監(jiān)督的要求

針對公安機關(guān)的立案活動，《刑事訴訟法》第109條、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第178條均明確規(guī)定，公安機關(guān)應當按照管轄規(guī)定予以立案?！豆矙C關(guān)執(zhí)法細則（第三版）》第13-02條也明確指出沒有管轄權(quán)的公安機關(guān)不得對案件立案偵查。可見，公安機關(guān)立案偵查刑事案件應當遵守管轄的規(guī)定，不得立案偵查沒有管轄權(quán)的案件，公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的，應當移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。同時，《憲法》第134條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，《刑事訴訟法》第8條也規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章專章規(guī)定，檢察機關(guān)開展刑事訴訟法律監(jiān)督包括刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督等內(nèi)容，其中刑事立案監(jiān)督既包括對應當立案而不立案的監(jiān)督，也包括對不應當立案而立案的監(jiān)督。既然公安機關(guān)違反管轄規(guī)定的立案偵查屬于“不應當立案而立案”的違法問題，那么檢察機關(guān)自然可以開展監(jiān)督，這不僅是職權(quán)，而且是職責。

審查逮捕是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，這意味著檢察機關(guān)審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)違反管轄立案偵查的，就必須開展相應的檢察監(jiān)督，而不是放任至審查起訴階段才予以監(jiān)督。“繼續(xù)審查逮捕說”僅僅將審查逮捕視為刑事訴訟流程中的一個環(huán)節(jié)（但并非獨立階段），而沒有看到審查逮捕是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，難免不足。因而，對于案例一和案例二，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)沒有管轄權(quán)的情況下，都停止了繼續(xù)審查，這一點是值得肯定的。

（二）“繼續(xù)審查逮捕說”不符合案件質(zhì)量的要求

《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》第26條規(guī)定，對不符合管轄規(guī)定的案件作出批準逮捕決定的，屬于辦案質(zhì)量有缺陷。可見，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄的，不宜作出批準逮捕的決定，即使是在批準逮捕決定的同時，建議公安機關(guān)移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理，也是對上述規(guī)定的明顯違反?！袄^續(xù)審查逮捕+建議移送”認為可以作出批準逮捕的決定，顯然是不妥當?shù)摹Ｖ劣谑欠窨梢宰鞒霾慌鷾蚀兜臎Q定，根據(jù)該條文的規(guī)定，檢察機關(guān)在審查逮捕案件時，“違反法律和本標準第二章關(guān)于逮捕工作程序規(guī)定的其他情形”也屬于辦案質(zhì)量有缺陷。而“本標準第二章關(guān)于逮捕工作程序”中第18條規(guī)定，檢察機關(guān)在審查逮捕案件時發(fā)現(xiàn)案件管轄不符合規(guī)定的，應建議偵查機關(guān)向有管轄權(quán)的機關(guān)移送?？梢?，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄的，并不能直接以無權(quán)管轄為由作出不批準逮捕的決定。

《刑事訴訟法》第81條規(guī)定了“應當逮捕”和“可以逮捕”的情形，這是對逮捕條件的實體要求，既可以看作是對批準逮捕和決定逮捕的規(guī)定，反過來看，也可以視為對不批準逮捕或者不決定逮捕的規(guī)定。也即，只要是不符合上述逮捕的條件，就應當不捕，而上述條件中顯然不包括違反管轄規(guī)定的情形。因此，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄，以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由直接作出不批準逮捕的決定，即使同時建議偵查機關(guān)向有管轄權(quán)的機關(guān)移送，也缺乏法律依據(jù)。因此案例二中，丙市D區(qū)檢察機關(guān)以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由，停止繼續(xù)審查雖可接受，但據(jù)此作出不批準逮捕決定的做法，因直接違反了《刑事訴訟法》和《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》的有關(guān)規(guī)定，并不妥當。

四、“停止審查逮捕+建議撤回移送”的合理性分析

筆者認為應以“停止審查逮捕+建議撤回移送”為基礎(chǔ)，以“決定退回”和“監(jiān)督移送”為補充，即檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄，不應繼續(xù)審查作出批準逮捕或不批準逮捕的決定，而應建議公安機關(guān)撤回案件，移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理，公安機關(guān)堅持不撤的，檢察機關(guān)應將案件退回公安機關(guān)，并監(jiān)督公安機關(guān)移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。

（一）“建議撤回并移送其他機關(guān)處理”的理論分析

事實上，檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時，檢察機關(guān)批準逮捕或者不批準逮捕均非妥當之舉。

一是從證據(jù)角度講，公安機關(guān)針對無權(quán)管轄案件的偵查取證，必然影響證據(jù)的效力，即使上述證據(jù)從內(nèi)容上可以證實案件事實，但因取證過程違反管轄的法定程序，不符合正當程序的理念要求［3］，證據(jù)合法性面臨天然的缺陷，不宜作為認定案件事實的依據(jù)。這既意味著“不宜作為認定犯罪事實成立的依據(jù)”，當然不可批準逮捕，也意味著“不宜作為認定犯罪事實不成立的依據(jù)”，自然也不可做實體上的不批準逮捕，甚至意味著“不宜作為認定某些程序性事實的依據(jù)”，故還不可做程序上的不批準逮捕。實踐中，有觀點以“移送不等于撤案”“移送后重新取證影響訴訟效率”“要求偵查機關(guān)立案時就必須清楚案件管轄并不現(xiàn)實”等理由，主張公安機關(guān)超越管轄所獲證據(jù)并非無效證據(jù)。［4］對此，筆者認為，移送雖不等于撤案，但接受移送的公安機關(guān)卻需另行辦理立案手續(xù)；移送后重新取證雖然可能影響效率，但卻維護了“法定法官”這一基本的程序正義，有利于杜絕爭搶案源的現(xiàn)實問題。《刑事訴訟法》第109條規(guī)定，公安機關(guān)應當按照管轄規(guī)定予以立案，可見立案階段考慮管轄乃法律的明確要求，且長期的司法實踐證明這一要求并沒有帶來過多的問題，所謂不具有現(xiàn)實性是沒有實踐根據(jù)的。

二是從檢察監(jiān)督定位看，《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》專章對公安機關(guān)的職能管轄、地域管轄、級別管轄、專門管轄作出規(guī)定。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，行使刑事訴訟監(jiān)督職能，在審查逮捕案件時，既要把握犯罪的實體問題，也要把握追訴犯罪的程序問題。檢察機關(guān)在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時，如仍作出批準逮捕的決定，就是對程序性問題檢察監(jiān)督的放棄，是對公安機關(guān)違反程序行為的縱容，即使在批準逮捕的同時建議公安機關(guān)移送，看似有了監(jiān)督之舉，但對于司法實踐中“搶案子”“爭指標”的問題仍有默許、背書之嫌，故不妥當。如作出不批準逮捕的決定，看似以不批準逮捕的方式達到了監(jiān)督的目的，但正如前所述，這一監(jiān)督路徑缺乏法律依據(jù)，案例二中丙市D區(qū)檢察機關(guān)以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由，作出不批準逮捕決定，其錯謬之處即在于斯。

三是從審查逮捕案件的處理結(jié)果看，既包括實體性檢察監(jiān)督的決定，也包括程序性檢察監(jiān)督的建議，前者的依據(jù)在于《刑事訴訟法》第90條，后者的依據(jù)在于《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》第18條。因此，不能將批準逮捕決定和不批準逮捕決定視為檢察機關(guān)審查逮捕案件的全部處理方式，從而在這一前提下做非此即彼的選擇。實際上，檢察機關(guān)在審查逮捕案件中，不做實質(zhì)審查就不能形成批準逮捕或不批準逮捕的結(jié)論，不做實體性的決定并不意味著沒有其他的處理方式，從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第424條第1款、第2款關(guān)于檢察機關(guān)“撤回起訴”“作出不起訴決定”“將案件材料退回公安機關(guān)”“建議公安機關(guān)重新偵查”的規(guī)定看，程序回流在特殊情況下也是法律允許的處理方式。但程序回流應當遵循一定的方式方法，在前述案例一中，甲市B區(qū)檢察機關(guān)以公安機關(guān)無權(quán)管轄為由將案件退回公安機關(guān)，這一程序回流方向是正確的，但在具體方式方法上欠缺一定程度的適當性。

必須要指出的是，實踐中有觀點提出，批準逮捕權(quán)的確定，應以有利于偵破案件、審查批捕和起訴、打擊犯罪為原則［5］，審查逮捕環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時，檢察機關(guān)繼續(xù)審查有利于保障訴訟順利進行，而且完全可以捕后監(jiān)督公安機關(guān)移送管轄。這一觀點的謬誤在于，沒有考慮到移送前后檢察機關(guān)所在地定罪標準的差異。由于我國幅員遼闊，各地的情況千差萬別，一些司法解釋對相關(guān)罪名的定罪量刑標準僅做了一定幅度的限定，具體標準則由各地司法機關(guān)具體把握，司法實踐中這種情況并不鮮見，而一旦接受移送地的定罪標準高于案件移出地的定罪標準，勢必意味著錯捕。

（二）“建議撤回并移送其他機關(guān)處理”的規(guī)范做法

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第283條規(guī)定，檢察機關(guān)審查逮捕時有權(quán)審查提請批準逮捕的公安機關(guān)是否系犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關(guān)，或者是否有上級公安機關(guān)指定管轄的法律文書。如發(fā)現(xiàn)提請批準逮捕的公安機關(guān)無權(quán)管轄的，應根據(jù)《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》第18條規(guī)定處理，即建議偵查機關(guān)向有管轄權(quán)的機關(guān)移送。在具體操作上，一方面，根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第137條的規(guī)定，公安機關(guān)提請批準逮捕時，需向檢察機關(guān)一并移送“提請批準逮捕書”“案卷材料”“證據(jù)”。根據(jù)《公安機關(guān)執(zhí)法細則（第三版）》第14-05條的規(guī)定，公安機關(guān)移送案件應當制作《移送案件通知書》，連同有關(guān)案件材料、財物及其孳息、文件移送主管機關(guān)。對照上述兩個條文的規(guī)定，意味著公安機關(guān)在移送案件前必須要先撤回提請批準逮捕的材料，故檢察機關(guān)應先建議公安機關(guān)主動撤回，在公安機關(guān)堅持不撤回的情況下，再直接退回公安機關(guān)，為公安機關(guān)移送案卷材料、證據(jù)提供操作上的可能性。另一方面，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對于刑事訴訟全過程行使法律監(jiān)督權(quán)，而且根據(jù)基本法理，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)在合法的前提下還應遵守監(jiān)督手段比例性的原則。所謂比例原則要求有三：一是手段的運用可以達成目的；二是在眾多達成目的的手段中選取限制最小的手段；三是實施手段的正面效果應當大于負面效果。［6］“公安機關(guān)無權(quán)管轄”本質(zhì)上屬于“不應當立案而立案”的違法問題，“建議公安機關(guān)撤回案件并移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理”是檢察監(jiān)督的具體體現(xiàn)。在檢察機關(guān)建議無效的情況下，如公安機關(guān)不接受檢察機關(guān)的建議，堅持不撤回案件、怠于移送的，檢察機關(guān)應將案件直接退回公安機關(guān)，并監(jiān)督公安機關(guān)移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理，督促公安機關(guān)移送案件，從而維護法律權(quán)威，防止爭搶案源。在案例一中，甲市B區(qū)檢察機關(guān)直接將案件退回公安機關(guān)的做法，不符合“最小限制手段”的要求，違背了檢察監(jiān)督手段比例性的原則。而在案例二中，丙市D區(qū)檢察機關(guān)的做法則與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》不符。

綜上，“繼續(xù)審查逮捕說”與“繼續(xù)審查逮捕+建議移送”僅僅將審查逮捕視為刑事訴訟流程中的一個環(huán)節(jié)，沒有看到審查逮捕是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，直接違反了《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》的規(guī)定，屬于明顯的辦案質(zhì)量有缺陷?！巴Ｖ箤彶榇?不批準逮捕”不符合《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》的規(guī)定，也缺乏《刑事訴訟法》上的依據(jù)，故而都不妥當。而檢察機關(guān)在審查逮捕過程中發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)無權(quán)管轄時，建議公安機關(guān)撤回本案并移送，在公安機關(guān)堅持不撤的情況下，直接決定將案件退回公安機關(guān)，并監(jiān)督移送，這一做法既與相關(guān)立法規(guī)定相契合，又符合檢察機關(guān)乃國家法律監(jiān)督機關(guān)的定位，尤其是體現(xiàn)了法律監(jiān)督手段合比例性的要求，故而在實踐中應予提倡。