摘 要：公共數(shù)據(jù)開放利用是為從商業(yè)利用中釋放公共價值。隨著我國公共數(shù)據(jù)規(guī)模的累積和數(shù)據(jù)處理要求的提高，需要進(jìn)一步區(qū)分公共數(shù)據(jù)資源的價值及其實現(xiàn)機制，明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬有助于確保公共數(shù)據(jù)的開放、共享和有效利用。在數(shù)據(jù)治理中引入信托制度，根據(jù)數(shù)據(jù)主體構(gòu)建數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用模式，能夠在保障數(shù)據(jù)安全的前提下提升公共數(shù)據(jù)利用效能。公共數(shù)據(jù)信托基于所有權(quán)與控制權(quán)的分離，通過利用獨立第三方機構(gòu)改變數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)所有者間的不對等關(guān)系，在數(shù)據(jù)存儲和利用中確保隱私和數(shù)據(jù)安全。由數(shù)據(jù)控制者作為委托人，并以數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)為信托標(biāo)的作為數(shù)據(jù)信托的結(jié)構(gòu)，將公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)性權(quán)益劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等具體權(quán)利。明確信義法律關(guān)系的構(gòu)成條件和信義義務(wù)的內(nèi)容，形成基于數(shù)據(jù)受托人信義義務(wù)規(guī)范的公共數(shù)據(jù)治理范式。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)權(quán)益；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置；公共數(shù)據(jù)信托；信義義務(wù)

作者簡介：袁梓旋，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院博士后（北京 100088）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.06.013

公共數(shù)據(jù)作為一種重要的數(shù)據(jù)類型，在數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展中具有重要作用。就公共數(shù)據(jù)而言，公共部門代表國家行使數(shù)據(jù)控制權(quán)，有權(quán)通過意定方式授予其他主體數(shù)據(jù)使用權(quán)限，同時，公共部門也負(fù)有向社會公眾提供公共數(shù)據(jù)的義務(wù)。目前，理論界對公共數(shù)據(jù)的概念、劃分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬界定、授權(quán)運營模式等已有深入討論，但我國《數(shù)據(jù)安全法》和地方性法規(guī)均未對公共數(shù)據(jù)所有權(quán)作出明確的規(guī)定，理論界對數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬也存在很大爭議，認(rèn)為傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)理論難以充分解釋數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定需突破傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)理論，將其視為一種新型“公物”，作為財產(chǎn)權(quán)的客體存在。為更有效地推動公共數(shù)據(jù)治理，宜將其財產(chǎn)性權(quán)益細(xì)化為所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)三類具體權(quán)利。而公共數(shù)據(jù)的分權(quán)治理在邏輯上與公共數(shù)據(jù)信托具有契合性，借鑒國外公共信托理論，基于信托關(guān)系中所有權(quán)與控制權(quán)的分離，通過利用獨立第三方機構(gòu)改變數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)所有者間的不平等關(guān)系，在數(shù)據(jù)存儲和利用中可以確保隱私和數(shù)據(jù)安全。將信托制度引入數(shù)據(jù)治理中，可以突破“互信難”這一關(guān)鍵障礙，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用的實踐價值。本文通過分析公共數(shù)據(jù)權(quán)益的構(gòu)成，明確相關(guān)利益的公共數(shù)據(jù)資源及其主體，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的有效利用與保護?；诠残磐欣碚摰倪壿?，進(jìn)一步厘清在信義法律范式下如何構(gòu)建公共數(shù)據(jù)信托模式，并回應(yīng)在公共數(shù)據(jù)信托模式中如何實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理。

一、明理：公共數(shù)據(jù)的法律權(quán)益展開

（一）公共數(shù)據(jù)的權(quán)益結(jié)構(gòu)

從詞源上考察，數(shù)據(jù)通常被定義為數(shù)字或信息，數(shù)據(jù)是信息的載體。①公共數(shù)據(jù)是行政機關(guān)、具有公共事務(wù)管理職能的機構(gòu)、社會組織、企業(yè)在履行公共管理、公共服務(wù)職能、行政委托職能、行政合同義務(wù)時產(chǎn)生收集的數(shù)據(jù)，以及包括公民個人在日常生活中產(chǎn)生的具有公共性價值的數(shù)據(jù)。根據(jù)《民法典》第127條規(guī)定，數(shù)據(jù)具有權(quán)利性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)受到法律保護。公共數(shù)據(jù)作為一種客觀存在的無體物，因其公共屬性被視為具有權(quán)利屬性的特殊“公物”。大陸法系國家按照用途，將物分為公物和私物。②雖然我國法律沒有公物的規(guī)定，我國有學(xué)者曾將公物的范圍分為三種： 一是作為傳統(tǒng)公物的有體物，包括動產(chǎn)/不動產(chǎn)等；二是適應(yīng)社會發(fā)展的新型公物， 如行政信息等；三是因傳統(tǒng)財產(chǎn)概念的擴張而擴張的公物， 如公共知識產(chǎn)品等具有財產(chǎn)價值的公權(quán)利。③公共數(shù)據(jù)的公共屬性決定其應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共目的，在此意義上，公共數(shù)據(jù)應(yīng)是適應(yīng)社會發(fā)展的一種新型公物，應(yīng)當(dāng)具有財產(chǎn)權(quán)屬性。對公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)屬性的認(rèn)識，建立在將公共數(shù)據(jù)作為具有獨立所有權(quán)和使用權(quán)，且具有較高的經(jīng)濟社會價值，宜被視為財產(chǎn)權(quán)的客體之一。《民法典》第127條雖然未對包含公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)財產(chǎn)屬性作出明確規(guī)定， 但是采用了準(zhǔn)用BDiq0HMhngFzDU+06mzIzmsupYSROwb384ljes2qMaQ=性規(guī)范，認(rèn)定數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的并列地位，表明了公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)屬性。

在法律層面上，公共數(shù)據(jù)作為一種特殊數(shù)據(jù)資源，不僅涉及信息內(nèi)容，也涉及權(quán)利問題。為促進(jìn)數(shù)據(jù)有效流通，提升社會公共資源的合理利用，需要研究公共數(shù)據(jù)公開后如何建立合法的商業(yè)利益關(guān)系，也就需要首先對公共數(shù)據(jù)公開之后的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。我國目前對公共數(shù)據(jù)開放利用的研究集中在公共數(shù)據(jù)國家所有理論和授權(quán)運營理論。有觀點認(rèn)為，國家所有應(yīng)當(dāng)兼具“制度＋權(quán)利（力）”的雙重所有權(quán)，④由于公共數(shù)據(jù)并非傳統(tǒng)物權(quán)的客體，作為一種特殊公物，其所有權(quán)不能由私主體通過契約約定，而由國家作為全民資源的受托人所有。國家這一抽象主體概念經(jīng)由全民委托成為公共數(shù)據(jù)資源的受托人，但作為抽象主體的國家需通過政府具體運營管理公共數(shù)據(jù)資源。⑤

確立公共數(shù)據(jù)所有權(quán)是保障公共數(shù)據(jù)使用權(quán)和收益權(quán)有效行使的基礎(chǔ)，公共數(shù)據(jù)權(quán)益分配的前提是公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)為國家所有。我國目前缺乏對公共數(shù)據(jù)利益和數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)益歸屬的界定，公共數(shù)據(jù)收益權(quán)是以對公共數(shù)據(jù)的持有和利用為基礎(chǔ)的一種經(jīng)濟利益享有權(quán)。將公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)歸屬于全體公民已是共識，但公民要享有對公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)還須滿足一定條件，公民只有在具有相關(guān)公共數(shù)據(jù)合法使用權(quán)的前提下，才能夠?qū)矓?shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步加工、分析及利用。對于未通過合法渠道獲取的公共數(shù)據(jù)，公民不享有使用權(quán)。⑥公民行使公共數(shù)據(jù)使用權(quán)時，也應(yīng)對其適當(dāng)限制。一是須明確界定數(shù)據(jù)使用范圍，即使用公共數(shù)據(jù)時不得超越法律、法規(guī)和合同約定的范圍。二是負(fù)有安全保障責(zé)任，確保數(shù)據(jù)的安全性，保障用戶對可能危害公眾利益、危害國家安全的信息采取及時必要的防范措施。⑦在公共數(shù)據(jù)處理、分析、使用和交易過程中，數(shù)據(jù)使用者也會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟利益。我國沒有完整的數(shù)據(jù)要素利益分配規(guī)范，在實踐中有一定探索。對于公開后的公共數(shù)據(jù)價值的利益分配主要基于如下考慮：公開數(shù)據(jù)的目的是為了商業(yè)應(yīng)用，這類數(shù)據(jù)公開是數(shù)據(jù)開發(fā)主體實現(xiàn)商業(yè)營利的方式。由于目前公共數(shù)據(jù)庫尚未打通，特定事項數(shù)據(jù)的公開沒有統(tǒng)一機構(gòu)，而是各地政府部門和授權(quán)單位根據(jù)各自掌握的數(shù)據(jù)情況，采取合理合法的方式選擇公開。而司法處理中對于數(shù)據(jù)收益分配的判斷思路，則是在政府?dāng)?shù)據(jù)融合利用后各方收益的分配比例原則上應(yīng)按照市場參與主體的貢獻(xiàn)程度，包括投入的成本與產(chǎn)生的價值之間的比例。從信息安全與權(quán)利保障角度則秉持“誰收集、誰開發(fā)、誰收益、誰保護、誰負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)安保原則。在數(shù)據(jù)生產(chǎn)階段，基于收集、存儲、加工和使用中的成本投入，數(shù)據(jù)開發(fā)者應(yīng)享有增值數(shù)據(jù)的收益權(quán)，但為避免市場壟斷，對其收益權(quán)限應(yīng)適當(dāng)限制。在市場交易階段，運營方應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)與開發(fā)方協(xié)商收益分配。在市場消費階段，信息主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中的作用和價值不容忽視，集合化后應(yīng)享有收益權(quán)，但此收益并非直接的金錢分配，可通過普惠性補貼的形式實現(xiàn)。由此，關(guān)于數(shù)據(jù)公開后的具體使用、權(quán)屬規(guī)則、利益分成等實現(xiàn)方式，應(yīng)遵循可協(xié)商的原則以確定收益權(quán)利的歸屬，對于某些特殊的公共數(shù)據(jù)，其受益主體應(yīng)該明確規(guī)定，不應(yīng)有自行約定的空間。

（二）公共數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)權(quán)屬性

關(guān)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)益性質(zhì)及其歸屬問題，法律認(rèn)定并不明確，學(xué)界也有不同看法。①數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)是兩個不同概念，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是在交易或者合同約定基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)利，而數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)則是由數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在轉(zhuǎn)化后形成的一種中間性權(quán)利。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)；而數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)則包括收益權(quán)和使用權(quán)。數(shù)據(jù)交換的本質(zhì)是轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。公共數(shù)據(jù)作為新型財產(chǎn)，由數(shù)據(jù)存儲權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)收益權(quán)和數(shù)據(jù)處分權(quán)構(gòu)成。公共數(shù)據(jù)本身又具有公共性、公益性，其權(quán)益的行使不同于作為民事權(quán)利的其他數(shù)據(jù)權(quán)益，公共數(shù)據(jù)無論是對權(quán)益的確認(rèn)還是共享與開放，都須嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，不能隨意以市場化方式進(jìn)行交易。因此，對于公共數(shù)據(jù)權(quán)益的性質(zhì)探討，無論是大陸法系的物債二分理論，還是英美法上的“對物權(quán)/對人權(quán)”理論均無法合理解釋數(shù)據(jù)權(quán)益的構(gòu)造。來源于霍菲爾德（Wesley Hohfeld）的權(quán)利束理論②分析認(rèn)為，財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)不是人對物的關(guān)系，而是人與人之間的法律關(guān)系，是由一系列復(fù)雜權(quán)利構(gòu)成的關(guān)系集合。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度與物權(quán)的絕對控制權(quán)和排他性質(zhì)形成對比，其核心焦點在于對公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益如何分配?；谖餀?quán)法律關(guān)系中物與財產(chǎn)概念的區(qū)別，物并不固有權(quán)利屬性，而財產(chǎn)則代表立法賦予的權(quán)利和價值。公共數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)依賴于與其相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，作為與財產(chǎn)概念相符的資源具有財產(chǎn)屬性。同時公共數(shù)據(jù)配置所產(chǎn)生的權(quán)益主要體現(xiàn)為一種公共利益，廣泛分配于社會各群體，因而應(yīng)被視為公共財產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)權(quán)益在利用的不同階段具有不同歸屬，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)考慮確定相關(guān)方相關(guān)利益，確立權(quán)益內(nèi)涵以及行權(quán)方式，從而構(gòu)建公共數(shù)據(jù)利用權(quán)益與主體的匹配關(guān)系。在公共數(shù)據(jù)公開和交易時，須建立公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)（數(shù)據(jù)交易）制度，并應(yīng)當(dāng)界定公共數(shù)據(jù)增值后的所有權(quán)歸屬，由此產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)收益權(quán)的概念，③此概念也可以看作公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的一部分，尤其適合解決公共數(shù)據(jù)的二次增值的權(quán)屬問題，從而以此平衡與鼓勵公共數(shù)據(jù)的開放、開發(fā)與流通價值。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），重點強調(diào)對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置及公共數(shù)據(jù)匯聚共享，并保障公共數(shù)據(jù)供給。除了《數(shù)據(jù)二十條》，我國已經(jīng)頒布了多部地方性法規(guī)及條例，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作出了原則性規(guī)定。通過確權(quán)授權(quán)實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放利用的價值。④ 公共數(shù)據(jù)由國家機關(guān)及公共+wF+uck9PUxqrt+ybISsLQ==服務(wù)機構(gòu)作為公共數(shù)據(jù)管理者，涉及國家行政因素。因此，公共數(shù)據(jù)管理者需嚴(yán)格遵守共享開放規(guī)則，不得隨意決定使用權(quán)限及費用?！稊?shù)據(jù)二十條》將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)，并提出建立數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)制度，其中產(chǎn)權(quán)分置制度強調(diào)權(quán)利分解，推動數(shù)據(jù)的權(quán)能分離，有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通和利用。①確權(quán)的目的在于保障利用，對數(shù)據(jù)而言，其利用方式越多，越能體現(xiàn)數(shù)據(jù)價值。判斷公共數(shù)據(jù)是否屬于公共財產(chǎn)是公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的權(quán)能基礎(chǔ)，作為承載公眾權(quán)利和公共利益的財產(chǎn)，我國《民法典》第323條規(guī)定，用益物權(quán)人依法對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。借鑒這一條款，可將數(shù)據(jù)的使用和收益權(quán)視為用益物權(quán)概念的延伸，即包含數(shù)據(jù)開發(fā)和再利用權(quán)的收益權(quán)。對于政府公開的公共數(shù)據(jù)（基于公開協(xié)議或行政委托而提供），企業(yè)對這些數(shù)據(jù)享有合法的占有權(quán)，符合《民法典》第458條對有權(quán)占有的適用規(guī)定。因為公共數(shù)據(jù)的占有和開發(fā)行為本質(zhì)上屬于有權(quán)占有，通過合同產(chǎn)生的占有和收益權(quán)則需遵循合同約定的規(guī)則。公共數(shù)據(jù)資源經(jīng)過開發(fā)釋放出了自身的市場價值，其數(shù)據(jù)要素也通過公開數(shù)據(jù)的方式間接地實現(xiàn)了市場化價值?；诖?，在數(shù)據(jù)要素市場化配置的制度構(gòu)建中，公共數(shù)據(jù)的開放共享更加關(guān)注公共利益的實現(xiàn)。

二、明辯：公共數(shù)據(jù)分權(quán)治理與數(shù)據(jù)信托的兼容

（一）公共數(shù)據(jù)信托的歸因——信托權(quán)利邏輯與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置的適配性

“權(quán)屬決定流轉(zhuǎn)”的理念曾引發(fā)我國某些地方立法討論是否將公共數(shù)據(jù)定性為國有資產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)的歸屬及處理不應(yīng)被私人獨占或壟斷，但部分私主體控制的數(shù)據(jù)由于其非排他性和處理的強外部性也具公共屬性。即使公共數(shù)據(jù)被界定為國有，其價值創(chuàng)造的多個環(huán)節(jié)中仍然需要私人主體的參與，所以法律規(guī)范仍需為私人設(shè)定權(quán)利。例如，個人擁有要求公共機構(gòu)更正數(shù)據(jù)錯誤的權(quán)利，企業(yè)在獲得授權(quán)的數(shù)據(jù)處理中享有一定的自由等，憑國有定義并無法明確權(quán)利邊界。有學(xué)者對此提出通過公共信托（public trust）②規(guī)則構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)。公共信托理論認(rèn)為，國家作為憲法主體代表全體公民行使權(quán)利，合理解釋了我國“國家所有，即全民所有”的憲法規(guī)范。③通過國家形式所有權(quán)（管理權(quán)）實現(xiàn)全體公民對公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)益。將公共數(shù)據(jù)信托的管理權(quán)與所有權(quán)區(qū)分，旨在基于民主原則保護和合理利用公共數(shù)據(jù)，防止國家與全民利益的背離。公共信托的信托財產(chǎn)由國家所有，但國家在使用與處置信托資產(chǎn)時要遵循比一般國有財產(chǎn)更多的限制，承擔(dān)維護全民公共資源的責(zé)任。這種公共信托在美國多由司法判例創(chuàng)制，用于維系自然資源等的開放性，拒絕私主體獨占，要求國家事前控制和事后監(jiān)督確保資源用于公共目的。④公共數(shù)據(jù)信托的構(gòu)建是將數(shù)字經(jīng)濟中的數(shù)據(jù)在法律層面納入公共信托之中，由國家作為受托人管理，并依據(jù)既定的用途限制處理，確保數(shù)據(jù)的公共屬性和用途。公共數(shù)據(jù)的內(nèi)在公共性與公共信托財產(chǎn)的特性高度一致，即公共信托理論對財產(chǎn)權(quán)能的分離理念同《數(shù)據(jù)二十條》提及的產(chǎn)權(quán)分置制度目標(biāo)呈現(xiàn)出了路徑上的相似性。

相較于“賦權(quán)—維權(quán)”的數(shù)據(jù)治理模式，“委托—受信”模式下的數(shù)據(jù)保護聚焦于數(shù)據(jù)治理，要求數(shù)據(jù)處理者承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任，旨在對數(shù)據(jù)處理者在處理數(shù)據(jù)時作出的行為進(jìn)行規(guī)范，加強對數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護救濟的同時兼顧合理的數(shù)據(jù)處理行為。公共信托理論認(rèn)為，國家與全體公民之間關(guān)于公共數(shù)據(jù)管理是一種信托契約。⑤根據(jù)這一理論，行政管理部門或授權(quán)機構(gòu)作為國家代表，承擔(dān)受托責(zé)任，而全民作為委托人和受益人，享有信托權(quán)益，并通過契約規(guī)則實現(xiàn)權(quán)利救濟。本質(zhì)上，公共數(shù)據(jù)信托是管理公共數(shù)據(jù)的協(xié)議，其核心在于委托人與受托人之間的信任關(guān)系，這是信托成立的關(guān)鍵條件。與私法上的信托關(guān)系不同，公共數(shù)據(jù)信托基于法律擬制，在委托人與受托人之間形成了一種社會契約，①這種擬制契約下，公共數(shù)據(jù)信托并不設(shè)定具體的侵權(quán)場景，而采取靈活的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以確保行政部門將受益人的利益放在首位。政府行政部門依據(jù)契約對公共信托資源持續(xù)監(jiān)管，以公共信托的利益為目標(biāo)，行使一系列特殊權(quán)利。此外，公共信托理論為公眾對公共數(shù)據(jù)的保護和對數(shù)據(jù)濫用的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。②法律為行政部門設(shè)定了最高的信義義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，防止其在數(shù)據(jù)管理中產(chǎn)生利己或機會主義行為，維護社會公眾與行政部門之間的權(quán)益平衡。

在信義法律關(guān)系中，信托財產(chǎn)是信托關(guān)系的核心，③受托人對特定事項的管理權(quán)限是實現(xiàn)信義功能的關(guān)鍵。受托財產(chǎn)不需完全符合傳統(tǒng)信托法對財產(chǎn)性和登記的要求，而是在設(shè)定的范圍內(nèi)最大化地行使管理與處分權(quán)。公共信托既包含行政管理的法律關(guān)系，也涉及國家與私主體之間的權(quán)益平衡，國家作為公共數(shù)據(jù)的受托人由行政部門代表對全民負(fù)責(zé)，公共數(shù)據(jù)信托重塑了公共數(shù)據(jù)信托主體之間的權(quán)利義務(wù)，為國家確立了一種具有財產(chǎn)法意義上的義務(wù)和職責(zé)，④有助于實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素價值且保障全體公民實現(xiàn)對其所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。在公共數(shù)據(jù)信托理念下，為避免公共資源的使用進(jìn)入無序狀態(tài)或被少數(shù)人獨占控制，需要將其委托給國家加以管理以保障每個人均有權(quán)合理使用公共資源。信義義務(wù)是受托人應(yīng)當(dāng)以受益人的最佳利益為考量，并積極、勤勉地履行與之相應(yīng)的義務(wù)，其核心本質(zhì)在于利他性。⑤ 因此，行政部門代表國家管理公共的權(quán)利來自公眾委托，受托人需履行信義義務(wù)，保障數(shù)據(jù)使用符合公共利益。信托理論支持“所有權(quán)—用益權(quán)”的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，界定收益權(quán)能單獨配置。雙層信托結(jié)構(gòu)強調(diào)數(shù)據(jù)主體參與甚至主導(dǎo)收益分配，提升其在現(xiàn)有分配中的地位。信托法中受益權(quán)與所有權(quán)的二元分離與數(shù)據(jù)權(quán)利束理論同源，源自霍菲爾德主張的現(xiàn)代分析法學(xué)中的財產(chǎn)碎片化理論。此理論突破了傳統(tǒng)所有權(quán)的絕對地位，通過剩余權(quán)的設(shè)定和權(quán)能結(jié)構(gòu)約束所有權(quán)與權(quán)利束中各權(quán)利束之間的⑥獨立性。公共數(shù)據(jù)權(quán)利應(yīng)具備一定的獨立性和確定性，通過合同或技術(shù)手段實現(xiàn)事實上的排他性，構(gòu)建不同權(quán)能分離的數(shù)據(jù)權(quán)利結(jié)構(gòu)，滿足受托人的管理和處分需要。《數(shù)據(jù)二十條》當(dāng)中提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，在公共數(shù)據(jù)受托人模式下，行政部門享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，由數(shù)據(jù)處理者享有數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，符合信義法下的權(quán)益配置要求。

（二）基于數(shù)據(jù)控制者受信的公共數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)

在公共數(shù)據(jù)管理中，大致涉及四類主體：公共數(shù)據(jù)開放主體、數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)應(yīng)用主體（包括授權(quán)運營機構(gòu)和商業(yè)利用主體）以及客戶。⑦其中公共數(shù)據(jù)開放主體指采集、生成公共數(shù)據(jù)的行政部門和事業(yè)單位，由數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一管理開放平臺。平臺可直接向商業(yè)主體開放公共數(shù)據(jù)，或授權(quán)給運營機構(gòu)向社會主體開放。而商業(yè)利用主體的客戶則是通過產(chǎn)品或服務(wù)交易與之形成關(guān)系的交易對方。這些數(shù)量龐大的客戶在廣義上構(gòu)成了社會公眾?！稊?shù)據(jù)二十條》強調(diào)完善數(shù)據(jù)要素市場化配置，目前我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨數(shù)據(jù)孤島、交易成本高、利用率低、監(jiān)管不健全等問題，難以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和市場化開發(fā)。本文認(rèn)為可以引入英國的第三方數(shù)據(jù)信托模型，①將其應(yīng)用于公共數(shù)據(jù)治理。第三方數(shù)據(jù)信托由公共管理機構(gòu)設(shè)立，獨立管理和處理公共數(shù)據(jù)，實現(xiàn)公私合作。在第三方數(shù)據(jù)信托模型下，公共數(shù)據(jù)信托設(shè)立主體的具體構(gòu)成為：委托人和受托人分別對應(yīng)的是服務(wù)組織與數(shù)據(jù)托管機構(gòu)等主體，受益人包括公共管理和服務(wù)機構(gòu)以及廣泛社會公民。公共數(shù)據(jù)信托的受益人主要是全體公民，公民想要獲取公共數(shù)據(jù)信息可以通過平臺查詢，免費使用相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和享受公共數(shù)據(jù)服務(wù)。公共服務(wù)機構(gòu)和行政管理機構(gòu)屬性較為特殊，可以作為委托人也可以是受益人。概言之，在公共數(shù)據(jù)信托結(jié)構(gòu)中，受益人可分為兩類：一是公共服務(wù)和管理機構(gòu)，這些機構(gòu)既是委托人也是受益人。第三方數(shù)據(jù)信托機構(gòu)加工公共數(shù)據(jù)所得產(chǎn)品可進(jìn)入交易平臺，收益歸公共機構(gòu)，信托機構(gòu)從中提成作為報酬。二是不特定的社會公眾，所有公民可通過公共數(shù)據(jù)平臺依法查詢、免費使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。這種廣泛性體現(xiàn)了國家所有權(quán)的公共屬性，保障了公民的公平利用權(quán)。

公共數(shù)據(jù)收集時，行政部門能夠獲得或生成公共性的源數(shù)據(jù)，因此在管理或數(shù)據(jù)共享時對行政部門的信義義務(wù)需單獨厘定。由于數(shù)據(jù)收集之時公眾無法直接行使數(shù)據(jù)權(quán)利，由行政部門代管，行政部門應(yīng)以公共利益最大化為目標(biāo)，審查數(shù)據(jù)來源的合法性和正當(dāng)性，確保行政數(shù)據(jù)具備合理的基礎(chǔ)，并制定多維度、多層次的評估要素，明確行政數(shù)據(jù)的獲取等級和標(biāo)準(zhǔn)。同時，各數(shù)據(jù)相應(yīng)部門有法定開放的共享義務(wù)，應(yīng)保持互通，對未履職導(dǎo)致治理受阻的責(zé)任主體可依法處罰。在公共數(shù)據(jù)管理過程中，公共數(shù)據(jù)信托需要行政部門負(fù)有為了社會公眾的利益對行政數(shù)據(jù)進(jìn)行積極、妥善管理的義務(wù)和責(zé)任。行政部門對公共數(shù)據(jù)的支配權(quán)本質(zhì)上為一種管護義務(wù)，鑒于公共數(shù)據(jù)的獨特性，有必要制定并公布權(quán)利清單，內(nèi)容涵蓋職權(quán)范圍、法律依據(jù)及責(zé)任主體界定等，以確保透明度，預(yù)防權(quán)力濫用及不當(dāng)操作的發(fā)生。在數(shù)據(jù)流通階段設(shè)置分類分級保護制度、制定舉證責(zé)任倒置規(guī)則與明晰責(zé)任判定問責(zé)機制等。信托財產(chǎn)的關(guān)鍵是基于公共數(shù)據(jù)所得到的財產(chǎn)權(quán)益，并非公共數(shù)據(jù)本身。建立公共數(shù)據(jù)信托時，不能將所有公共數(shù)據(jù)都納入其中。在優(yōu)化數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則的基礎(chǔ)上，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，對符合條件的公共數(shù)據(jù)可以設(shè)立信托，但應(yīng)限制其公開程度；在設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托的過程中，不能把公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)作為標(biāo)的內(nèi)容，同時對國家安全、公共利益等存在潛在危害的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被禁止。對于公共服務(wù)機構(gòu)或行政管理而言，數(shù)據(jù)處理能力直接影響管理效果。為了提高數(shù)據(jù)挖掘和利用價值，確保第三方托管機構(gòu)具備相應(yīng)資質(zhì)，或采取共同委托的方式處理公共數(shù)據(jù)，委托人根據(jù)自身實際需求選擇合適的第三方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，雙方簽訂信托協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，受托人根據(jù)委托人的要求，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，委托人有權(quán)利掌握公共數(shù)據(jù)的具體管理情況，受托人需要定期向委托人提供數(shù)據(jù)管理報告并作出解釋?！稊?shù)據(jù)二十條》中第10條規(guī)定要培育數(shù)據(jù)托管等第三方服務(wù)機構(gòu)。第三方數(shù)據(jù)信托機構(gòu)在數(shù)據(jù)管理過程中，按照信托法律規(guī)范對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行處理生成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。如果受托人在管理公共數(shù)據(jù)的過程中發(fā)生違法行為、違反信托協(xié)議、或有失職現(xiàn)象，委托人有權(quán)按照委托人的實際需要和委托合同的約定變更受托人。因此，在選擇第三方數(shù)據(jù)機構(gòu)時，需綜合考慮確定受托人的準(zhǔn)入門檻，使用透明公開的程序和選拔標(biāo)準(zhǔn)，公共數(shù)據(jù)的相關(guān)信托申請機構(gòu)需具備一定的數(shù)據(jù)處理能力與評估能力，包括數(shù)據(jù)處理、存儲、分析和安全維護等方面的評估，提高篩選結(jié)果的可靠性和公平性。還應(yīng)通過簽訂協(xié)議的方式明確數(shù)據(jù)管理活動權(quán)限，這類機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照委托人給出的要求，在符合法律規(guī)定的前提下可進(jìn)入數(shù)據(jù)交易平臺，其間所得各項利潤歸該公共服務(wù)機構(gòu)或行政管理機構(gòu)。

此外，第三方如何確保受托人在公共數(shù)據(jù)交易時能夠?qū)崿F(xiàn)對數(shù)據(jù)的有效控制是重要問題。公共數(shù)據(jù)資源較為特殊，可以復(fù)制且存在明顯的非排他性，對于受托人而言，無須對數(shù)據(jù)進(jìn)行物理層面的控制。從交易實踐看，將公共數(shù)據(jù)庫中特定權(quán)益以開放使用的形式給予其他人在技術(shù)層面是可實現(xiàn)的，即公共數(shù)據(jù)收集者在保持對數(shù)據(jù)占有狀態(tài)的前提下，將數(shù)據(jù)授權(quán)給數(shù)據(jù)委托人，使其能夠?qū)?shù)據(jù)庫中的公共數(shù)據(jù)直接訪問，并在不當(dāng)行為發(fā)生時采取必要緊急措施，如此可在無須轉(zhuǎn)移儲存介質(zhì)的情況下實現(xiàn)數(shù)據(jù)控制權(quán)的分離。目前開放數(shù)據(jù)接口的應(yīng)用主要針對于公共數(shù)據(jù)使用權(quán)層面，只要通過程序接口進(jìn)入相應(yīng)的管理頁面就能夠獲得相應(yīng)的管理權(quán)，此種行為在法律層面如何界定存在爭議。從公共數(shù)據(jù)收集者的角度，公共數(shù)據(jù)收集和處理者的勞動投入是為獲取新增利益，因此評估這些主體在公共數(shù)據(jù)使用中的正當(dāng)性之時，其行權(quán)方式也應(yīng)被適度監(jiān)督，公共數(shù)據(jù)受托人應(yīng)代表數(shù)據(jù)來源者對收集和處理者加以限制。公共數(shù)據(jù)信托應(yīng)由公共管理和服務(wù)機構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)，并評估公共數(shù)據(jù)的使用是否符合信托目的和安全要求，同時，也可暢通公眾評價和投訴渠道，增強透明度和可信度，提高公眾對數(shù)據(jù)信托機構(gòu)的信任度。

通過上述，受托人接受委托人的委托對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，不僅要符合法理構(gòu)造，更需要增加技術(shù)可行性，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)來源主體與數(shù)據(jù)收集及處理者之間利益的有效平衡。公共數(shù)據(jù)受托人在負(fù)責(zé)管理直接由數(shù)據(jù)收集者保管的數(shù)據(jù)之外，也可以通過控制這些數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)交易中起到中介的作用，對公共數(shù)據(jù)交易中數(shù)據(jù)內(nèi)容予以合理化授權(quán)。根據(jù)實際需求選擇合適的交易模式，在數(shù)據(jù)完成交易后獲取數(shù)據(jù)的主體在接收來自數(shù)據(jù)收集者提供的數(shù)據(jù)后，受托人享有的合法管理范圍不會延伸到獲取數(shù)據(jù)主體上，所以擴大受托人對公共數(shù)據(jù)管理的權(quán)限范圍，保障公共數(shù)據(jù)的完整性與可靠性，需要根據(jù)公共數(shù)據(jù)交易的實際情況來設(shè)計構(gòu)建相應(yīng)的介入路徑。受托人在公共數(shù)據(jù)收集的過程中可以通過交易平臺完成交易，并將交易平臺獲得的數(shù)據(jù)和受托人所管理的公共數(shù)據(jù)相融合，形成三方交易模式。對于受托人而言，公共數(shù)據(jù)在相關(guān)發(fā)布平臺進(jìn)行發(fā)布時，需要合理設(shè)置授權(quán)權(quán)限，明確數(shù)據(jù)原始授權(quán)范圍，以此保證受托人在交易雙方違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)、損害數(shù)據(jù)來源主體利益時具有追責(zé)的法理正當(dāng)性。

三、明確：公共信托模式在公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的法律功能

（一）本土化公共數(shù)據(jù)信托的邏輯

現(xiàn)代信托法理論認(rèn)為受托人義務(wù)包含忠實義務(wù)和謹(jǐn)慎義務(wù)，我國沒有普通法或衡平法的概念，我國信義義務(wù)主要參考美國模式，包含忠實義務(wù)和注意義務(wù)兩項內(nèi)容。我國《信托法》第25條對忠實義務(wù)的規(guī)定較為清晰，但對謹(jǐn)慎義務(wù)僅有原則性規(guī)定。①《 信托法》的信義義務(wù)屬于受托人的絕對義務(wù)，謹(jǐn)慎義務(wù)中善良管理人的注意職責(zé)高于現(xiàn)有法律規(guī)定中的數(shù)據(jù)保護義務(wù)。美國為公共信托理論代表，聯(lián)邦法規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)為全民共有的公共資產(chǎn)，政府基于信托關(guān)系管理，全民共享其利益。②公共數(shù)據(jù)信托源于個人與公共利益平衡，涉及公法法律關(guān)系，為國家設(shè)定了具有財產(chǎn)法意義的職責(zé)。其重構(gòu)了公共數(shù)據(jù)信托主體的權(quán)利義務(wù)，國家作為公共數(shù)據(jù)的受托人由公共部門代表對全民負(fù)責(zé)，在享受數(shù)據(jù)共享收益的同時承擔(dān)義務(wù)，公共部門因此受托管理數(shù)據(jù)，負(fù)有控制、管理和保護職責(zé)，而受托人負(fù)有謹(jǐn)慎、忠實的信義義務(wù)，確保數(shù)據(jù)使用符合公共利益。換言之，公共數(shù)據(jù)資源上承載著全體公民的信托利益，國家對公共數(shù)據(jù)的管理既是權(quán)利也是職責(zé)且不得放棄，公共部門代表國家負(fù)有控制、管理和保護公共數(shù)據(jù)的義務(wù)和責(zé)任。公共部門履行信義義務(wù)的行為受到公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的限制和監(jiān)督，在公共部門履行受信行為違背了善良管理人的義務(wù)，或濫用權(quán)力、或不能公平地對待多數(shù)受益人時，全體公民有權(quán)追究其違反信義義務(wù)的責(zé)任。

公共數(shù)據(jù)在管理運營中的各方權(quán)益主體也符合信義法律關(guān)系的相關(guān)特征，表現(xiàn)為：其一，數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)處理者表現(xiàn)出高度信賴，信義關(guān)系的基礎(chǔ)是信賴關(guān)系。①數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)處理者的信任主要體現(xiàn)在希望其保障數(shù)據(jù)安全并確保數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益得到有效保護。其二，數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)處理者之間的關(guān)系存在不對等性。一方面，數(shù)據(jù)處理者具備專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，能夠高效處理數(shù)據(jù)；另一方面，數(shù)據(jù)處理者處理信息的效能較高，精準(zhǔn)性較強。②數(shù)據(jù)處理者很有可能在處理數(shù)據(jù)的過程中作出某些損害數(shù)據(jù)主體權(quán)益的行為，而獲取不當(dāng)利益。其三，在對特定標(biāo)的物進(jìn)行處理時，按照現(xiàn)行法律要求受托人可依法行使自由裁量權(quán)，這也是信義關(guān)系的典型特征。公共數(shù)據(jù)中涉及的個人信息，其數(shù)據(jù)主體是個人，在其數(shù)據(jù)信息被收集和處理之后，就失去了對相關(guān)數(shù)據(jù)的控制力。因此在個人數(shù)據(jù)信息的利用上，數(shù)據(jù)處理者有自由裁量或者是控制力導(dǎo)致權(quán)利失衡，需要從法律層面規(guī)范數(shù)據(jù)處理者的行為，限制其權(quán)力，這和信義關(guān)系有較高的契合度，在此情況下產(chǎn)生的信義法律關(guān)系具有正當(dāng)性。信義關(guān)系中，忠實義務(wù)要求數(shù)據(jù)處理者始終考慮數(shù)據(jù)主體的最佳利益，不得采取任何對數(shù)據(jù)主體不利的行為；注意義務(wù)則強調(diào)數(shù)據(jù)處理者應(yīng)積極履行職責(zé)，盡力為數(shù)據(jù)主體爭取更大的利益。因為忠實義務(wù)的規(guī)范主要體現(xiàn)在“不得”“禁止”等禁止性要求，意在確保受托人承擔(dān)法定化和類型化的消極義務(wù)。③在實際應(yīng)用中，對公共數(shù)據(jù)處理者忠實義務(wù)的要求更高，可歸納為以下要點：

第一，公共數(shù)據(jù)處理者在收集和處理數(shù)據(jù)信息時，不得損害數(shù)據(jù)主體的權(quán)益。法律明確禁止數(shù)據(jù)處理者在未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意的情況下過度收集、泄露或分析其數(shù)據(jù)，不得忽視數(shù)據(jù)主體在決策中的意見，或進(jìn)行信息騷擾和操控等行為。這些法律規(guī)范的核心在于保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。在忠實義務(wù)下，數(shù)據(jù)處理者的義務(wù)不僅包括現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，也包含尚未明確的義務(wù)，以及隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)的新型數(shù)據(jù)保護義務(wù)。

第二，公共數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)收集處理行為不得超出數(shù)據(jù)主體的合理預(yù)期。為了更好地保護數(shù)據(jù)主體的權(quán)利和利益，增強其與數(shù)據(jù)處理者的信任度，數(shù)據(jù)處理者的處理行為應(yīng)控制在一定合理范圍內(nèi)，不得超出合理范圍的闕值。④海倫·尼森鮑姆的場景理論強調(diào)保護數(shù)據(jù)要從功能、主體角色、數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌l(fā)送者和接收者以及具體需要遵循的相關(guān)準(zhǔn)則等幾個方面。⑤忠實義務(wù)需要將場景理論的準(zhǔn)則與數(shù)據(jù)處理相結(jié)合，考慮相關(guān)性準(zhǔn)則包括執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)、具體的業(yè)務(wù)模式、數(shù)據(jù)類型、主體資質(zhì)等因素。場景不同采取的數(shù)據(jù)處理方式不同，從收集行為角度而言，這類行為的合理限度應(yīng)當(dāng)是建立在不影響和損害數(shù)據(jù)主體預(yù)期與利益的基礎(chǔ)上。信義法律框架下數(shù)據(jù)處理者對于數(shù)據(jù)收集處理的自由裁量權(quán)，本質(zhì)上是數(shù)據(jù)主體對于自身數(shù)據(jù)權(quán)利的讓渡，而處理者在運用這一部分讓渡的數(shù)據(jù)時，應(yīng)首要考量數(shù)據(jù)主體的利益最大化。所以，以善良管理者的責(zé)任為標(biāo)準(zhǔn)來判斷受托人是否盡到了應(yīng)有的注意義務(wù)更適當(dāng)。數(shù)據(jù)主體行使數(shù)據(jù)權(quán)利的前提是對數(shù)據(jù)收集處理活動的充分知情和了解，注意義務(wù)項下最核心的是數(shù)據(jù)處理者的告知和披露義務(wù)。數(shù)據(jù)處理主體的公開數(shù)據(jù)義務(wù)并不僅僅限于告知-同意的法律規(guī)定，也包括處理者對數(shù)據(jù)保護的預(yù)警或緊急預(yù)案等，要求處理者在保護數(shù)據(jù)信息的過程中，對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行提前預(yù)估，并采取有效防范措施。

公共服務(wù)管理機構(gòu)合法使用公共數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步探討其利用公共數(shù)據(jù)的方式和途徑。在數(shù)據(jù)信息技術(shù)領(lǐng)域，由于服務(wù)機構(gòu)或者是公共管理機構(gòu)掌握的專業(yè)技術(shù)存在缺陷，其通常需要借助專業(yè)市場等外部力量開發(fā)利用數(shù)據(jù)潛力。公共管理和服務(wù)機構(gòu)一般通過外包方式，將公共數(shù)據(jù)向第三方機構(gòu)授權(quán)，以此達(dá)到對這類數(shù)據(jù)的有效利用與開發(fā)。當(dāng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)所處的運營模式存在差異時，數(shù)據(jù)資源難以完全協(xié)同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)不明顯、數(shù)據(jù)收集成本增加。本文認(rèn)為，面對公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營中存在的特定制度難題，可以將英國的第三方數(shù)據(jù)信托模型引入公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，對我國相關(guān)治理起到借鑒作用。和其他治理模式相比，第三方信托機構(gòu)的治理手段恰當(dāng)，有較為先進(jìn)的信托模型作為支持，可以有效促進(jìn)公共數(shù)據(jù)治理的開展。

（二）公共數(shù)據(jù)信托關(guān)系的法律責(zé)任識別

公共數(shù)據(jù)信托保障公眾對特定社會資源享有的不可剝奪的權(quán)益及權(quán)益受侵害時的法律救濟方式。公共數(shù)據(jù)作為公共信托資產(chǎn)由國家管理并受司法監(jiān)督。國家所有的理念不僅明確了公共部門保護數(shù)據(jù)的積極責(zé)任，同時限制行政部門擅自轉(zhuǎn)讓或改變公共數(shù)據(jù)的用途，確保全體公民對數(shù)據(jù)資源的權(quán)利。當(dāng)公共部門未盡責(zé)時，公民可提起訴訟，通過司法途徑獲得救濟。公共數(shù)據(jù)信托賦予了全體公民對公共數(shù)據(jù)資源享有的法定的正當(dāng)權(quán)益，可以解決原告資格問題，并通過權(quán)利“設(shè)定-主張-救濟”的模式保護公共數(shù)據(jù)資源，強化數(shù)據(jù)管理者的受信義務(wù)。如果數(shù)據(jù)管理者的受信行為違背了善良管理人的義務(wù)、或濫用權(quán)力、或不能公平地對待多數(shù)受益人導(dǎo)致委托人權(quán)益受損，需要根據(jù)權(quán)益救濟實施的具體要求確定可能存在的損害形式，對違背信義義務(wù)的責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行探討。

第一，損害結(jié)果是受托人的不當(dāng)行為直接或者間接導(dǎo)致數(shù)據(jù)遺失或錯誤地被公開等。雖然在信托法中對此沒有直接規(guī)定，但是按照委托關(guān)系的一般原理，受托人未盡到職業(yè)代理人所應(yīng)盡的注意義務(wù)引發(fā)損害結(jié)果，構(gòu)成信托關(guān)系的違約與違法性侵權(quán)。委托人需證明受托人不當(dāng)操作致?lián)p，出現(xiàn)了不符合信托合同約定的損害結(jié)果，可要求按信托合同的約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。我國沒有關(guān)于信托義務(wù)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，《民商審判會議紀(jì)要》第94條就此進(jìn)行了明確，受托人不能承擔(dān)其已經(jīng)履行了忠實、勤勉等義務(wù)的舉證責(zé)任，委托人請求其承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院依法予以支持。①

第二，受托人自身在履行義務(wù)時雖然有一定的過錯，但對于損害結(jié)果是第三人利用受托人在數(shù)據(jù)管理中存在的漏洞和不足，而使用不正當(dāng)?shù)姆绞絹慝@取數(shù)據(jù)，其行為本質(zhì)上認(rèn)定為“第三人侵權(quán)”。對于受托人而言，受托人在安全保障上存在漏洞雖然造成了損害結(jié)果，但是兩者沒有因果關(guān)系。②受托人因疏忽作出的行為并非導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露的直接原因，其在共同侵權(quán)責(zé)任中應(yīng)當(dāng)是責(zé)任承擔(dān)的應(yīng)然主體，不能把受托人納入共同責(zé)任承擔(dān)主體范圍內(nèi)。此處類似于《民法典》第1198條所明確的“安全保障義務(wù)”，即由第三人承擔(dān)責(zé)任，在受托人確實未充分履行安全保障義務(wù)時則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補充責(zé)任。受托人義務(wù)并非法律的規(guī)定，從信義義務(wù)本身出發(fā)，即使給委托人造成了損失，其也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為履行了勤勉（注意、謹(jǐn)慎）義務(wù)。對受托人責(zé)任認(rèn)定時，應(yīng)該考慮是否存在較大的漏洞風(fēng)險，并依據(jù)實際履職程度確定責(zé)任范圍。

第三，受托人存在主觀故意，利用公共數(shù)據(jù)管理行為謀取個人私利。違背了《信托法》第26條對受托人不得利用信托財產(chǎn)謀私的規(guī)定?？紤]公共數(shù)據(jù)具有可重復(fù)復(fù)制、傳播等特性，公共數(shù)據(jù)來源主體對自身數(shù)據(jù)處于安全狀態(tài)的期待。③《信托法》第22條涉及委托人撤銷權(quán)與損害賠償請求權(quán)，要求受托人恢復(fù)原狀與賠償損失。鑒于公共數(shù)據(jù)的特殊性，“恢復(fù)原狀”或“予以返還”可參照《個人信息保護法》中的“刪除權(quán)”，確保未經(jīng)授權(quán)的數(shù)據(jù)被及時刪除?！缎磐蟹ā返?6條是關(guān)于歸入權(quán)的規(guī)定，即受托人如果故意不履行行為，承擔(dān)更嚴(yán)格的責(zé)任。此規(guī)定與“損害賠償”有很大區(qū)別。①對于受托人因過失造成的損失，可參照《個人信息保護法》第69條的規(guī)定事先約定違約責(zé)任，受托人為自己利益而故意背信的行為應(yīng)采取嚴(yán)格的財產(chǎn)歸入措施。同時考慮實際造成的過錯損失并利用社會救濟制度，將實際獲得的收益納入保險救濟項目中，最大限度地獲得救濟。②

結(jié)語

隨著公共數(shù)據(jù)的隔閡逐漸消除，政府信息化水平不斷提高。原有的權(quán)屬范式在論證公共數(shù)據(jù)管理權(quán)的權(quán)利來源時存在邏輯不自洽的問題，并且受到傳統(tǒng)權(quán)利結(jié)構(gòu)的限制，難以解決侵害公眾權(quán)益和數(shù)據(jù)安全等問題。公共數(shù)據(jù)信托理論具有實踐基礎(chǔ)和未來發(fā)展的潛力，明確行政部門承擔(dān)管理性義務(wù)，全體公民基于民主基礎(chǔ)形成的公共利益機制享有收益性權(quán)利。在數(shù)字化時代，信息公開共享從平臺化走向數(shù)據(jù)化，數(shù)字政府的形態(tài)逐漸形成，為了實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公開共享、供需平衡的互動關(guān)系，在信義法律體系的框架內(nèi)建構(gòu)數(shù)據(jù)的保護與利用制度，并探討以信義責(zé)任為基礎(chǔ)的公共數(shù)據(jù)治理權(quán)能的形成，以確保受托人可以更好地履行義務(wù)，挖掘數(shù)據(jù)的價值，促進(jìn)數(shù)據(jù)信托管理的穩(wěn)定有序發(fā)展。

［責(zé)任編輯 李宏弢］