寫在前面的話：

黨的二十屆三中全會(huì)明確提出進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是“繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上的講話中指出，要不斷推進(jìn)教育體制機(jī)制改革，推動(dòng)新時(shí)代教育事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生格局性變化，教育強(qiáng)國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。教育治理作為國家治理的重要組成部分，全面提升教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平是加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系的前提和基礎(chǔ)。新時(shí)代的教育治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的依法治理、分類治理、協(xié)同治理和技術(shù)賦能治理，學(xué)校治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化學(xué)校管理者的規(guī)范決策、教師的積極參與和校家社協(xié)同共育。

方芳，天津市教育科學(xué)研究院教育法治與發(fā)展規(guī)劃研究所所長(zhǎng)、研究員，教育部基礎(chǔ)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)安全教育指導(dǎo)專委會(huì)委員，天津市政府重大行政決策咨詢論證專家。主要研究方向?yàn)榻逃吲c法律、教育管理。主持國家社科基金教育學(xué)項(xiàng)目1項(xiàng)，教育部重點(diǎn)項(xiàng)目1項(xiàng)，參與省部級(jí)課題10余項(xiàng)。在《教育發(fā)展研究》《中國教育學(xué)刊》等期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文50余篇，其中以獨(dú)立作者或第一作者發(fā)表CSSCI及核心期刊30余篇，出版?zhèn)€人學(xué)術(shù)專著《學(xué)校治理變革研究》等3部。多項(xiàng)研究成果獲天津市社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、天津市優(yōu)秀決策咨詢研究成果獎(jiǎng)、天津市優(yōu)秀調(diào)研成果獎(jiǎng)。

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國的政治、社會(huì)領(lǐng)域均發(fā)生著急劇的變化。教育作為中央關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)切的重要領(lǐng)域，在社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下也正在經(jīng)歷著前所未有的治理變革。此次黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）中明確提出進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是要“繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。教育治理作為國家治理的重要組成部分，教育治理現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。在決定的第四部分“構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制”中明確提出要“深化教育綜合改革”，“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革”。建設(shè)高質(zhì)量的教育體系，實(shí)現(xiàn)從教育大國到教育強(qiáng)國的系統(tǒng)性躍升，需要破除制約教育高質(zhì)量發(fā)展的觀念束縛和體制機(jī)制弊端，全面提升教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

一、我國教育治理政策的發(fā)展與變遷

教育治理是一組規(guī)范教育相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)力和利益的制度安排，包括政府、教育等行政部門、學(xué)校管理層、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系。教育治理變革不僅體現(xiàn)為制度創(chuàng)新，更是一種治理方式的轉(zhuǎn)換，一種權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，即政府與學(xué)校、政府與社會(huì)、學(xué)校與社會(huì)、學(xué)校內(nèi)部權(quán)力之間關(guān)系的重新組合。我國社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型不但是教育治理變革的動(dòng)力，同時(shí)也對(duì)教育治理變革提出了新的要求并提供了路徑與資源。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)了分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的原則，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，為我國教育事業(yè)的后續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出加快辦學(xué)體制改革，進(jìn)一步改變政府包攬辦學(xué)的狀況，形成政府辦學(xué)為主與社會(huì)各界參與辦學(xué)相結(jié)合的新體制。2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》在人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、教育管理體制、考試招生制度等方面繪制了教育改革的新藍(lán)圖，明確指出，“要適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！?/p>

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)正式將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)深化教育領(lǐng)域綜合改革。2017年4月，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，通過對(duì)高校下放職稱評(píng)審、進(jìn)人用人、薪酬分配等自主權(quán)，進(jìn)一步破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，讓大學(xué)走向真正的自治。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》在“基本原則”中強(qiáng)調(diào)，“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系?！边@一系列國家政策的出臺(tái)，體現(xiàn)了學(xué)校與政府、社會(huì)的關(guān)系正在發(fā)生著深刻變革，對(duì)教育治理提出了更高的要求和更大的挑戰(zhàn)。

2018年9月，我國召開了改革開放以來的第五次全國教育大會(huì)，同時(shí)也是新時(shí)代的首次全國教育盛會(huì)。習(xí)近平總書記在此次會(huì)議上發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)了要深化教育體制改革，健全立德樹人落實(shí)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向。要深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力。2020年，教育部等八部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，從保障教育教學(xué)自主權(quán)、擴(kuò)大人事工作自主權(quán)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)幾個(gè)方面深化教育“放管服”改革，落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)主體地位，增強(qiáng)學(xué)校發(fā)展動(dòng)力和活力。2024年9月，在新時(shí)代的第二次全國教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提到要不斷推進(jìn)教育體制機(jī)制改革，推動(dòng)新時(shí)代教育事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生格局性變化，教育強(qiáng)國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。新時(shí)代的教育治理政策為新時(shí)代教育體制改革提供了根本遵循，為推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在教育治理的語境和政策導(dǎo)向下，我國在教育治理變革過程中已經(jīng)表現(xiàn)出多元主體、多維結(jié)構(gòu)、多重權(quán)責(zé)關(guān)系，以及以多元力量共謀“好治理”“好教育”的趨勢(shì)。但同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，伴隨著社會(huì)主要矛盾的變化，民眾對(duì)教育的高質(zhì)量需求在不斷增長(zhǎng)，教育治理變革過程中也會(huì)產(chǎn)生不同程度的沖突與矛盾，需要我們處理好各利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

二、教育治理中的政校關(guān)系變革

進(jìn)入新時(shí)代，教育發(fā)展所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境都在發(fā)生深刻變化。從黨的二十大首次提出“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”，到黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要“必須深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)教育科技人才體制機(jī)制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”，再到全國教育大會(huì)上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要統(tǒng)籌實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，一體推進(jìn)教育發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)”。教育治理內(nèi)容、治理目標(biāo)和治理環(huán)境都在發(fā)生深刻變革。政府作為總舵手，引導(dǎo)著教育發(fā)展的方向；學(xué)校作為劃槳者，是人才培養(yǎng)的主陣地，二者要形成分工明確、有效配合的關(guān)系，共同為實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國目標(biāo)而前進(jìn)。

黨的十八大以來，伴隨著教育系統(tǒng)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的進(jìn)行，學(xué)校特別是高校的辦學(xué)自主權(quán)明顯提升，但從改革效果來看，依然存在著政府“放權(quán)不夠”和學(xué)?！坝脵?quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。例如：在某些事項(xiàng)管理中，存在著權(quán)力明放暗不放、放權(quán)打折扣等問題，對(duì)學(xué)?！肮堋钡眠^多過細(xì)，評(píng)比檢查項(xiàng)目讓學(xué)校疲于應(yīng)付。從根源上看，這些現(xiàn)象與我國傳統(tǒng)上政府與學(xué)校長(zhǎng)期形成的控制與被控制、管理與被管理關(guān)系有關(guān)。政府權(quán)力的過度滲透可能會(huì)限制和約束學(xué)校的發(fā)展，也會(huì)造成學(xué)校自我治理能力的減弱。

教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性意味著學(xué)校不能完全脫離政府的監(jiān)管。但同時(shí)，學(xué)校作為獨(dú)立法人主體，應(yīng)當(dāng)具有自我管理的權(quán)力和能力?；谀壳罢畬?duì)學(xué)校的過度管控和放權(quán)不夠的問題，需要改變政府對(duì)學(xué)校事無巨細(xì)的管理模式，同時(shí)轉(zhuǎn)變學(xué)校對(duì)政府事事依賴的心理，逐步推進(jìn)政校分開、管辦分離，切實(shí)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

全國教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出建設(shè)教育強(qiáng)國是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須正確處理五組關(guān)系，其中包括要“正確處理規(guī)范有序和激發(fā)活力的關(guān)系”，其核心就體現(xiàn)了政校關(guān)系。規(guī)范有序是指各級(jí)各類教育主體要在法律法規(guī)、規(guī)章制度等方面有序運(yùn)行，確保教育活動(dòng)的穩(wěn)定和安全。激發(fā)活力則是指通過創(chuàng)新、改革等手段，激發(fā)教育主體的創(chuàng)造力和發(fā)展動(dòng)力。只有在規(guī)范有序的基礎(chǔ)上，才能有效地激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力和發(fā)展動(dòng)力。

要處理好這一重大關(guān)系，新時(shí)代政府對(duì)教育的治理，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：一是依法治理。堅(jiān)持全面依法治國是此次決定中進(jìn)一步全面深化改革的六個(gè)必須堅(jiān)持的原則之一。法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障。推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，必須增強(qiáng)法治思維，運(yùn)用法治方式。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展教育治理，應(yīng)當(dāng)健全教育法律法規(guī)，推動(dòng)教育法典的編纂，建立教育治理的規(guī)范體系，形成政府、學(xué)校辦學(xué)治校有法可依，以教育法治建設(shè)支撐教育強(qiáng)國建設(shè)。二是分類治理。政府應(yīng)根據(jù)學(xué)校的不同類型適度放權(quán)，并且分類建立屬于政府職能的責(zé)任清單。例如：基于高等教育的非強(qiáng)制性和高校辦學(xué)能力相對(duì)較強(qiáng)的特點(diǎn)，政府放權(quán)的范圍可以相對(duì)擴(kuò)大。政府對(duì)高校的管理職能主要是把握高等教育事業(yè)的發(fā)展方向和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)劃與立法、教育經(jīng)費(fèi)的撥付與控制等。基于義務(wù)教育的強(qiáng)制性，政府對(duì)義務(wù)教育學(xué)校的管控應(yīng)著重于促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，通過對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教育資源的供給平衡、學(xué)校布局的規(guī)劃、教育質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與評(píng)估、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定等來確保學(xué)校的教育活動(dòng)符合國家的法律法規(guī)和政策方向。三是協(xié)同治理。教育領(lǐng)域的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，教師管理、校園安全、校外培訓(xùn)等問題都會(huì)涉及除教育之外的多個(gè)政府部門。例如：中小學(xué)關(guān)心的教師招聘、職稱評(píng)審等問題，就涉及教育、編辦、人社、財(cái)政等多個(gè)行政部門，不同部門的協(xié)調(diào)配合決定著教育治理的效果?，F(xiàn)代化的行政管理需求已經(jīng)日益顯現(xiàn)為綜合性的需求，要求必須加強(qiáng)不同行政部門之間的協(xié)同，重構(gòu)既有的行政組織邊界，調(diào)整行政組織的設(shè)置與職能，最終實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化與總體行政效能的提升。四是技術(shù)賦能現(xiàn)代化治理。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，教育治理工具也面臨重要變革，科學(xué)合理地運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)治理工具不僅可以提升教育治理的專業(yè)性，也可以減輕基層學(xué)校的負(fù)擔(dān)。例如：通過運(yùn)用技術(shù)優(yōu)化教育行政辦公流程、實(shí)現(xiàn)教育管理服務(wù)的“一網(wǎng)通辦”，在區(qū)域教育數(shù)據(jù)治理、教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)、教育督導(dǎo)等多個(gè)教育治理場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以有效提升新時(shí)代教育治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化和便捷化?？傊ㄟ^深化教育綜合改革，提升政府教育治理效能，讓學(xué)校充滿生機(jī)活力，讓教師潛心教書育人，讓學(xué)生健康成長(zhǎng)。

三、教育治理中的學(xué)校治理變革

現(xiàn)代學(xué)校制度強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部治理的多元共治，學(xué)校管理層、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)在學(xué)校治理過程中應(yīng)當(dāng)形成一種有效合作、和諧共育的場(chǎng)景。政府放權(quán)讓學(xué)校自我管理，其實(shí)對(duì)學(xué)校來說也是一種挑戰(zhàn)，學(xué)校能否用好權(quán)、治好校，免除政府擔(dān)心的“一放就亂”，免除老師擔(dān)心的“暗箱操作”，這都需要學(xué)校提升治理能力。通過重新調(diào)整和配置學(xué)校內(nèi)部不同主體的權(quán)利，明確各主體的權(quán)利與義務(wù)，建立起相互制約的平衡機(jī)制，進(jìn)而有效制約權(quán)力濫用，發(fā)揮共同治理的效用。正如前面所提的“正確處理規(guī)范有序和激發(fā)活力的關(guān)系”，不僅要求政府部門要依法治理，也要求各級(jí)各類學(xué)校必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，遵守法律法規(guī)的規(guī)范指引，有序開展教育教學(xué)活動(dòng)。

首先，學(xué)校管理者要規(guī)范決策。學(xué)校管理者是學(xué)校發(fā)展的引領(lǐng)者、變革的決策者和制度的設(shè)計(jì)者，但管理者的權(quán)力實(shí)現(xiàn)形式不是“一言堂”，要通過集體決策的形式保證決策的科學(xué)與民主。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》以及2022年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）》，從規(guī)范的角度對(duì)高校和中小學(xué)的管理體制進(jìn)行了明確規(guī)范。對(duì)于學(xué)校的書記和校長(zhǎng)來說，應(yīng)當(dāng)建立健全學(xué)校內(nèi)部的決策機(jī)制，明確決策機(jī)構(gòu)的參與者、決策的范圍與程序、決策時(shí)出席人員比例及表決方式等，體現(xiàn)集體決策與權(quán)力制衡的統(tǒng)一，促進(jìn)決策的法治化、科學(xué)化、民主化。

其次，要保障教師參與學(xué)校治理的權(quán)利。教師作為學(xué)校從事教育教學(xué)工作的主力隊(duì)伍，在新時(shí)代教育領(lǐng)域中具有重要地位。2024年8月，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于弘揚(yáng)教育家精神加強(qiáng)新時(shí)代高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，“教師是立教之本、興教之源，強(qiáng)國必先強(qiáng)教，強(qiáng)教必先強(qiáng)師。”習(xí)近平總書記在2024年全國教育大會(huì)上提出，要提高教師政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位，加強(qiáng)教師待遇保障，維護(hù)教師職業(yè)尊嚴(yán)和合法權(quán)益，讓教師享有崇高社會(huì)聲望、成為最受社會(huì)尊重的職業(yè)之一。

對(duì)于學(xué)校內(nèi)部管理來說，教師具有參與學(xué)校治理的權(quán)利與義務(wù)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)規(guī)范教職工代表大會(huì)制度，凡是涉及教職工切身利益的事項(xiàng)，如職稱評(píng)聘、崗位聘任、考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲辦法、福利分配等重大制度，必須由教職工代表大會(huì)討論通過。學(xué)校也可以通過一些非正式制度提升教師參與治理的積極性，改變過去教師僅僅是“舉個(gè)手”“走過場(chǎng)”的形式化做法，真正做到尊重教師的主體性地位，增強(qiáng)教師對(duì)自我身份的認(rèn)同感和歸屬感，激發(fā)教師的主人翁意識(shí)和干事創(chuàng)業(yè)的活力。

最后，要提升校家社協(xié)同育人效果。2023年初，教育部等十三部門發(fā)布《關(guān)于健全學(xué)校家庭社會(huì)協(xié)同育人機(jī)制的意見》，明確了學(xué)校、家庭、社會(huì)的育人職責(zé)。具體來說，學(xué)校要及時(shí)溝通學(xué)生情況，加強(qiáng)家庭教育指導(dǎo)，用好社會(huì)育人資源，主動(dòng)加強(qiáng)同社會(huì)有關(guān)單位的聯(lián)系溝通；家長(zhǎng)要提高家庭教育水平，積極參加學(xué)校組織的家庭教育指導(dǎo)和家?；?dòng)活動(dòng)，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)實(shí)踐大課堂對(duì)子女教育的重要作用；社會(huì)要完善社會(huì)家庭教育服務(wù)體系，推進(jìn)社會(huì)資源開放共享，凈化社會(huì)育人環(huán)境。從學(xué)校治理的角度來看，除了通過傳統(tǒng)的家委會(huì)、家長(zhǎng)學(xué)校等途徑，學(xué)校還可以建立學(xué)校、家庭、社會(huì)共建單位的三方聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，強(qiáng)化三方的緊密合作。同時(shí)，充分挖掘和利用所在區(qū)域的社會(huì)多元資源，努力為學(xué)校、教師及學(xué)生等開展多元社會(huì)體驗(yàn)提供社會(huì)支持?？傊?，通過學(xué)校、家庭、社會(huì)三方各展優(yōu)勢(shì)、密切配合，形成相互支持、相互促進(jìn)的良性互動(dòng)體系，可以為教育治理提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)，也是推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。

所以說，建設(shè)教育強(qiáng)國是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革，全面提升政府和學(xué)校的治理效能，構(gòu)建和諧有序、充滿活力的教育生態(tài)，全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，加快推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)。

（侯金鶴）