摘要：針對(duì)國(guó)內(nèi)外以及黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理體系、國(guó)內(nèi)入河排污口分級(jí)分類(lèi)管理情況開(kāi)展研究；對(duì)黑龍江省入河排污口排查整治工作及日常監(jiān)督管理二個(gè)階段進(jìn)行了分析，以排污口一級(jí)分類(lèi)做為基礎(chǔ)指標(biāo)，選取近期易獲取的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，采用條件判斷法，研究形成黑龍江省八河排污口分級(jí)分類(lèi)原則及初步分級(jí)管理方式；結(jié)合入河排污口類(lèi)型、數(shù)量及分布現(xiàn)狀，分析黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注方向，提出進(jìn)一步完善管理體系、精細(xì)化分級(jí)分類(lèi)、研究治理路徑及公眾參與機(jī)制等對(duì)策和建議，對(duì)促進(jìn)入河排污口管理體系不斷完善具有重要的參考意義。

關(guān)鍵詞：入河排污口；排查整治；監(jiān)督管理；分級(jí)分類(lèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

2018年中共中央機(jī)構(gòu)改革方案明確提出“水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)”整合劃歸生態(tài)環(huán)境部，自此人河排污口監(jiān)管職責(zé)由水利部移交生態(tài)環(huán)境部。2022年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人河人海排污口監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），提出針對(duì)排污口建立健全長(zhǎng)效監(jiān)督管理機(jī)制及流域干流及重要支流等排污口排查整治工作。2019年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)文要求做好人河排污口和水環(huán)境功能區(qū)劃工作，并隨后啟動(dòng)了長(zhǎng)江、渤海、黃河入河（海）排污口排查試點(diǎn)工作，生態(tài)環(huán)境部正式落實(shí)排污口管理工作。

1國(guó)內(nèi)外入河排污口監(jiān)督管理體系研究

入河排污口監(jiān)督管理是控制污染物人河總量的重要手段，也是保護(hù)水資源、改善水環(huán)境的一項(xiàng)重要保障措施。關(guān)于入河排污口管理，許多國(guó)家在加強(qiáng)入河排污口管理方面都做了許多有益的探索。多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在排污口管理方面形成了完整的管理體系。管理手段較為多樣，主要包括法律法規(guī)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)和監(jiān)管、公眾參與這四個(gè)方面。目前中國(guó)入河排污口監(jiān)督管理主要以行政手段為主。中國(guó)入河排污管理至今已實(shí)施近40年。1984年11月，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）正式發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志人河排污管理上升到法律的高度。1988年7月，《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）正式頒布實(shí)施，從法律層面賦予水利部門(mén)在防洪、河道管理及水資源管理等方面的職責(zé)。2002年10月，針對(duì)河湖水質(zhì)急劇惡化，給水資源的使用帶來(lái)直接影響等情況，對(duì)《水法》進(jìn)行了修訂。2003年7月和2005年1月，水利部《水功能區(qū)管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》頒布實(shí)施，標(biāo)志排污口管理有了配套辦法。2011年3月，水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》發(fā)布，對(duì)排污口登記、設(shè)置申請(qǐng)及審批、排污口監(jiān)測(cè)等進(jìn)行了細(xì)化和明確。這一階段入河排污管理明確由水利部門(mén)主導(dǎo)。2018年排污口設(shè)置管理職能轉(zhuǎn)隸后，由水利部主導(dǎo)的入河排污口監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的入河排污口監(jiān)管體系，此后生態(tài)環(huán)境部在入河排污口的排查、溯源、規(guī)范化建設(shè)及排污口分類(lèi)等方面密集出臺(tái)了一系列的技術(shù)指南和導(dǎo)則。

對(duì)于國(guó)內(nèi)入河排污口的管控，管理部門(mén)與學(xué)者從法律層面和管理層面等提出了很多建議。在入河排污口分級(jí)分類(lèi)管理方面也進(jìn)行了相關(guān)研究。郭建峰等提出由于監(jiān)管范圍的擴(kuò)展導(dǎo)致納入監(jiān)管的入河排污口數(shù)量發(fā)生了巨大變化，針對(duì)入河排污口量大面廣、排放各異的特點(diǎn)，建議參照固定污染源的管理模式分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。曾維華提出按照納污水體的敏感性、脆弱性、能否穩(wěn)定達(dá)標(biāo)等進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，建立起基于水質(zhì)目標(biāo)精細(xì)化管理需求的入河排污口分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管機(jī)制。張哲等提出入海排污口分類(lèi)整治可以在目前四大類(lèi)排污口的基礎(chǔ)上，細(xì)化為重點(diǎn)管理、一般管理和簡(jiǎn)化管理三個(gè)類(lèi)別實(shí)施整治。劉桂中等結(jié)合密云區(qū)現(xiàn)狀，根據(jù)排口性質(zhì)、規(guī)模等特征實(shí)行分類(lèi)分級(jí)管控，研究制定了密云區(qū)入河排口分類(lèi)分級(jí)管控措施。天津市將規(guī)范化改造保留的排污口分為市控排污口和區(qū)控排污口進(jìn)行分級(jí)管控。

2黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理體系研究

黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理按管理體系可主要?jiǎng)澐譃榉煞ㄒ?guī)體系、行政管理體系、技術(shù)指導(dǎo)體系。在現(xiàn)階段發(fā)揮主導(dǎo)作用的是行政管理體系，近三年主要是按照《實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)今后一段時(shí)期排污口監(jiān)督管理的目標(biāo)任務(wù)及重點(diǎn)措施開(kāi)展管理工作。黑龍江省人民政府也于2022年印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)黑龍江省入河排污口排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》。在法律法規(guī)體系方面，依然沿用之前《水污染防治法》《水法》《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等對(duì)入河排污口監(jiān)督管理制度的規(guī)定；在技術(shù)體系方面，沿用水利部2011年3月發(fā)布的《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》（SL 532-2011），以及生態(tài)環(huán)境部于2021年至今從入河排污口的排查、整治、溯源、規(guī)范化建設(shè)、排污口分類(lèi)等方面出臺(tái)的一系列的技術(shù)指南和導(dǎo)則，包括《入河（海）排污口三級(jí)排查技術(shù)指南》（HJ 1232-2021）《入河入海排污口監(jiān)督管理技術(shù)指南》等標(biāo)準(zhǔn)，為入河排污口的管理提供了一定的技術(shù)支撐。

管理職能轉(zhuǎn)隸后，黑龍江省生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)入河排污口的管理主要分為2個(gè)階段，一是排查整治階段，二是日常監(jiān)管階段。依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)籌安排，主要適用行政管理體系、法律法規(guī)體系及技術(shù)指導(dǎo)體系，結(jié)合地方實(shí)際情況對(duì)入河排污口進(jìn)行管理，根據(jù)黑龍江省入河排污口近三年工作情況，前期管理以排查整治為工作重點(diǎn)，按照省生態(tài)環(huán)境廳“聚焦干流水、狠抓劣質(zhì)水、守護(hù)水源水、治理身邊水、管好工業(yè)水”“五水統(tǒng)籌”的整體思路，堅(jiān)持系統(tǒng)施策、溯源治理、長(zhǎng)效管護(hù)原則，以“有口皆查清、有污皆封堵、有水皆達(dá)標(biāo)”做為整治目標(biāo)。在排查整治工作穩(wěn)步推進(jìn)后，2024年逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到日常監(jiān)督管理中，日常監(jiān)督管理工作延續(xù)了排查整治行動(dòng)期間的工作思路，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)決策、技術(shù)支持、數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)等，依托“資料+人工+科技”，采用“人工管理+智能化平臺(tái)+上下聯(lián)動(dòng)”管理模式，積極創(chuàng)建依法依規(guī)、科學(xué)管理工作機(jī)制，推進(jìn)入河排污口管理工作及整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.1排查整治階段

根據(jù)國(guó)家及黑龍江省委省政府要求，黑龍江省入河排污口排查整治工作起步較早，在2022年6月開(kāi)始開(kāi)展入河排污口排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，組織體系概化圖如圖1所示。在國(guó)家相關(guān)技術(shù)指南尚不充分的情況下，參考長(zhǎng)江入河排污口的排查方法，采用三級(jí)排查方式，組織13個(gè)市（地）開(kāi)展了黑龍江省入河排污口排查、監(jiān)測(cè)、溯源、整治相關(guān)工作。配套編制了《入河排污口排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案技術(shù)指南》《入河排污口排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)整治工作參考標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)文件，明確了入河排污口排查、監(jiān)測(cè)、溯源、整治、規(guī)范化建設(shè)等環(huán)節(jié)的技術(shù)要求，在三個(gè)月的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中對(duì)可立行立改的入河排污口進(jìn)行了整治和規(guī)范化建設(shè)，對(duì)一些施工難度相對(duì)較高、工程體量較大、建設(shè)周期較長(zhǎng)的入河排污口提出了延期整治的舉措，合理設(shè)置過(guò)渡期限，申請(qǐng)延期整治的入河排污口主要涉及新建污水管網(wǎng)、清理合并城鎮(zhèn)生活散排口、改造雨污分流管網(wǎng)、建設(shè)污水處理站等問(wèn)題。建設(shè)了省排污口綜合監(jiān)管系統(tǒng)省級(jí)管理平臺(tái)、手機(jī)排查整治APP等支持排查整治工作，并根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的技術(shù)指南文件等進(jìn)行了入河排污口分類(lèi)、排污口填報(bào)信息等內(nèi)容的校正。此外，在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)后開(kāi)展了督查、檢視及入河排污口精細(xì)化排查整治和暗訪暗查工作，利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)飛巡、紅外探查等技術(shù)手段開(kāi)展精準(zhǔn)溯源、延伸整治，進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，推進(jìn)入河排污口排查整治工作的落實(shí)。

2.2日常監(jiān)管階段

黑龍江省級(jí)層面統(tǒng)籌安排全省入河排污口日常監(jiān)管，地市區(qū)縣等具體實(shí)施日常管理工作，從上至下、從下至上，相互支持配合，形成聯(lián)動(dòng)管理模式。

2023年黑龍江省印發(fā)《黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理工作方案》及《關(guān)于入河排污口設(shè)置審批權(quán)限劃分的通知》，對(duì)入河排污口深入排查整治、嚴(yán)格監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法監(jiān)管，設(shè)置審核、審批權(quán)限等各方面均提出了詳細(xì)要求。按照國(guó)家層級(jí)的法律法規(guī)、行政管理文件，技術(shù)指南、技術(shù)規(guī)范等及結(jié)合黑龍江省實(shí)際情況制定的行政管理文件、技術(shù)要求等對(duì)黑龍江省入河排污口進(jìn)行管理，聘請(qǐng)國(guó)家專(zhuān)家及信息管理平臺(tái)技術(shù)人員提供技術(shù)支持服務(wù)，采用先進(jìn)科技手段支持入河排污口排查整治、新增排污口錄入、遺漏排污口復(fù)查、輔助督查及日常管理等。

由于生態(tài)環(huán)境部門(mén)主導(dǎo)入河排污口管理時(shí)間較短，尚沒(méi)有完全成熟的管理體系可依托，為提高入河排污口管理質(zhì)效，黑龍江省嘗試探索了入河排污口分級(jí)分類(lèi)管理模式。以黑龍江省入河排污口管理平臺(tái)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)入河排污口分類(lèi)、入河排污口類(lèi)型、入河排污口風(fēng)險(xiǎn)敏感性及重點(diǎn)關(guān)注河流等，結(jié)合近期存在的環(huán)境問(wèn)題，以排污口一級(jí)分類(lèi)中的四類(lèi)排污口做為基礎(chǔ)指標(biāo)，選取近期易獲取的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，采用條件判斷法，進(jìn)行指標(biāo)綜合，確定入河排污口“分級(jí)分類(lèi)”原則，提出“分級(jí)賦碼”管理方式，將黑龍江省入河排污口初步劃分為重點(diǎn)管理、次重點(diǎn)管理、一般管理、簡(jiǎn)化管理四級(jí)分類(lèi)管理，針對(duì)不同分級(jí)分類(lèi)的入河排污口制定不同的管理方式，并根據(jù)工作實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。見(jiàn)表1。

3黑龍江省入河排污口現(xiàn)狀及應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注方向

3.1入河排污口現(xiàn)狀

黑龍江省主要分為四大水系，包括松花江水系、黑龍江水系、綏芬河水系、烏蘇里江水系。截止2023年末，入河排污口排查數(shù)量約1.2萬(wàn)個(gè)，根據(jù)人河排污口分布水系情況，主要集中在松花江水系，占比大于80％，且主要分布在三級(jí)以下支流，分布流域廣，數(shù)量多，類(lèi)型全，涵蓋《入河入海排污口監(jiān)督管理技術(shù)指南排污口分類(lèi)》（HJ 1312-2023）中一至三級(jí)分類(lèi)的全部類(lèi)型排污口。此外，黑龍江省根據(jù)實(shí)際隋況，將“其他排污口”細(xì)分為農(nóng)村雨洪排口、一般農(nóng)田退水口、畜禽養(yǎng)殖雨洪排口、入河溝渠、其他排污口5類(lèi)進(jìn)行細(xì)化管理。根據(jù)排污口一級(jí)分類(lèi)，“其他排口”占比最大，占全部排污口數(shù)量的90％以上；根據(jù)排污口二級(jí)分類(lèi)，“其他排口”中“其他排污口”占比最高，占“其他排口”總量的50％以上，其次為“城鎮(zhèn)雨洪排口”（約30％）、農(nóng)村生活污水散排口（約9％）、大中型灌區(qū)排口（約4％）。將入河排污口數(shù)量占比按流域、排污口分類(lèi)等進(jìn)行排序，見(jiàn)表2。

3.2重點(diǎn)關(guān)注方向

3.2.1排口數(shù)量多、分布廣、情況復(fù)雜

黑龍江省“其他排口”是入河污染源的重要組成部分，涉及農(nóng)村雨洪排口、一般農(nóng)田退水口、畜禽養(yǎng)殖雨洪排口、入河溝渠等農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水散排的入河排污口，這類(lèi)排口數(shù)量多、覆蓋面廣、情況復(fù)雜，排口污染源不明確，且難以完全覆蓋監(jiān)測(cè)，責(zé)任主體涉及其他行業(yè)主管部門(mén)，在管理上存在一定難度。

3.2.2實(shí)操難度高且工作壓力大

由于在排查整治初期，相關(guān)技術(shù)文件、規(guī)范等未出臺(tái)，加之排查要求高、時(shí)間緊、路程長(zhǎng)、實(shí)際情況復(fù)雜，基層在初期工作中對(duì)入河排污口分類(lèi)、整治整改要求等存在把握不準(zhǔn)確，理解不到位情況，導(dǎo)致后期規(guī)范出臺(tái)后，修改、校正需消耗較多時(shí)間和人力，管理部門(mén)存在較大壓力，且可能存在監(jiān)督管理工作落實(shí)不到位等情況。

3.2.3標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范仍存在盲區(qū)并且缺乏管理依據(jù)

目前，入河排污口的設(shè)置論證報(bào)告編制要求、農(nóng)田退水排口、雨洪排口等部分類(lèi)型入河排污口出水標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)要求等均存在盲區(qū)，在管理中缺乏相關(guān)監(jiān)管、監(jiān)測(cè)依據(jù)，有待完善。

4管理建議

（1）根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范及時(shí)完善管理監(jiān)督體系，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制。

根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范不斷完善日常監(jiān)管、監(jiān)督工作體系，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并將入河排污口工作與美麗河湖建設(shè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等工作充分結(jié)合起來(lái)，形成工作合力，持續(xù)強(qiáng)化推進(jìn)，鞏固排污口監(jiān)管治理成效，建立起科學(xué)系統(tǒng)的常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)入河排污口的精細(xì)化管理，促進(jìn)黑龍江省入河排污口管理體系不斷完善。

（2）針對(duì)現(xiàn)有入河排污口管理體系存在問(wèn)題，細(xì)化具體的有針對(duì)性的分級(jí)分類(lèi)管理模式。

根據(jù)黑龍江省實(shí)際情況，以入河排污口分類(lèi)為基礎(chǔ)指標(biāo)，進(jìn)一步對(duì)入河排污口分級(jí)分類(lèi)開(kāi)展系統(tǒng)性、科學(xué)性研究，從入河排污口所涉及的流域級(jí)別、所屬水系、斷面水質(zhì)、污染物類(lèi)別、源頭、行業(yè)及風(fēng)險(xiǎn)敏感性等多角度研究分級(jí)指標(biāo)及指標(biāo)綜合形式，構(gòu)建精細(xì)化分級(jí)分類(lèi)管理體系，為省市縣生態(tài)環(huán)境部門(mén)提供管理抓手，減緩各級(jí)管理中人力物力的壓力。

（3）爭(zhēng)取資金支持，謀劃管理治理新路徑。

積極爭(zhēng)取水污染防治、水生態(tài)補(bǔ)償?shù)荣Y金支持，用于謀劃建設(shè)入河排污口監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“污染源－排污單位排污口－排污管線－入河排污口－受納水體－水質(zhì)斷面－水環(huán)境質(zhì)量”全流程跟蹤；探索研究適合黑龍江省種植業(yè)退水的治理路徑，有助于提高環(huán)境監(jiān)管水平，改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（4）完善公眾參與，糾錯(cuò)機(jī)制。

完善公眾監(jiān)督舉報(bào)、糾錯(cuò)機(jī)制，提高公眾參與入河排污口的監(jiān)管積極性，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)身邊的違法排規(guī)排污及破壞行為，對(duì)入河排污口管理中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題及時(shí)糾錯(cuò)，完善，形成良好的全社會(huì)共同監(jiān)督、開(kāi)放式、互動(dòng)式的公眾監(jiān)督與反饋處理機(jī)制。

5結(jié)束語(yǔ)

入河排污口工作職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部以來(lái)，根據(jù)國(guó)家對(duì)人河排污口的管理要求，黑龍江省開(kāi)展了一系列的排查整治，在排查整治工作穩(wěn)步推進(jìn)后，逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到日常監(jiān)督管理中。由于生態(tài)環(huán)境部門(mén)介入入河排污口管理時(shí)間仍然較短，尚沒(méi)有較成熟的管理體系可依托，相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范仍有盲區(qū)，日常監(jiān)管工作仍然在摸索中前進(jìn)。通過(guò)梳理入河排污口監(jiān)督管理體系、排污口現(xiàn)狀及排查整治、日常監(jiān)管全過(guò)程分析，提出精細(xì)化分級(jí)分類(lèi)管理等重點(diǎn)管理、治理方向，可為完善入河排污口監(jiān)督管理體系提供理論基礎(chǔ)，為地方水環(huán)境管理提供有效技術(shù)支撐。