案" "情

某村土地原系村民小組所有的集體土地，2004年，村民小組就案涉土地向市政府申請(qǐng)進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)登記。2006年，該村召開(kāi)村民代表大會(huì)，通過(guò)將本村集體土地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的決議。后相關(guān)部門(mén)對(duì)涉案土地進(jìn)行了地籍調(diào)查、權(quán)屬審核，原縣國(guó)土資源局在請(qǐng)示市政府批準(zhǔn)后向其頒發(fā)了國(guó)有土地使用權(quán)證。

村民孫某對(duì)頒證行為不服，起訴要求撤銷(xiāo)該國(guó)有土地使用權(quán)證，在歷經(jīng)一審、二審、最高人民法院再審后，最高人民法院作出（2019）行申1065號(hào)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定。最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，案涉土地性質(zhì)原為集體土地，未經(jīng)征收，市政府以村民代表大會(huì)決議將其確認(rèn)為國(guó)有土地，并核發(fā)國(guó)有土地使用證，缺乏法律依據(jù)，判決確認(rèn)被訴頒證行為違法。

分" "析

集體土地變?yōu)閲?guó)有土地是否只有通過(guò)征收這一種途徑？這是基層經(jīng)常提出的問(wèn)題。有的地方提出縣政府可以通過(guò)“村改居”方式將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，也有的地方提出縣政府直接將集體土地確權(quán)為國(guó)有土地，甚至有的地方出現(xiàn)在未辦理土地征收手續(xù)的情況下，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償安置完直接將集體土地出讓給企業(yè)并頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證。這些做法都是錯(cuò)誤的。

首先，已發(fā)證集體土地，不能通過(guò)確權(quán)改為國(guó)有土地。

根據(jù)1982年《憲法》的規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。上述規(guī)定明確了國(guó)有土地和集體土地的權(quán)屬和界限。2007年，原《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家土地所有權(quán)可以不登記發(fā)證，因?yàn)榉傻拿鞔_規(guī)定比不動(dòng)產(chǎn)登記的公示效果更強(qiáng)，所以無(wú)須登記?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求，按照土地總登記模式，力爭(zhēng)到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。各省、市（區(qū)）基本完成了任務(wù)，將土地所有權(quán)確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村民小組農(nóng)民集體。

根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上土地主管部門(mén)負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對(duì)需要依法作出處理決定的，由土地主管部門(mén)提出調(diào)查處理意見(jiàn)后，在5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)同級(jí)人民政府，由人民政府下達(dá)處理決定，同時(shí)報(bào)上一級(jí)土地主管部門(mén)。當(dāng)事人對(duì)人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，當(dāng)事人既不申請(qǐng)行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，處理決定即發(fā)生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據(jù)。

2020年，《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》明確，土地、礦藏、水流、荒地或者灘涂權(quán)屬確權(quán)屬于行政裁決，確認(rèn)保障性住房分配資格屬于行政確認(rèn)，房屋、集體土地所有權(quán)登記屬于行政登記，將行政確認(rèn)、行政登記和行政裁決的關(guān)系分清楚了。

原國(guó)土資源部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議能否按權(quán)屬爭(zhēng)議處理問(wèn)題的復(fù)函》明確，土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指土地登記前，土地權(quán)利利害關(guān)系人因土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬而發(fā)生的爭(zhēng)議。土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后第三人對(duì)其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人可根據(jù)土地登記規(guī)則的規(guī)定向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)更正登記，也可向原登記機(jī)關(guān)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟。

《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十條中的“人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證”，是指初始土地登記完成前，爭(zhēng)議土地原有地人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證。

從上述規(guī)定可見(jiàn)，已經(jīng)明確權(quán)屬乃至登記發(fā)證的集體土地，不能直接通過(guò)政府確權(quán)方式改變?yōu)閲?guó)有土地，否則就是對(duì)集體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害。

其次，集體土地不能通過(guò)“村轉(zhuǎn)居”方式轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

根據(jù)1998年《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國(guó)家所有。

這一條款源自1995年原國(guó)土資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十四條：“因國(guó)家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷(xiāo)或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地，歸國(guó)家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國(guó)有土地使用權(quán)?！睏l文沒(méi)有說(shuō)清楚剩余土地歸國(guó)家所有的實(shí)現(xiàn)方式。所以，1998年《土地管理法實(shí)施條例》中的規(guī)定會(huì)給人一種模糊印象，認(rèn)為在國(guó)家征地后集體所剩余土地可直接國(guó)有化。

一些地方政府援引該項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)重新劃分農(nóng)村居民的戶(hù)口類(lèi)型，以“村改居”的方式將原來(lái)農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地。如，深圳市從1993年開(kāi)始通過(guò)“村改居”的方式將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地，2004年深圳市將全市戶(hù)籍人口全部改為城市居民，全部的集體所有土地也都轉(zhuǎn)為國(guó)有，使其成為中國(guó)首個(gè)無(wú)農(nóng)村無(wú)農(nóng)民無(wú)集體土地的城市。

由于通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地規(guī)避了國(guó)家的征地審批手續(xù)，規(guī)避了國(guó)家嚴(yán)格土地管理的政策法律規(guī)定，因此，2004年

國(guó)家出臺(tái)政策禁止通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。如，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確規(guī)定：“禁止擅自通過(guò)‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。”

2005年，原國(guó)務(wù)院法制辦公室、原國(guó)土資源部《關(guān)于對(duì)〈土地管理法實(shí)施條例〉第二條第（五）項(xiàng)的解釋意見(jiàn)》（國(guó)法函〔2005〕36號(hào)）進(jìn)一步明確：《土地管理法實(shí)施條例》的該項(xiàng)規(guī)定，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國(guó)家所有。

最后，應(yīng)妥善解決集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地歷史遺留問(wèn)題。

有些政府在國(guó)務(wù)院文件和解釋意見(jiàn)出臺(tái)前即已出臺(tái)“村改居”文件，對(duì)已經(jīng)辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其物權(quán)變動(dòng)效力，不宜撤銷(xiāo)。對(duì)未辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，繼續(xù)按照集體土地管理，按照現(xiàn)有法律法規(guī)辦理土地征收手續(xù)后方可轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

《自然資源部關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》提出，對(duì)實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開(kāi)發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，要探索集體建設(shè)用地之間、國(guó)有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間，按照“面積相近或價(jià)值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行置換，依法辦理登記。

因此，對(duì)于國(guó)有土地轉(zhuǎn)為集體土地的，可參照1995年原國(guó)家土地管理局對(duì)浙江省土地管理局《關(guān)于土地確權(quán)登記中有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》（國(guó)土批〔1995〕63號(hào)）規(guī)定，在同類(lèi)用地之間不改變?cè)玫匦再|(zhì)的前提下，由擬調(diào)換土地的雙方向縣級(jí)以上人民政府土地主管部門(mén)提出換地申請(qǐng)，依法經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，并經(jīng)地價(jià)評(píng)估后，再向土地主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。調(diào)換的原集體土地變更為國(guó)有土地，原國(guó)有土地變更為集體土地。

綜上所述，在城市建成區(qū)，即使絕大部分土地都已被征收，且村民已成建制轉(zhuǎn)為居民，剩余少量的居民自用的宅基地的權(quán)屬性質(zhì)仍然屬于集體所有。集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地只有通過(guò)土地征收，不能通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“村改

居”或者直接調(diào)查確權(quán)登記等方式。本案直接將集體土地登記為國(guó)有土地的做法，實(shí)質(zhì)上是缺乏登記原因的虛假登記。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）規(guī)定，嚴(yán)格禁止搞虛假土地登記。對(duì)于借戶(hù)籍管理制度改革或者擅自通過(guò)“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的，不得登記發(fā)證，造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。（作者單位：福建省自然資源廳）