摘要：水庫工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗收作為蓄水驗收的重要組成部分，往往是制約工程建設(shè)和驗收的關(guān)鍵因素。介紹了烏東德水庫蓄水建設(shè)征地移民安置驗收實踐，總結(jié)歸納了水庫工程蓄水移民安置專項驗收工作面臨的問題與實踐經(jīng)驗。烏東德水電站嚴(yán)格按規(guī)程規(guī)范要求開展移民安置規(guī)劃，并如期實現(xiàn)下閘蓄水。研究成果可為今后開展建設(shè)征地移民安置階段性蓄水驗收及竣工驗收工作提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：移民安置； 蓄水驗收； 水電工程； 烏東德水電站

中圖法分類號：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.S1.022

文章編號：1006-0081（2024）S1-0083-05

0 引 言

水利水電工程建設(shè)征地移民安置驗收是工程驗收的重要組成部分，截流驗收和蓄水驗收前應(yīng)進(jìn)行建設(shè)征地移民安置專項驗收。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定：“移民安置未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得對大中型水利水電工程進(jìn)行階段性驗收和竣工驗收”。

大中型水利水電工程建設(shè)征地范圍廣、移民安置任務(wù)量大，移民工作相關(guān)方眾多且利益訴求各異、實施邊界條件多變，工作周期跨度大，如期按規(guī)劃全面完成移民工作并通過驗收是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然國家相關(guān)政策、行業(yè)規(guī)程規(guī)范以及部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對水電工程移民安置驗收都作出了較為明確的規(guī)定，但在移民安置驗收過程中還存在工作推進(jìn)緩慢、各方責(zé)任落實不到位等問題，需要對移民安置驗收進(jìn)行深入的探討和思考［1-2］。

階段性驗收包括工程截流移民安置驗收與工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗收。金沙江烏東德水電站是國家西電東送的戰(zhàn)略性工程，建設(shè)征地移民安置時間緊、任務(wù)重。按照合法合規(guī)程序，歷時4 a基本完成移民安置。先后通過工程截流及工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗收，實現(xiàn)工程按期下閘蓄水，是水電工程建設(shè)征地移民安置階段性蓄水驗收的典型案例，可為今后移民安置階段性驗收及竣工驗收工作提供參考與借鑒。

1 工程蓄水移民安置驗收概況

1.1 工程概況

烏東德水電站位于川滇兩省交界的金沙江干流上，正常蓄水位975 m，最大壩高270 m，電站裝機(jī)容量10 200 MW，多年平均發(fā)電量389.3億kW·h。工程建設(shè)征地涉及兩省4市（州）10縣（區(qū)），征地總面積140 km2，搬遷人口2.87萬人、房屋面積247.65萬m2。主要專業(yè)項目包括企事業(yè)單位158家，成昆鐵路79.7 km、等級公路29.44 km、大中型橋梁14座1.75 km，35 kV變電站2座、輸電線路148.61 km等；規(guī)劃生產(chǎn)安置人口33 605人、搬遷安置人口33 024人，建設(shè)農(nóng)村居民點23個、集鎮(zhèn)2座，新（改）建道路338 km，新建、改擴(kuò)建、利用水庫13座，遷（改）建電力線路169 km；規(guī)劃移民總投資238.18億元［3-4］。

2015年12月，國家核準(zhǔn)建設(shè)烏東德水電站。2019年3月，啟動工程蓄水移民安置驗收。

1.2 移民安置蓄水驗收

（1） 驗收前準(zhǔn)備工作。① 成立驗收委員會。為做好工程蓄水移民安置專項驗收工作，川滇兩省分別成立工程蓄水移民安置專項驗收委員會，并設(shè)主任委員單位、副主任委員單位以及專家委員會。主任委員單位由省移民主管部門擔(dān)任；副主任委員單位由省能源主管部門、涉及市（州）人民政府、項目法人擔(dān)任；其他委員單位包括省移民主管部門業(yè)務(wù)處，省自然資源、生態(tài)環(huán)境、檔案、文物等主管部門，涉及市（州）移民主管部門，縣（區(qū)）人民政府，設(shè)計監(jiān)理評估單位；專家委員會由水電水利規(guī)劃設(shè)計總院專家擔(dān)任。同時，為做好初驗工作，涉及市（州）相應(yīng)成立驗收委員會。② 確定驗收依據(jù)。各方參與配合，綜合設(shè)計單位技術(shù)歸口，編制工程蓄水移民安置實施方案專題報告和工程蓄水移民安置保障措施專題報告；驗收委員會主任委員單位編制《金沙江烏東德水電站工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗收工作大綱》。上述依據(jù)對工程蓄水移民安置驗收范圍、內(nèi)容、形象面貌要求、爭議處理等進(jìn)行了詳細(xì)明確規(guī)定。烏東德水電站工程蓄水移民安置驗收實行按正常蓄水位一次搬遷、一次清庫、一次蓄水移民安置驗收的工作方式。

（2） 主要驗收過程及意見。2019年6月，烏東德水電站項目法人向川滇兩省提出移民安置驗收申請；10月，縣（區(qū)）人民政府組織開展工程蓄水驗收移民安置社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和移民安置自驗工作；11月，市（州）人民政府組織開展移民安置初驗工作。初驗通過后，驗收委員會赴各縣（區(qū)）開展移民安置驗收現(xiàn)場檢查工作，在現(xiàn)場檢查、入戶訪談、討論交流、查驗資料和會議審議的基礎(chǔ)上，專家委員會形成《金沙江烏東德水電站工程蓄水建設(shè)征地移民安置驗收專家委員會意見》；12月，兩省移民安置驗收委員會分別召開移民安置驗收會議。委員會聽取地方政府、項目法人、設(shè)計監(jiān)理評估等各方工作報告和專家組意見，討論形成《金沙江烏東德水電站工程蓄水移民安置專項驗收意見》。

主要驗收意見包括：① 工程蓄水驗收范圍內(nèi)的移民已全部搬離，移民安置協(xié)議簽訂基本完成；② 移民房屋基本建設(shè)完成，大部分移民已入住新居，通過保障措施滿足了移民基本的生產(chǎn)生活條件；③ 城（集）鎮(zhèn)遷建基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施具備使用功能；④ 企事業(yè)單位已基本遷出庫區(qū)，交通、電力等專業(yè)項目已基本完成或已落實保障措施；⑤ 已發(fā)現(xiàn)的地質(zhì)災(zāi)害隱患得到妥善處理；⑥庫底清理工作按計劃完成；⑦ 移民安置資金按進(jìn)度兌付到位；⑧ 庫區(qū)和移民安置區(qū)社會總體穩(wěn)定。

2 驗收工作面臨的問題

2.1 缺乏完整驗收依據(jù)文件

烏東德水電站移民安置實施過程較長，期間庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生變化，受相關(guān)法規(guī)政策調(diào)整、移民意愿變化、設(shè)計變更、物價水平調(diào)整等多種因素影響，實物指標(biāo)、移民安置任務(wù)、移民安置方式和規(guī)劃方案等較移民安置規(guī)劃發(fā)生一定變化。除履行程序的設(shè)計變更成果反映單個項目變化情況外，經(jīng)審核批準(zhǔn)的原移民安置規(guī)劃已不能全面反映移民安置實施進(jìn)展情況，需在原移民安置規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合移民安置實施進(jìn)展情況提出技術(shù)支撐文件，作為蓄水驗收的依據(jù)。

2.2 部分移民工程項目未按規(guī)劃全面實施

烏東德水電站建設(shè)征地移民安置實施情況與規(guī)劃進(jìn)度存在偏差。截至2019年，建設(shè)征地移民安置工作取得巨大進(jìn)展，絕大部分移民已遷出庫區(qū)，基本具備開展工程蓄水移民安置驗收的條件。同時，因移民人口規(guī)模、部分移民安置意愿、建設(shè)條件的變化，并隨著地質(zhì)工作的進(jìn)一步深入以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等，一些項目進(jìn)度滯后，無法按計劃完全滿足工程蓄水移民安置驗收要求。

根據(jù)移民安置實施進(jìn)度，對比工程蓄水移民安置驗收的條件，主要存在以下問題：① 移民搬遷入住后，因居民點道路、給排水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施使用功能不完善，或公共服務(wù)設(shè)施配套不完整，對移民交通出行條件或生活條件造成影響。② 居民點擴(kuò)容區(qū)移民因場平工程啟動較晚、蓄水前難以搬遷入住的，需采取搬遷安置過渡。③ 受生產(chǎn)用地籌措、范圍調(diào)整、外部供水等因素影響，土地開發(fā)整理工程滯后，移民搬遷入住后不能及時配置生產(chǎn)用地，影響生產(chǎn)條件。④ 移民搬遷入住后，安置點給水、排水、道路等配套基礎(chǔ)設(shè)置不完善，規(guī)劃功能尚未實現(xiàn)，需采取臨時道路保通、臨時供水等措施，或為滿足使用功能需新增措施。⑤ 復(fù)建或新建小學(xué)啟動較晚，難以在9月1日前保障學(xué)生入學(xué)；或滿足入學(xué)條件，但受制于安置點建設(shè)，使移民難以在9月1日前搬遷入??；或具備入學(xué)條件，但功能未完全到位，導(dǎo)致移民子女不能按規(guī)劃入園入學(xué)。⑥對于居民點場平工程、移民房屋建設(shè)等項目，為滿足移民安置需要，需調(diào)整施工組織、優(yōu)化施工工期等按期完成建設(shè)，增加施工措施。

2.3 實施遺留問題需協(xié)調(diào)處理

在移民安置實施過程中，移民安置規(guī)劃方案、移民工程等發(fā)生變化，因設(shè)計變更需履行申請、報告編制、審查審批等程序，周期較長，導(dǎo)致蓄水前部分項目尚未完成設(shè)計變更程序或存在分歧待協(xié)調(diào)研究，遺留問題較多。而且這些問題的處理協(xié)調(diào)研究耗時長，在一定程度上影響移民安置驗收進(jìn)度。初期，地方政府擔(dān)心蓄水驗收后遺留問題難以解決，推動驗收工作積極性不高。烏東德水電站作為川滇兩省界河水電工程，需協(xié)調(diào)兩省4市（州）同時啟動，完成移民安置蓄水驗收的難度較大。

2.4 移民安置檔案建設(shè)及管理工作滯后

移民檔案驗收是移民安置驗收的重要組成部分，工程蓄水移民安置驗收需同步檢查移民檔案的收集、整理情況。因烏東德水電站移民安置實施時間跨度大、任務(wù)類別多，檔案建設(shè)存在檔案工作與移民工作不同步、檔案整理不規(guī)范等問題。移民安置檔案包括與建設(shè)征地移民安置工作有關(guān)的文書檔案、財務(wù)檔案、工程技術(shù)資料檔案、往來文件、移民分戶檔案、合同、協(xié)議和來信處理等，涉及檔案收集、整理、歸檔或移交等各方面工作，移民檔案管理工作難度大。烏東德水電站蓄水驗收前，未做到移民檔案工作與移民工作同步管理，在移民檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、規(guī)范與安全等方面，難以符合檔案建設(shè)和管理要求。同時，在現(xiàn)代信息技術(shù)運用等方面，檔案管理水平不高，不利于檔案的收集利用和開發(fā)。

3 關(guān)鍵技術(shù)研究與實踐

3.1 開展移民安置實施方案研究，提供驗收工作依據(jù)

根據(jù)烏東德水電站移民安置實施進(jìn)展和實際情況，工程蓄水驗收前，部分項目將難以按規(guī)劃實施完成。為保障工程按期下閘蓄水，有必要對移民安置內(nèi)容進(jìn)行全面梳理，編制實施方案專題報告，合理確定蓄水驗收要求。

2019年5月，國家能源局頒布的NB/T 10108-2018《水電工程階段性蓄水移民安置實施方案專題報告編制規(guī)程》正式實施，對蓄水移民安置實施方案專題報告編制提出明確要求。按照規(guī)范要求，根據(jù)項目重要性、工程蓄水計劃及當(dāng)前實施進(jìn)展等情況，經(jīng)系統(tǒng)分析研究，對移民安置任務(wù)分類細(xì)化提出形象面貌要求。對移民生命財產(chǎn)安全、生產(chǎn)生活基本需求、庫底清理有直接影響且難以在蓄水驗收前完成的移民安置任務(wù)，需在蓄水驗收前完成或得到妥善保障。對移民生產(chǎn)生活條件恢復(fù)有影響，但對移民及庫區(qū)老居民生命財產(chǎn)安全、生產(chǎn)生活基本需求、庫底清理不構(gòu)成直接制約，根據(jù)當(dāng)前進(jìn)度在蓄水驗收前確難以完成的，為保障工程按期蓄水，可適當(dāng)推遲，但應(yīng)結(jié)合工程蓄水進(jìn)度計劃明確完成時間。移民生產(chǎn)生活安置改善性保障項目，由地方政府加快實施，盡早完成。

設(shè)計單位編制完成《金沙江烏東德水電站編制蓄水移民安置實施方案專題報告》，并順利通過審查，以作為移民安置驗收的工作依據(jù)。該報告也是《水電工程階段性蓄水移民安置實施方案專題報告編制規(guī)程》頒布實施后第一個通過審查的特大型工程項目專題報告。

3.2 開展工程蓄水保障措施研究，滿足驗收進(jìn)度要求

為保障電站按期下閘蓄水，對于需得到妥善保障的移民安置任務(wù)，參建各方共同對具體保障項目、措施方案開展研究，提出工程蓄水保障措施。保障措施包括保障移民搬遷安置予以生產(chǎn)生活補(bǔ)助、保障移民房屋建設(shè)進(jìn)度予以增加施工措施、保障移民子女就學(xué)予以增加補(bǔ)助措施、保障移民工程按期施工予以優(yōu)化施工組織措施等方面，明確了保障措施方案的項目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并明確了相關(guān)現(xiàn)場確認(rèn)工作機(jī)制。

工程蓄水保障措施按移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助、移民工程施工措施、移民工程安全運行3類項目劃分。其中，移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助項目包括移民生產(chǎn)補(bǔ)助費、移民綜合補(bǔ)助費、移民住房補(bǔ)助費及學(xué)校功能保障措施費4項；移民工程施工措施項目包括基礎(chǔ)設(shè)施臨時保障措施、企事業(yè)單位臨時保障措施、移民房建增加施工措施、居民點基礎(chǔ)設(shè)施增加施工措施5項；移民工程安全運行項目包含工程蓄水移民安置過渡期發(fā)生的社區(qū)安全管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、水電運行維護(hù)3項。工程蓄水移民安置保障措施確保了移民生命財產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活需求，為工程蓄水移民安置驗收工作奠定基礎(chǔ)。

3.3 建立現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作機(jī)制，高效解決遺留問題

針對移民安置實施過程中出現(xiàn)的問題，建立地方政府、項目業(yè)主、綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理現(xiàn)場四方協(xié)調(diào)工作機(jī)制，及時推進(jìn)解決問題。

（1） 發(fā)揮設(shè)計監(jiān)理評估單位技術(shù)服務(wù)作用，規(guī)劃設(shè)計單位技術(shù)歸口管理。規(guī)劃設(shè)計單位技術(shù)負(fù)責(zé)、監(jiān)督評估單位跟蹤監(jiān)評，全過程做好移民安置驗收技術(shù)服務(wù)。對地方政府提出的需協(xié)調(diào)解決的問題，實行項目清單化管理，逐項梳理、提出項目清單、分類提出處理方案。對符合移民安置政策的項目，納入移民安置規(guī)劃或設(shè)計變更處理，協(xié)助履行設(shè)計變更程序、及時開展設(shè)計變更工作；對部分符合移民政策、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的項目，納入規(guī)劃，解決資金問題；對需要協(xié)調(diào)處理、有爭議的項目，上報金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或者辦公室協(xié)調(diào)決策；對不符合移民政策的，做好解釋溝通工作。各方本著尊重歷史、實事求是、促進(jìn)工作的原則，加快相關(guān)問題的協(xié)調(diào)處理，加快履行設(shè)計變更程序，推進(jìn)蓄水驗收工作。

（2） 創(chuàng)新性提出“現(xiàn)場四方協(xié)調(diào)工作機(jī)制”，推進(jìn)保障措施現(xiàn)場實施。在移民安置規(guī)劃及實施階段，烏東德水電站建立了多級協(xié)調(diào)機(jī)制，有效推進(jìn)了移民安置工作。國家層面的金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，對涉及的重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)明確。除國家層面協(xié)調(diào)機(jī)制外，還建立了省、市、縣三級協(xié)調(diào)機(jī)制。通過多級工作協(xié)調(diào)機(jī)制，項目業(yè)主和兩省移民主管部門、相關(guān)市（州）、縣（區(qū)）政府等及時建立聯(lián)席工作會議、輪值會議、分級會商等制度，完善工作層面的現(xiàn)場協(xié)調(diào)體系，及時解決工作過程中的實際問題。

做好移民安置蓄水保障工作。由縣級人民政府牽頭組織，項目業(yè)主、設(shè)計單位、綜合監(jiān)理共同參加，在設(shè)計單位提出初步處理意見的基礎(chǔ)上，共同對集中居民點內(nèi)道路、供水、供電、排水設(shè)施，按照移民安置驗收前滿足使用功能的目標(biāo)研究提出保障措施，并進(jìn)行現(xiàn)場簽證確認(rèn)?，F(xiàn)場未能形成共識的，由市（州）政府組織協(xié)調(diào)明確；仍有重大分歧意見的，上報省移民主管部門。設(shè)計單位根據(jù)各方形成的共識意見出具設(shè)計通知予以明確，作為項目實施的依據(jù)，經(jīng)匯總后編制形成工程蓄水移民安置保障措施專題報告。現(xiàn)場四方協(xié)調(diào)工作機(jī)制通過適當(dāng)授權(quán)，激活地方政府工作干勁，有效推動烏東德現(xiàn)場移民工作進(jìn)度，為后期按期蓄水奠定良好基礎(chǔ)。

3.4 同步開展移民檔案整理，加強(qiáng)移民安置檔案建設(shè)及管理

在檔案制度健全、檔案收集整理、現(xiàn)代技術(shù)運用等方面，加強(qiáng)烏東德水電站移民安置檔案建設(shè)及管理。

（1） 縣（市、區(qū)）制定健全移民檔案管理制度，明確檔案管理分管領(lǐng)導(dǎo)，對檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)制度，配備專兼職檔案管理人員，明確檔案歸口管理部門，縣（市、區(qū)）檔案局全程指導(dǎo)移民檔案管理工作。

（2） 收集、整理、建立各種載體的檔案材料，必要時委托第三方檔案咨詢單位負(fù)責(zé)對移民檔案進(jìn)行統(tǒng)籌管理，形成綜合管理、移民分戶、建設(shè)項目、財務(wù)和聲像類檔案，各類檔案按要求整理歸檔，有效保證移民資料、檔案的完整性。分移民安置前期、移民安置實施、移民安置后期和移民安置監(jiān)督4個方面建立綜合管理檔案，并按單位、年度、保管期進(jìn)行分類整理。按照“一戶一檔”的原則建立分戶檔案，將移民戶安置協(xié)議、實物指標(biāo)調(diào)查、建房合同、土地分解細(xì)化成果、宅基地抽簽成果、安置申請、委托付款、資金兌付等文件材料整理歸檔。按照居民點、交通、水利等專項設(shè)施對建設(shè)項目檔案進(jìn)行分類歸檔，對項目的招投標(biāo)文件、合同及施工圖紙、設(shè)計變更等文件材料進(jìn)行歸檔。對賬簿、憑證、報表等財務(wù)檔案進(jìn)行年度歸檔。收集錄像資料及數(shù)碼照片，存放在電腦硬盤中，分類整理聲像檔案并編目。

（3） 采用移民信息管理系統(tǒng)，提高移民檔案管理水平。利用烏東德水電站移民信息管理系統(tǒng)，及時更新移民安置實施與管理、移民資金使用等相關(guān)內(nèi)容，收集、加工整理、存儲、檢索、傳遞、維護(hù)和使用移民檔案信息，將檔案管理模式從檔案實體保管向檔案數(shù)字化信息服務(wù)轉(zhuǎn)變，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提升移民檔案工作信息化水平。

4 結(jié) 語

烏東德水電站工程蓄水移民安置專項驗收于2019年3月啟動，12月順利通過驗收。驗收工作遵循依法依規(guī)、以人為本以及妥善安置移民的原則，貫徹執(zhí)行國家大中型水利水電工程移民安置方針政策，妥善安置移民，保障工程按期蓄水。通過完善設(shè)計變更程序、開展保障措施研究、編制實施方案專題報告等，為蓄水驗收提供工作依據(jù)。在滿足工程蓄水的前提下，充分尊重移民意愿，最大限度化解各類矛盾，減少不穩(wěn)定因素，維護(hù)移民區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定。加強(qiáng)移民檔案工作，規(guī)范移民檔案管理。總結(jié)積累了烏東德水電站工程蓄水移民安置專項驗收經(jīng)驗，對今后開展竣工驗收或其他水電工程的移民安置專項驗收具有一定的借鑒意義。

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