關(guān)鍵詞：十四五；生態(tài)環(huán)境政策；趨勢

前言

生態(tài)環(huán)境政策是一個國家保護生態(tài)環(huán)境的大政方針，直接關(guān)系到這個國家的環(huán)境態(tài)度、環(huán)境管理及環(huán)境整體狀況。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，從領(lǐng)導(dǎo)層到執(zhí)行層在思想認識、政策思路、制度設(shè)計等方面都不斷變化，因此，生態(tài)環(huán)境政策具有一定的實效性。為了保護環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)綠色發(fā)展，國家不斷制定和修訂相關(guān)政策，力圖化解社會經(jīng)濟發(fā)展和維持生態(tài)平衡之間的沖突。

“十四五”時期是把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國新征程和實施新“兩步走”戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃期。目前，“十四五”已過半，國家在此期間公開發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護政策170余項，涉及水、氣、土壤、氣候、新污染物等多個方面，環(huán)境政策覆蓋的深度和廣度不斷延展，力度持續(xù)加大。對中國“十四五”生態(tài)環(huán)境政策進行分析，并開展趨勢預(yù)測研究，有助于推進國家政策在黑龍江省的深入貫徹實施，保障黑龍江省“十四五”后期生態(tài)環(huán)境工作的順利開展，完成黑龍江省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的既定目標。

1“十四五”前期生態(tài)環(huán)境政策分析

1.1從污染防治的各個環(huán)節(jié)看

研究將污染防治分為四個環(huán)節(jié)，分別為源頭控制、過程管理、末端治理和全過程管控。源頭控制類政策以行政政策和規(guī)劃政策為主，政策文本的指導(dǎo)思想具有價值引領(lǐng)的作用，通過指導(dǎo)思想對中國生態(tài)環(huán)境發(fā)展方向進行總體把握。過程管理類政策以行動方案為主，將工作目標的內(nèi)容細化到具體的環(huán)境領(lǐng)域，是中國追求整體生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，期望在“山、水、土、氣、源”這5個主要方面有新突破的量化要求。末端治理類政策主要是為改善特定環(huán)境要素質(zhì)量而出臺的專門要求，能夠有效的改善環(huán)境質(zhì)量。全過程管控類政策指出污染防治的目標和措施，是對工作全面的部署與組織，能夠為更好的完成污染防治專項行動提供了有力的政策支撐。

研究收集整理了2021年-2023年頒布的政策文件179項，其中源頭控制類文件60項，過程管理類45項，末端治理類37項，全過程管控類37項，分別占總數(shù)的33.5%、25.1%、20.7%和20.7%。見圖1。

2021年-2023年間生態(tài)環(huán)境政策源頭控制和過程管理所占比重較大，兩者文件數(shù)之和為105項，占總頒布政策數(shù)的58.6%；2021年末端治理類文件頒布較多，占當年政策總數(shù)的28.9%，2022年和2023年末端治理類政策頒布數(shù)呈下降趨勢，全過程管控政策數(shù)量成逐年下降趨勢。

1.2從污染防控要素看

研究按防控要素將政策分為大氣環(huán)境污染防治、水環(huán)境污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治、減污降碳、核與輻射以及環(huán)境管理等7類。

2021年-2023年收集整理179項政策文件中，大氣環(huán)境污染防治13項，占總數(shù)7.3%；水環(huán)境污染防治14項，占總數(shù)7.8%；土壤污染防治11項，占總數(shù)6.1%；固體廢物污染防治30項，占總數(shù)16.8%；減污降碳41項，占總數(shù)22.9%；生態(tài)12項，占總數(shù)6.7%；核與輻射安全管理5項，占總數(shù)2.8%；環(huán)境管理49項，占總數(shù)29.6%。見圖2。

2021年-2023年間，環(huán)境管理、減污降碳和固體廢物污染防治這三類政策占比最大，三者之和達到總政策數(shù)的69.3%；其次是大氣環(huán)境污染防治、水環(huán)境污染防治、土壤污染防治和自然生態(tài)保護四個方向的數(shù)量基本持平，分別占政策總數(shù)的6.1%～7.8%，核與輻射安全管理政策相對較少，僅占總數(shù)的2.8%。

1.3從實施區(qū)域空間看

研究從政策實施的區(qū)域空間分為全域、城鎮(zhèn)和農(nóng)村，2021年-2023年間收集整理179項政策文件中，全域環(huán)境治理方面相關(guān)政策共160項，占比89.4%，城鎮(zhèn)環(huán)境治理方面相關(guān)政策共8項，占比4.5%，農(nóng)村環(huán)境治理方面政策共11項，占比6.1%。見圖3。

2021年-2023年間，生態(tài)環(huán)境政策按區(qū)域分類中針對城鎮(zhèn)區(qū)域政策相比關(guān)于農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的政策占比相對較低，除2021年城鎮(zhèn)和農(nóng)村相關(guān)政策持平外，2022年和2023年農(nóng)村區(qū)域政策均占比較高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的防治是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵，“十四五”中前期生態(tài)環(huán)境政策中對農(nóng)村區(qū)域出臺的政策比重相對更大。

1.4污染防治技術(shù)的主要方向分析

項目查閱了《中國環(huán)境科學》《生態(tài)學報》《環(huán)境科學》《環(huán)境科學學報》《環(huán)境科學研究》《中國人口資源與環(huán)境》《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學學報》等環(huán)境保護類期刊，共收集整理了污染防治新技術(shù)和研發(fā)方向論文92篇，其中水環(huán)境治理類22篇，大氣環(huán)境治理類20篇，土壤環(huán)境治理類16篇，減污降碳類16篇，固體廢物污染防治類9篇，自然生態(tài)保護類4篇，新污染物治理類5篇。通過線性分析結(jié)果可知，“十四五”中前期生態(tài)環(huán)境政策和污染防治技術(shù)方向基本具有正相關(guān)性，見圖4。

環(huán)境治理技術(shù)的主要方向側(cè)面印證了此項目分析的“十四五”生態(tài)環(huán)境政策的主要方向是新污染物治理、碳達峰碳中和、資源集約節(jié)約化利用以及水、氣、土等領(lǐng)域的深度治理。

1.5“十四五”前期環(huán)境政策分析

從“十三五”時期開始，中國生態(tài)環(huán)境政策在習近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，從多方面對加快改善生態(tài)環(huán)境作出全面部署。“十四五”生態(tài)環(huán)境政策是對“十三五”政策的完善補充和延展。2021年一2023年間，中國從多視角多維度對加快改善生態(tài)環(huán)境作出了全面部署，著力推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國。生態(tài)環(huán)境政策在環(huán)境治理、節(jié)能減排、生態(tài)保護和恢復(fù)、綠色發(fā)展、環(huán)境監(jiān)管等方面均作出了更加細致和深遠的謀劃。

2黑龍江省“十四五”規(guī)劃中期評估情況分析

為了保護環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)綠色發(fā)展，國家不斷制定和修訂相關(guān)政策，其中五年規(guī)劃是中國每一階段生態(tài)環(huán)境保護工作的綱領(lǐng)性。對規(guī)劃實施情況開展評估和考核，就是對該階段內(nèi)區(qū)域總體生態(tài)環(huán)境政策實施情況和有效性的評估和考核。

《黑龍江省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）既是《國家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》在黑龍江省的具體落實，也是考慮了黑龍江省的實際情況制定的?！兑?guī)劃》中期評估結(jié)果真實反映了《國家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》和生態(tài)環(huán)境政策在黑龍江省的具體實施情況?！兑?guī)劃》主要目標指標見表1。

根據(jù)《規(guī)劃》中期評估的情況，黑龍江省“十四五”時期的生態(tài)環(huán)境保護工作進展順利，大部分工作都按進度推進，部分任務(wù)和指標已經(jīng)完成了《規(guī)劃》確定的目標。但是，還有一些指標和任務(wù)完成有一定難度或者能否完成尚不掌握，需要在“十四五”后期出臺相關(guān)的政策或措施推動任務(wù)和指標能夠在“十四五”末期完成。主要在幾方面需要著重推動。

（1）持續(xù)推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整工作開展。加強清潔能源利用，強化減污降碳，推動工業(yè)領(lǐng)域二氧化碳控制和甲烷、氧化亞氮排放控制，促使黑龍江省3項應(yīng)對氣候變化指標盡快統(tǒng)計出結(jié)果，能夠完成《規(guī)劃》的目標值。

（2）繼續(xù)推動全省綠色高質(zhì)量發(fā)展。強化“三線一單”分區(qū)管控的實施和應(yīng)用，鼓勵節(jié)約和資源綜合回收利用，著重加強各行業(yè)節(jié)水、節(jié)能、快遞包裝綠色治理、農(nóng)村污水尾水回收和污水廠再生水利用等工作。

（3）保證環(huán)境質(zhì)量指標穩(wěn)定不反彈。開展鋼鐵、焦化行業(yè)超低排改造和揮發(fā)性有機物VOCs的綜合整治，加大對重點企業(yè)和園區(qū)的惡臭治理，對重點污染源實施排污許可制度。

（4）加大環(huán)境污染風險防控。加強重點時段和重點區(qū)域污染集中排放控制，繼續(xù)推進春秋季秸稈綜合利用和禁燒，加強豐水期農(nóng)業(yè)和生活面源污染控制，強化灌區(qū)農(nóng)田退水監(jiān)測和治理。

（5）保障生態(tài)環(huán)境安全。保障河流生態(tài)流量，加強“雙源”點位的地下水監(jiān)測，推動歷史遺留礦山修復(fù)，建設(shè)生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，深入開展危險廢物規(guī)范化管理并進一步推動新污染治理。

（6）不斷完善現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。繼續(xù)強化環(huán)境政策引導(dǎo)，深入推動生態(tài)環(huán)境損害賠償、公益訴訟，探索實施排污許可證后管理、多污染物系統(tǒng)減排，逐步建立生態(tài)環(huán)境與健康的專業(yè)團隊，將數(shù)字化與生態(tài)環(huán)境保護工作緊密結(jié)合。

3“十四五”后期黑龍江省環(huán)境政策趨勢

結(jié)合國家“十四五”中前期出臺的政策和黑龍江省《規(guī)劃》中期評估的結(jié)果，黑龍江省“十四五”后期主要的政策方向主要有以下幾點。

3.1深化四大結(jié)構(gòu)調(diào)整政策

“十四五”后期，四大結(jié)構(gòu)調(diào)整依然是生態(tài)環(huán)境保護工作的重心，政策重點進一步從污染治理末端的污染防治向污染治理前端的發(fā)展源頭調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為生態(tài)環(huán)境政策體系調(diào)控的主要領(lǐng)域。根據(jù)評估情況，黑龍江省主要以強化“三線一單”分區(qū)管控的實施和應(yīng)用，推進能源節(jié)約利用和資源綜合回收，加強清潔能源利用、著力推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方向為重點。

3.2完善環(huán)境質(zhì)量管理政策

環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善是黑龍江省“十四五”時期環(huán)境保護工作的總體要求，完善以考評為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理政策體系，形成正向激勵的政策鏈條，對黑龍江省完成“十四五”規(guī)劃目標尤為重要。根據(jù)評估情況，黑龍江省主要是強化環(huán)境風險防范和環(huán)境健康風險管理，以健全環(huán)境損害鑒定評估與賠償、控制重點時段和重點區(qū)域污染集中排放、保障生態(tài)環(huán)境安全、規(guī)范危險廢物和新污染物管理、整治揮發(fā)性有機物VOCs等方向為重點。

3.3優(yōu)化生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策

環(huán)境經(jīng)濟政策在中國環(huán)境政策體系中的地位總體呈上升發(fā)展趨勢，調(diào)控手段越來越多，范圍也不斷擴大，通過環(huán)境經(jīng)濟體系優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源，打通了“兩山”轉(zhuǎn)化通道。“十四五”后期，環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)控作用將會越發(fā)明顯。根據(jù)評估情況，黑龍江省主要以深入推動生態(tài)補償、深化綠色稅費價格政策、健全生態(tài)環(huán)境權(quán)益市場交易、完善綠色金融體系等方向為重點。

3.4強化生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行能力

生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行是“十四五”時期生態(tài)環(huán)境政策能否取得實效關(guān)節(jié)之處，需要著力突破。根據(jù)評估情況，黑龍江省主要以強化政策的統(tǒng)籌實施和協(xié)同治理、加強生態(tài)環(huán)境政策評估結(jié)果反饋與重大政策適時修訂、建立生態(tài)環(huán)境保護政策評估技術(shù)體系等方向為重點。

3.5夯實科技創(chuàng)新支撐與保障

科技創(chuàng)新是完善現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的重要一環(huán)，有利于增強生態(tài)環(huán)境保護政策出臺的科學性，提高生態(tài)環(huán)境管理的精細化，提升生態(tài)環(huán)境政策實施效能，增加生態(tài)環(huán)境保護政策的決斷力。根據(jù)評估情況，黑龍江省主要以探索實施排污許可證后管理、多污染物系統(tǒng)減排，推動數(shù)字化與生態(tài)環(huán)境保護工作結(jié)合、開發(fā)適合北方的秸稈綜合利用和冬季污水處理方法等方向為重點。

4結(jié)論

“十四五”后期，中國生態(tài)環(huán)境政策預(yù)計仍將延續(xù)前期的戰(zhàn)略思路，繼續(xù)強化政策的統(tǒng)籌實施、綜合調(diào)控、協(xié)同治理機制，更加突出政策調(diào)控差異化、管理精細化、決策科學化，優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源，并在“碳達峰、碳中和”“新污染物治理”等方面的工作更加深入。按照國家思路，并結(jié)合黑龍江省生態(tài)環(huán)境保護工作情況，黑龍江省生態(tài)環(huán)境政策以應(yīng)深化四大結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善環(huán)境質(zhì)量管理、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策、強化生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行能力和夯實科技創(chuàng)新支撐與保障為主，有利于《規(guī)劃》指標和任務(wù)的順利完成。