制定《能源法》是以法律形式對中國長期能源戰(zhàn)略和大政方針的宣示。

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），自2025年1月1日起實施。這是中國首部《能源法》。它的誕生注定載入史冊。正如全國人大常委會法工委民法室副主任馬正平所說：“在中國能源發(fā)展歷史中，將國家的能源戰(zhàn)略在法律中明確規(guī)定，作為開展能源工作應當長期堅持的基本原則，這是第一次，為新時代能源高質(zhì)量發(fā)展提供了行動指南，確保能源行業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠?！?/p>

缺位已久，制定能源戰(zhàn)略

11月8日晚，看到《能源法》通過的消息，葉榮泗久久不能平靜。

葉榮泗是國家能源領導小組辦公室2006年3月聘任的《能源法》起草專家組副組長，對《能源法》有著難以割舍的情懷。當晚9點，他在“能源法戰(zhàn)友群”中發(fā)了這樣一條消息：曾記否2007年2月8日，國家能源辦舉辦職工春節(jié)聯(lián)歡會，要我們幾位借調(diào)來（研究起草《能源法》）工作的常駐專家出個節(jié)目，我建議集體朗誦毛主席《七律長征》詩，大家贊成，朗誦之前，我先誦讀了自己編的一段詞，內(nèi)容是：

過去的一年，是我國第一部能源基礎性法律開始起草之年，我們有幸承擔著光榮的研究起草《能源法》的光榮任務。緊張工作之余，參觀了“紀念長征勝利70周年展覽”，我們的心靈受到了極大的震撼。長征是人類歷史上的偉大創(chuàng)舉，形成了偉大的“長征精神”。不朽的“長征精神”穿越時空、沁入心靈，深深鼓舞著我們發(fā)揚“長征精神”，為了一個共同的目標，研究起草好我國第一部《能源法》，協(xié)同一心、克服萬難，向前，向前，向前！

18年前，當晚場內(nèi)熱烈的氛圍至今歷歷在目。

18年的《能源法》出臺之路，也猶如一次“長征”。

2006年正值中國工農(nóng)紅軍長征勝利70周年。這一年，中國的《能源法》開始起草，冥冥之中，長征精神感召著能源人，完成制定《能源法》的征程。曾經(jīng)宣示表決心的專家有的已變成耄耋老人，但江山總有新人出。正是他們的前赴后繼，為《能源法》的誕生鋪石筑路，才有了今天這部填補我國能源領域基礎性法律空白的《能源法》。

很多人總會問，一部《能源法》的出臺，為何要經(jīng)歷這么長的時間？最難的點在哪里？

難在不確定性。

2005年8月，美國總統(tǒng)小布什簽署了新的《美國能源政策法案》，側(cè)重對油氣行業(yè)進行激勵、扶持以及推動核能發(fā)展，解決美國能源對外依存度的問題。這是對美國1992年《能源政策法》進行的全面修訂。這次修訂額外增加了一項針對中國的條款——要求對中國能源需求的增長及其對美政治、經(jīng)濟和國家安全利益的影響展開調(diào)查。這說明中國能源問題已成為美國能源戰(zhàn)略的重點考量因素之一。

彼時，中國的石油對外依存度已接近50%，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨比較嚴峻的能源形勢。我國能源發(fā)展面臨消費量快速增加、保供壓力持續(xù)加大、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未到位、清潔高效利用水平有待提高、能源市場體系不夠健全、科技創(chuàng)新存在短板等諸多問題和挑戰(zhàn)。隨著能源市場化改革持續(xù)深化，過去主要依賴政策主導的行業(yè)發(fā)展模式難以為繼，迫切需要用法律穩(wěn)預期、固根本，協(xié)調(diào)能源發(fā)展中的復雜利益關系，合理配置相關權(quán)利義務。

“《能源法》的核心功能是將國家能源戰(zhàn)略上升為法律?！蓖瑵髮W法學院副教授蘇苗罕說。但是，從2006年啟動立法研究起草工作至今，我國能源行業(yè)發(fā)展迅猛，無論是規(guī)模還是結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化。與此同時，國際能源形勢也歷經(jīng)起伏、詭譎多變?；谶@些因素，國家能源辦在組織《能源法》起草工作的同時，也組織了大量專家研究我國的國家能源戰(zhàn)略。

“在立法初期，我國國家能源戰(zhàn)略的具體內(nèi)容實際上尚未成型?！碧K苗罕說。2006年3月22日，他作為《能源法》專家組秘書，協(xié)助專家研究起草法律條文。

這一點從2007年12月3日首次公開征求意見的《能源法》文本可以看出。公開征求意見稿設置了“能源戰(zhàn)略與規(guī)劃”一章，但是主要是從能源戰(zhàn)略的地位、編制依據(jù)、程序、構(gòu)成和種類等方面作了簡單勾勒。這種處理方式回避了對國家能源戰(zhàn)略具體內(nèi)容的闡述，會導致不能發(fā)揮政策宣示和指導作用的問題。

然而，我國國家能源戰(zhàn)略是什么？當時專家們眾說紛紜、莫衷一是。

隨著國家能源辦組織開展的能源戰(zhàn)略研究項目的推進，其相關內(nèi)容在國家能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃（國家發(fā)改委2007年4月發(fā)布）得到一定程度的體現(xiàn)?！笆晃濉币?guī)劃開篇即指出，“本規(guī)劃主要闡明國家能源戰(zhàn)略，明確能源發(fā)展目標、開發(fā)布局、改革方向和節(jié)能環(huán)保重點，是未來五年我國能源發(fā)展的總體藍圖和行動綱領?！?/p>

2014年6月13日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領導小組第六次會議，提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略：“面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費革命。這是我國能源發(fā)展的國策，基本要求可以概括為‘四個革命’‘一個合作’。‘四個革命’，就是能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命，‘一個合作’就是加強全方位國際合作。”

緊接著，黨的十八屆五中全會提出“建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”，“十四五”規(guī)劃綱要提出“推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的能源體系”?！丁笆奈濉爆F(xiàn)代能源體系規(guī)劃》（國家發(fā)改委、國家能源局2022年發(fā)布）對于國家能源戰(zhàn)略的闡述也更加細化。“隨著國家能源戰(zhàn)略內(nèi)容的逐漸豐富和定型，《能源法》草案也改變了對能源戰(zhàn)略的調(diào)整方式，不再從形式上加以規(guī)定，而是將國家能源戰(zhàn)略的要求融入具體的條文規(guī)范之中?！碧K苗罕說。

毫無疑問，“雙碳”目標的確立，成為《能源法》出臺的核心驅(qū)動力。當時與蘇苗罕一同作為《能源法》專家組秘書的北京工業(yè)大學副教授陳興華也指出：“能源具有多重屬性，能源行業(yè)的問題十分之復雜，這給立法帶來牽制?！赌茉捶ā吩谶@個時間節(jié)點問世，之前多年的醞釀奠定了基礎，‘雙碳’目標則是最后臨門一腳的助推力。”

解決爭議，推動能源高質(zhì)量發(fā)展

11月8日，表決通過的消息發(fā)布當晚，《能源法》全文隨即在人大網(wǎng)上公布。在聯(lián)系到葉榮泗會長后，《中國石油石化》記者問他：“最終出臺的這版《能源法》，符合十多年前您對它的預期嗎？”

葉會長回復：“這是個見仁見智、很難回答的問題?？傮w而言，應當是符合的，因為期盼許久的能源法律制度體系的‘頂梁柱’立起來了，這是我國能源法治建設中具有里程碑意義的大事，可喜可賀！”

《能源法》從提議到制定一直就受到爭議。這些爭議包括《能源法》該借鑒什么形式？是以“美國式”國家為代表的包裹式立法和法典編纂相結(jié)合的模式，還是以日本、韓國等國家代表的能源政策基本法，或者是以英國為代表采取能源政策法和單行法融合的模式？最初大家心里都沒底。

據(jù)蘇苗罕介紹，《能源法》的起草過程中，國家能源局先后整理出版了《能源法律法規(guī)政策文件匯編》及其續(xù)集，篇幅分別達到2184頁和1305頁。這些文件幾乎涵蓋了《能源法》第二至第六章提到的能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備和應急、能源科技創(chuàng)新等相關內(nèi)容?！暗?，這些政策文件往往靈活性有余而穩(wěn)定性不足；文件規(guī)范位階過低，影響其實施效力；有的文件不易查找，公開范圍有限。”蘇苗罕說。因此，以法律的形式，將綜合性、基礎性的制度固定下來成為《能源法》制定的方向，可以實現(xiàn)降低找法難度，減少規(guī)范沖突和打架的現(xiàn)象，加強法律的安定性等優(yōu)點。

這也成為《能源法》的鮮明特點。

區(qū)別于權(quán)利義務型的傳統(tǒng)法律，《能源法》開創(chuàng)了我國領域立法的新模式。這種新模式是一種政策法、制度法、行為法的綜合。傳統(tǒng)的法規(guī)定的是權(quán)利義務關系，結(jié)合《能源法》九章80條內(nèi)容看，很顯然不屬于傳統(tǒng)意義上的法律。它更傾向于“中國長期能源戰(zhàn)略和大政方針的集中體現(xiàn)。”陳興華說。

《能源法》除總則外，從能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備和應急、能源科技創(chuàng)新、監(jiān)督管理、法律責任等方面對當前能源行業(yè)面臨的問題進行了規(guī)定。這在《能源法》的總則中明確闡述：為了推動能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國家能源安全，促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，適應全面建設社會主義現(xiàn)代化國家需要，根據(jù)憲法，制定本法。

“這也可以看出，《能源法》要解決的核心問題是在能源安全和綠色低碳發(fā)展的基礎上實現(xiàn)能源的高質(zhì)量發(fā)展?！蹦茉磻?zhàn)略專家許磊說。

首先聚焦能源安全問題?！赌茉捶ā返?條開宗明義指出目的之一是“保障國家能源安全”，大到章節(jié)，小到條目，能源安全的內(nèi)涵始終貫穿整個《能源法》。為保障能源常態(tài)供應安全，《能源法》在能源規(guī)劃、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)設計了多種制度，包括能源規(guī)劃制度、能源替代制度、能源有序開發(fā)制度和能源儲備和應急制度。

同堅持能源安全戰(zhàn)略一樣，能源轉(zhuǎn)型也一直是我國能源工作的重點。在綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，《能源法》明確保障綠色能源供給擴大綠色能源消費。我國能源資源稟賦“富煤、貧油、少氣”，風能、太陽能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等資源豐富，發(fā)展可再生能源潛力巨大?！皯獙δ茉葱枨髩毫薮?、供給制約較多、綠色低碳轉(zhuǎn)型任務艱巨等挑戰(zhàn)，需要大力發(fā)展可再生能源?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの穹ㄊ腋敝魅务R正平指出，《能源法》的一大亮點是在法律層面統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全，這將為加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系提供堅強的法治保障。

我國能源活動中的碳排放約占全部碳排放量的80%左右?！赌茉捶ā芬环矫嫱七M能源供給革命，支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，對不同品種可再生能源開發(fā)利用作出明確規(guī)定，有力保障綠色能源供給；另一方面推動能源消費革命，鼓勵能源用戶積極參與能源需求響應，擴大綠色能源消費，踐行綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。同時，聚焦能源供應安全，通過明確政府、企業(yè)、能源用戶等各方責任義務，建立系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的能源安全責任體系。

在統(tǒng)籌發(fā)展和安全方面，《能源法》立足我國能源資源稟賦，強化能源多元協(xié)同保障能力，堅持先立后破，發(fā)揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用，推動非化石能源安全可靠有序替代化石能源。

值得注意的是，在《能源法》對能源的界定中，首次將氫能納入其中。這意味著氫能作為新型能源體系的重要組成部分進一步得到明確，對氫能產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展具有重要的促進作用。

能源的高質(zhì)量發(fā)展離不開科技創(chuàng)新為培育新質(zhì)生產(chǎn)力蓄勢賦能?！赌茉捶ā访鞔_規(guī)定了能源科技創(chuàng)新體系的總體建設原則、能源科技創(chuàng)新重點領域與方向和強化能源科技創(chuàng)新相關要素供給?！啊赌茉捶ā穼δ茉纯萍紕?chuàng)新作出專章規(guī)定，強化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主可控，為能源領域培育新質(zhì)生產(chǎn)力蓄勢賦能。”許磊說。

《能源法》的第八章還對能源領域的監(jiān)督管理進行了規(guī)定，明確了能源領域的監(jiān)督管理主體、職責和權(quán)限，加強對能源開發(fā)、利用、交易等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。“《能源法》對能源市場建設的基本原則作出規(guī)定，有利于更好發(fā)揮有效市場和有為政府作用，為各類經(jīng)營主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境?！瘪R正平說。

步履不停，尚需配套規(guī)章制度

雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。《能源法》的出臺是我國能源法律體系完善的重要一步?！凹纫殉煞?，重點就是如何有效貫徹實施。實施得如何，有待時間和實踐的檢驗?！比~榮泗說。

作為能源領域的基礎性和統(tǒng)領性法律，《能源法》更多起到健全能源法律制度體系，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的積極作用。但從實施的角度看，仍存在難點。

“《能源法》中規(guī)定了大量體現(xiàn)鼓勵、倡導和宣示性條款（通常表述為國家鼓勵、促進、完善、堅持、建立、制定等）。這些條款體現(xiàn)了國家能源戰(zhàn)略內(nèi)容，盡管對于能源管理中的政府行為產(chǎn)生定向指示或者解釋輔助的作用，但是從結(jié)構(gòu)上看缺乏法律后果，無法強制實施，也就難以衡量法律實效?！碧K苗罕說。

此外，他指出，還“存在空白要件和不確定法律概念的法律規(guī)范。”例如，第49條對于政府儲備承儲運營機構(gòu)、企業(yè)社會責任儲備、能源產(chǎn)能儲備和能源礦產(chǎn)地儲備的規(guī)定，需要有相應的法律、行政法規(guī)或者國家有關規(guī)定。在相關部門完成相應授權(quán)規(guī)范的制定，或者制定相應的規(guī)則對不確定法律概念加以具體化之前，這些法律規(guī)范也是難以實施的。又如第71條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，能源輸送管網(wǎng)設施運營企業(yè)未向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務的……”此處規(guī)定的“符合條件”具體所指為何，也需要國家能源主管部門先就相關事項作出規(guī)定。

我國的立法長期秉持“宜粗不宜細”的原則，考慮到《能源法》作為能源領域的基礎性統(tǒng)領性立法的定位，法律規(guī)范不可避免地普遍具有抽象原則的特點。因此，可以預期，在《能源法》出臺之后，還需要制定相應的能源單行法、行政法規(guī)、規(guī)章，才能得到充分實施。而《能源法》的一大價值也正在于為這些法律規(guī)范的制定提供了明確的政策指引和法律依據(jù)。

法貴在實施。在華北電力大學電力立法研究中心主任王學棉看來，《能源法》實施以后，具體的執(zhí)行大致可以分為三種情形：無需調(diào)整、等待制定更為明確的實施細則后才能執(zhí)行、無需再執(zhí)行。

具體來說，《能源法》中有些制度，如能源規(guī)劃、需求側(cè)管理、壟斷性和競爭性業(yè)務相分離、壟斷性能源企業(yè)負有公平開放管網(wǎng)義務、普遍服務、能源儲備等，是對現(xiàn)行制度的提煉，且《能源法》對這些一直在運行的制度也沒有作調(diào)整修改，這類無需做任何調(diào)整，按照現(xiàn)行制度繼續(xù)執(zhí)行即可。

至于需要等待制定更為明確的實施細則后才能執(zhí)行的，“大部分規(guī)定屬于這一情形，如建設全國統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場?！蓖鯇W棉說。這類需要等待國務院能源主管部門會同國務院有關部門制定具體的建設方案后才能付諸實施。

而《能源法》實施后，與之相矛盾的規(guī)定無需再執(zhí)行的。比如電網(wǎng)企業(yè)是可再生能源電力消納的主體問題，但根據(jù)《能源法》第23條的規(guī)定，“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應當按照國家有關規(guī)定，承擔消納可再生能源發(fā)電量的責任。”這意味著電網(wǎng)企業(yè)不再是唯一的消納主體。

不論何種實施方式，《能源法》的出臺補齊了能源法律法規(guī)頂層設計空白。維護能源安全、應對氣候變化，是人類面臨的共同挑戰(zhàn)。積極發(fā)展清潔能源，推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型，已成為國際社會應對全球氣候變化的普遍共識。《能源法》出臺是以法律形式對我國長期能源戰(zhàn)略和政策導向的宣示。我國作為全球能源轉(zhuǎn)型的引領者，通過制定能源法，明確各類主體權(quán)利義務關系，不僅有利于確保我國能源事業(yè)行駛在正確軌道上，還將為全球能源轉(zhuǎn)型持續(xù)貢獻中國經(jīng)驗。

責任編輯：趙 玥

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