摘 要：拜登政府實施的關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略是美國對華科技競爭的重要舉措。戰(zhàn)略更新了關鍵和新興技術清單，并為美國技術標準的發(fā)展設定了四大目標和八項措施，旨在確保美國技術標準在全球范圍的主導地位，從而維護美國的科技霸權、經濟利益和國家安全。然而，該戰(zhàn)略在實施過程中亦面臨技術標準泛安全化、政企互動效果欠佳、排華標準聯盟存在分歧等挑戰(zhàn)。因此，我國需積極推進標準化建設，以應對美國試圖主導關鍵和新興技術國際標準的挑戰(zhàn)。

關鍵詞：拜登政府，關鍵和新興技術，標準戰(zhàn)略

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.16.027

0 引 言

關鍵和新興技術（C r i t i c a l a n d E m e r g i n gTechnologies，CET）是美國拜登政府對華戰(zhàn)略競爭的核心領域。相較于特朗普政府實施的對華科技全面“脫鉤”（Decoupling）政策，拜登政府提出的“去風險”（Derisking）政策則更加委婉與審慎，但其本質仍是在關鍵與新興技術領域進行漸進式、有選擇的“脫鉤”，以構筑“小院高墻”[1]?！靶≡骸眱炔康年P鍵和新興技術，成為拜登政府的政策重點。在此背景下，拜登政府于2023年5月4日頒布《美國政府關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略》（以下簡稱《標準戰(zhàn)略》），意在重申關鍵和新興技術國際標準的重要性，謀劃標準制定主導權，保持美國在標準制定領域的對華優(yōu)勢地位，維護其全球技術領域的霸主地位。對這一標準戰(zhàn)略進行動態(tài)跟蹤，具有重要意義。

1 《美國政府關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略》的內容

拜登政府的《標準戰(zhàn)略》明確了關鍵和新興技術標準的行動綱領，揭示了CET標準的重要性，確定了優(yōu)先制定CET標準的技術清單，確認了關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略目標。拜登政府通過頂層戰(zhàn)略設計，明確表達了在全球標準制定上保持領導地位的決心。

1.1 確定關鍵和新興技術清單

《標準戰(zhàn)略》要求優(yōu)先為對美國的競爭力和國家安全至關重要的CET領域制定標準，涵蓋8項CET領域和6項重要應用。此后，美國白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）于2024年2月12日更新并擴大了CET清單（見表1），進一步明確多個旨在增強美國科技競爭力和國家安全的尖端技術領域，指明美國戰(zhàn)略利益的關注焦點，以及優(yōu)先制定技術標準的CET領域。

1.2 明確關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略目標

拜登政府的《標準戰(zhàn)略》涵蓋以下四個核心目標：明確投資目標，界定參與主體，重視人才培養(yǎng)，以及保障標準制定的公正性與廣泛包容性。

1.2.1 投資目標明確化

標準在很大程度上是由研發(fā)帶來的技術貢獻推動的，加強對CET領域標準化的預研究，明確在CET領域的投資目標，以促進創(chuàng)新、前沿科學和轉化研究，提升美國在國際標準制定方面的影響力和領導力。其實施措施包括：（1）增加研發(fā)資金，為未來的標準制定打牢基礎。拜登政府2024年研發(fā)經費總額為2100億美元，比2023財年增加近90億美元，其中用于基礎研究和應用研究的支出超過1000億美元。（2）支持開發(fā)應對風險、安全和強調韌性的標準。這些標準以維護國家安全為目標，考量包含威脅、漏洞和后果等在內的風險因素。

1.2.2 參與主體多元化

私營部門和學術界是推動標準制定的重要參與主體，但在參與標準制定過程中仍面臨障礙。為應對這一挑戰(zhàn)，拜登政府強調加強政府的領導和協(xié)調作用，廣泛動員國內外的私營部門、學術界以及其他利益相關方共同參與，構建穩(wěn)定且常態(tài)化的標準制定機制，提高CET標準的制定效率。

拜登政府優(yōu)化參與主體的措施包括：（1）消除私營部門參與標準制定的障礙。拜登政府通過協(xié)調政策和法規(guī)，增加在美國舉行國際標準會議的數量，減少出席重要會議的簽證等待時間等方式，創(chuàng)造有利于美國私營部門和利益相關方參與和影響國際標準的環(huán)境。（2）加強公共和私營部門在制定標準方面的溝通。通過推動政府機構與私營部門等利益相關方的溝通合作，更加明確地識別出需要在哪些領域提議新建國際標準委員會，進而優(yōu)先參與并在該領域發(fā)揮領導作用。（3）加強美國政府與盟友及伙伴的國際標準管理和領導能力。拓展CET領域的科技標準外交，與“志同道合”的國家在國際標準組織中共同發(fā)揮主導和引領作用。

1.2.3 人才培養(yǎng)目標化

近十年來，CET領域的標準組織機構數量呈現明顯增長趨勢。拜登政府認為美國在標準制定領域的人才儲備相對不足，在國際標準組織中擔任領導的職位人數下降，在一定程度上限制了其制定和領導國際標準的能力。拜登政府擬通過如下措施改善這一狀況：加大在教育領域的投資力度，以儲備具備技術標準制定能力的人才。在CET領域，注重提升政府機構的標準引導能力，通過分享標準開發(fā)信息，為初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、學術界等各類主體提供更多參與標準制定的機會。同時，拜登政府重點加強繼續(xù)教育與培訓中心等社會部門的標準技能培訓能力，以更好地應對標準制定過程中的技術、商業(yè)和政策挑戰(zhàn)。此外，還鼓勵大學和教育機構開發(fā)與標準相關的課程，以促進標準制定領域的持續(xù)發(fā)展。

1.2.4 促進標準制定完整性和包容性

拜登政府要求確保標準制定過程的完整性和獨立性，并能滿足廣泛的市場和社會需求。美國政府利用“志同道合”的盟友和伙伴的支持，保持國際標準體系的完整性，確保國際標準是在技術優(yōu)勢和公平程序基礎上制定的。同時，拜登政府也強調推動國際標準體系的包容性，讓更多國家參與其中。

拜登擬采取的兩項措施包括：（1）深化與盟伴的標準協(xié)調與合作，支持強有力的標準治理過程，加強和保護由私營部門主導的國際標準進程，并將標準相關活動融入雙邊和多邊科技合作協(xié)議。首先，利用美歐貿易與技術委員會（U.S.-E.U. Trade and TechnologyCouncil，TTC）的戰(zhàn)略標準信息機制，共享國際標準開發(fā)中的實踐經驗和教訓。其次，加入與“志同道合”的盟伴建立的國際標準合作網絡（InternationalStandards Cooperation Network），促進政府間協(xié)調與合作。同時，在美國貿易代表辦公室（USTR）的統(tǒng)籌下，通過亞太經濟合作組織、美國與東盟的伙伴關系等機制，在多邊、區(qū)域及全球范圍內推行含有國際標準的貿易協(xié)定，確保美國出口企業(yè)能夠在“公平”的基礎上競爭。（2）促進標準制定主體的廣泛代表性。拜登政府支持培養(yǎng)新一代多元化和包容性的新興經濟體標準專業(yè)人員，使其能夠參與制定并采用國際標準，包括通過美國國際開發(fā)署（USAID）等機構為新興經濟體提供培訓和技術援助。

2 拜登政府關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略的實施動因

技術標準是科研、設計、工藝、檢驗等技術工作以及商品流通中普遍遵循的技術依據，是目前廣泛存在且具有重要意義的規(guī)范[2]。國際技術標準具有全球公共產品的屬性，但是在大國競爭日益加劇的背景下，各國都試圖挖掘制定行業(yè)標準的賦權潛力，增強本國在CET標準領域的核心競爭力，特別是美國為鞏固其科技領域的霸權地位，積極在CET領域的技術標準競爭中謀求主導權。

2.1 維護美國科技霸權

當前，中國等新興國家科技快速發(fā)展，全球科技創(chuàng)新呈現多極化趨勢，美國在全球科技領域的競爭力相對減弱。美國政府危機感加劇，迅速調整其科技政策并強化競爭意識[3]。相較于特朗普政府采取的對華科技封鎖策略，拜登政府則傾向于革新科技創(chuàng)新體制，將更多精力和資源用于鞏固和提升美國在科技領域的長期競爭優(yōu)勢[4]。在此背景下，拜登政府頒布《標準戰(zhàn)略》，將CET領域的標準制定納入其全球科技競爭核心戰(zhàn)略布局。

首先，利用盟友推進國際標準體系建設，掌控國際標準的制定權，進而推動美國標準成為國際標準。其次，將本國專利融入國際標準中，以形成標準必要專利。最后，利用標準必要專利構建技術壁壘，以遏制新興國家在科技領域的崛起。此舉旨在利用國際標準構筑科技領域的“小院高墻”，并將“小院建大，高墻建高”，不僅將中國等新興國家排擠在標準制定外，還降低了對華科技封鎖成本，優(yōu)化了美國資源和精力的分配，確保美國在科技領域持續(xù)保持霸權優(yōu)勢。

2.2 保護美國經濟利益

在傳統(tǒng)大規(guī)模工業(yè)化生產中，通常是先有產品后有標準，但在高新技術產業(yè)領域，往往是標準先行[5]。因此，當一項CET標準在全球范圍內被廣泛接納，即成為CET國際標準。CET國際標準雖具有公共產品的屬性，但當其與技術專利結合后，形成的標準必要專利卻具有排他性。標準必要專利的擁有者在專利許可授權談判中可占據主導地位，標準使用者即專利被許可使用人往往需要接受不公平、不合理和歧視性的專利許可使用費[6]。

此外，標準的生產屬性主要表現在提升勞動生產率或降低生產成本方面，而標準的市場屬性則體現在降低交易成本，并使商品獲得目標市場的準入資格。技術標準制定者所屬的公司或國家，利用技術標準作為產品進入國際市場的通行證，不僅可以有效降低產品成本，甚至據此作為技術貿易壁壘推行貿易保護主義。在現有的市場經濟條件下，當某行業(yè)存在多種相互競爭的技術標準時，獲勝的技術標準往往“贏家通吃”，失敗的技術標準擁有者為使產品進入目標市場，則需要承擔高額代價進行標準轉換。CET標準的競爭實質是未來高科技產業(yè)和國家利益的競爭。拜登政府深刻認識到CET標準領導地位的重要性，通過對其提前布局，提升美國在CET標準制定方面的核心競爭力，進而保障美國在國際市場中的經濟利益。

2.3 保護美國國家安全

首先，CET國際標準制定過程的優(yōu)勢地位可以充分保證美國的科技戰(zhàn)略自主權。當前，相較于標準的生產屬性，標準主體往往更重視標準的市場屬性，利用國際技術標準較強的賦權潛能，進行技術政治競爭。通常技術標準霸權國家利用技術標準的制定權，通過限制技術資源的使用來干預或約束其他國家技術活動[7]，進而限制甚至剝奪他國的科技自主權。相反，受限于它國技術標準的國家，則損失戰(zhàn)略自主權和國家安全。

其次，拜登政府強調CET領域的技術標準制定權對于維護美國國家安全具有重要意義。由于技術標準供應方對潛在技術漏洞有更深入的了解，美國擔心中國可能利用其技術標準優(yōu)勢威脅西方國家安全。以5G技術為例，美國擔心華為可能利用其在該領域的技術標準優(yōu)勢，在通信和供應鏈組件安全方面采取不當手段，進行間諜活動等。盡管并無證據表明華為對美國構成危害，但拜登政府仍認為，只要存在此類可能性，美國實施嚴格的限制措施便是合理的。據此，美國將華為5G視為重大的國家安全挑戰(zhàn)，為使對華供應鏈去風險化，美國將華為等中國高科技公司列入“實體名單”，并致力于取得6G通信技術標準主導權，維護其所謂的國家安全。

3 拜登政府關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略實施評估

拜登政府頒布的《標準戰(zhàn)略》詳細規(guī)劃了美國在標準化領域的工作策略?？傮w而言，美國在推動標準制定方面采取了“內部自強”和“外部制衡”的雙軌策略，即對內致力于推動標準制定制度的改革與完善，向外則通過輿論引導及構建標準聯盟來增強影響力。然而，該戰(zhàn)略在實施過程中存在如下缺陷。

3.1 技術標準泛安全化

安全化是指某種特定現象或實體被認為具有存在性威脅，需要采取緊急措施的政治過程，并對“安全威脅”進行話語政治建構[8]。換言之，安全化在某種程度上可以被視為政治化的極端表現。2020年12月，美國國家標準協(xié)會（American NationalStandards Institute，ANSI）批準并公布《2020年美國標準戰(zhàn)略》（United States Standards Strategy，USSS）。拜登政府稱《標準戰(zhàn)略》是對ANSI《2020年美國標準戰(zhàn)略》的進一步完善。但值得注意的是，ANSI公布的《2020年美國標準戰(zhàn)略》并未將國家安全置于核心地位。相反，拜登政府錯誤地認為標準制定涉及敏感技術信息的共享，是零和對抗過程的一部分，并將維護國家安全視為關鍵和新興技術標準戰(zhàn)略的關鍵目標。此舉反映了拜登政府在CET標準制定上的泛安全化導向和趨勢。技術標準理應是創(chuàng)新、競爭力和貿易的工具，而《標準戰(zhàn)略》將技術標準問題地緣政治化和意識形態(tài)化，過度強調自身安全，且對中國標準及相關活動進行污名化。這種扭曲視角導致對技術標準的過度解讀和應用，也對美國的科技行業(yè)造成負面影響。

3.2 政企互動效果欠佳

在技術標準制定過程中，美國政府長期扮演著“守夜人”角色，以保障標準制定的靈活性，并防止政府過度干預對私營部門公平市場競爭造成不利影響。美國的技術標準制定呈現自下而上、市場主導的特征。而拜登政府希望擴大政府在標準制定過程中的影響力，與私營部門主導標準制定的現實之間存在結構性矛盾。

美國私營部門匯聚了大量新興技術和相關標準研發(fā)的專業(yè)人才，與政府的有效互動有助于標準戰(zhàn)略的成功。《標準戰(zhàn)略》未能在政府與私營部門間建立真實有效的互動機制。以七國集團、美歐貿易和技術委員會及美日印澳“四方安全對話”等機制下的標準合作為例，這些機制在標準工作方面缺乏真正的外部拓展，或僅關注易達成的成果，或回避實質性爭議以保持表面和諧氛圍，私營部門實質性參與明顯不足。拜登政府與私營部門間缺乏長效接觸機制，在一定程度上影響了技術標準制定的成效和可持續(xù)性。

3.3 排華標準聯盟存在分歧

在國際技術標準競爭中，聯盟往往具有與技術本身同樣關鍵的作用。構建國際技術標準聯盟是美國打擊競爭對手的重要策略。拜登政府積極尋求與擁有共同價值和利益的盟友合作，通過組建排華技術標準聯盟，充分利用CET標準制定過程中的投票、市場與先發(fā)優(yōu)勢，排除非聯盟成員的技術標準，推動美國標準成為國際標準。這嚴重違背了標準組織開放、自愿、行業(yè)主導和基于共識的規(guī)則，阻礙全球領域的創(chuàng)新轉化為公認的技術規(guī)范。例如，美國自2020年開始組建針對6G技術的“下一代聯盟”（Next G Alliance，NGA）和針對人工智能的“全球人工智能伙伴關系”（The Global Partnership on Artificial Intelligence，GPAI）兩大排華技術標準聯盟。NGA明確規(guī)定拒絕接納受美國出口管制或被聯邦政府采購禁入的實體，GPAI則拒絕對中國專家的入會申請做出回應[9]。

然而，隨著歐洲戰(zhàn)略自主意識的覺醒，美歐在技術標準制定領域的戰(zhàn)略目標逐漸產生分歧。2022年2月，歐盟出臺《歐盟標準化戰(zhàn)略》，旨在提升歐盟在全球標準制定領域的競爭力。同年9月，歐盟成立歐洲標準化高層論壇專家組，為歐盟委員會提供標準化相關建議。同時明確規(guī)定，歐盟行政部門將嚴格限制受第三國或其實體控制的組織或個人參與處理涉及歐盟安全與敏感主題的專家組工作，這意味著大量美國專家將被排除在專家組之外。這反映出歐盟在標準戰(zhàn)略上與美國存在較大分歧。同時，拜登政府的《標準戰(zhàn)略》中不乏對中國利用技術標準達到保護主義目的的指控，但卻未提及如何處理與歐盟在CET標準制定上類似的舉措。因此，盡管美歐雙方建立美歐貿易與技術委員會等合作機制來推進技術標準方面的協(xié)作，但雙方在技術標準方面的戰(zhàn)略分歧在一定程度上制約了美國聯盟的遏制效果。

4 結 語

關鍵和新興技術標準競爭是美國對華戰(zhàn)略競爭的重要方面。CET標準主導者掌握著規(guī)則制定權，標準開發(fā)者所屬的國家可以利用技術標準實行貿易保護主義政策或謀求政治經濟利益。因此，拜登政府頒布《標準戰(zhàn)略》標志著美國已將對華標準競爭提升至戰(zhàn)略競爭層次，將中國排除在關鍵和新興技術國際標準之外，以此確保美國長期保持主導地位。然而，拜登政府在推行《標準戰(zhàn)略》過程中也面臨著諸如技術標準泛安全化，政企溝通效果欠佳，排華聯盟存在分歧等挑戰(zhàn)?？梢灶A見的是，基于美國進一步對技術標準權力的追求，未來美國在CET標準領域的對華競爭將層層加碼，態(tài)勢也將愈發(fā)激烈。

對此，中國應優(yōu)先謀劃關鍵和新興技術領域的標準化戰(zhàn)略，構建6G、人工智能等關鍵技術的標準體系，探索中國特色的CET標準化發(fā)展路徑。同時，積極應對美國對中國技術標準活動的污名化，推動CET技術標準國際化，深化與發(fā)展中國家的標準合作。在經貿合作和對外援助中納入CET技術標準，充分利用金磚國家、上合組織等多邊機制和高質量共建“一帶一路”契機，促進中國標準被更多國家接受，為國際標準體系建設貢獻中國智慧與中國方案。

參考文獻

[1]王緝思，賈慶國，唐永勝，等.美國戰(zhàn)略探析與中美關系前景展望[J/OL].國際經濟評論，1-41[2024-08-01].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3799.f.20240318.1557.004.html.

[2]程燕林.技術標準：中美博弈的新競技場[ J ] .科技中國，2023（6）：9-12.

[3]曹玲靜，張志強.21世紀以來美國科技政策演變特點及啟示[J].中國科學院院刊，2024，39（2）：282-297.

[4]沈逸，莫非.拜登政府對華科技競爭戰(zhàn)略[J].現代國際關系，2022（9）：34-41+58+60.

[5]何培育，彭志強，謝建.論技術標準專利權濫用行為的法律規(guī)制——兼評華為與交互數字集團案[J].科技管理研究，2014，34（4）：133-136+142.

[6]國家知識產權局.標準必要專利[EB/OL].（2015-05-25）[2024-05-05].https：//www.cnipa.gov.cn/art/2015/5/25/art_1415_133135.html.

[7]劉小燕，王睿路.國際技術規(guī)則構建中的國家話語權力博弈：內涵、機制與路徑[J].社會科學戰(zhàn)線，2022（10）：158-169.

[8]陳拯.國際安全導論[M].上海：復旦大學出版社，2023.

[9]黃寧，何光喜.美國排華技術標準聯盟的進展、危害與應對[J].科技中國，2023（10）：17-19.

作者簡介

沈鎮(zhèn)，博士后，講師，研究方向為國際關系和美國科技政策。

夏宗政，本科，研究助理，研究方向為美國科技政策。

（責任編輯：張瑞洋）

基金項目：本文受廣西高校2021年度中青年教師科研基礎能力提升項目“‘湄公河-美國伙伴關系’機制及其對‘瀾湄合作’的影響研究”（項目編號：2021KY0146）和廣西民族大學2022年度科研基金資助重點項目“大國競爭背景下美國在東南亞的對華輿論戰(zhàn)及應對研究”（項目編號：2022MDSKZD04）資助。