摘 要：今天我國絕大多數(shù)的市行政區(qū)域，不但包括城區(qū)，還包括大量鄉(xiāng)村區(qū)域，市域的概念更好地反映了這種城鄉(xiāng)一體化的特征。從市域災(zāi)害治理的特征來看，其治理重點(diǎn)應(yīng)在基層，而且當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)也主要在基層。為更好地做好我國市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作，開展市域基層災(zāi)害治理能力評估是必要的。我國市域基層災(zāi)害治理能力涉及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)過程中的多種能力，主要包括領(lǐng)導(dǎo)能力、參與能力、應(yīng)對能力、保障能力和科技能力。市域基層災(zāi)害治理能力評估應(yīng)該對這“五力”做出全面評估。這一評估工作需要城鄉(xiāng)各級政府及其主管部門給予一系列的政策支持，如將能力評估納入市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作體系，構(gòu)建和完善科學(xué)的評估機(jī)制和方法，強(qiáng)化應(yīng)急管理部門在市域基層災(zāi)害治理能力評估工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)市域基層災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)，并重視對評估結(jié)果的運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)市域基層災(zāi)害治理能力評估的應(yīng)用價值。

關(guān)鍵詞：市域；災(zāi)害治理；治理能力評估；應(yīng)急管理；能力管理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008－7168（2025）01－0012－10

根據(jù)總體國家安全觀的要求，既要重視國土安全，又要重視國民安全。自然災(zāi)害既對國土安全具有破壞性影響，又對國民安全具有破壞性影響。市域為國家的重要組成部分，做好市域災(zāi)害風(fēng)險治理工作，對于維護(hù)國土安全和國民安全都非常重要。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)要提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。2024年10月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》，凸顯提升包括災(zāi)害治理能力在內(nèi)的基層應(yīng)急管理能力的重要性。市域包括城市行政管轄的城區(qū)和鄉(xiāng)村區(qū)域，市域災(zāi)害治理更多地屬于基層應(yīng)急管理的范疇。這里之所以要強(qiáng)調(diào)市域基層，主要有如下兩方面原因：一方面，自然災(zāi)害覆蓋面廣，包括城市和鄉(xiāng)村，而且今天我國絕大多數(shù)市行政區(qū)域，不但包括城區(qū)，還包括大量鄉(xiāng)村區(qū)域，市域的概念更好地反映了這種城鄉(xiāng)一體化的特征；另一方面，從市域災(zāi)害治理的特征來看，其治理重點(diǎn)應(yīng)在基層，而且當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)也主要在基層。為了有效提升市域基層災(zāi)害治理能力，需要對市域基層災(zāi)害治理能力做到心中有數(shù)。而做到這一點(diǎn)的基本方法就是開展市域基層災(zāi)害治理能力評估，因為這是市域基層災(zāi)害治理能力管理的基礎(chǔ)，然而實(shí)現(xiàn)有效評估需要有一定的政策支持和保障。對市域基層災(zāi)害治理能力評估進(jìn)行探討，對于促進(jìn)當(dāng)前我國市域基層災(zāi)害治理水平的提升，具有較重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、為什么：市域基層災(zāi)害治理能力

評估問題的提出

2020年4月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上發(fā)表重要講話時指出，“更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”，“關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)”^［1］。多年來，黨和國家一直非常重視城市安全問題，通過不懈的努力，在城市安全治理方面取得了很大成績，但需要解決的問題仍然不少。僅以2021年為例，這一年的自然災(zāi)害對我國造成的損失極為巨大。根據(jù)應(yīng)急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年我國全年各種自然災(zāi)害共造成107億人次受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤867人，緊急轉(zhuǎn)移安置5738萬人次；倒塌房屋162萬間，不同程度損壞1981萬間；農(nóng)作物受災(zāi)面積11739千公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失33402億元。以上自然災(zāi)害絕大多數(shù)發(fā)生在市域范圍內(nèi)。

市域的概念已多次出現(xiàn)在我國的重要文件中，如黨的二十大報告提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》也指出，“健全社會治理體系”“提高市域社會治理能力”。由于自然災(zāi)害具有覆蓋面廣的特點(diǎn)，因此，一旦自然災(zāi)害發(fā)生，受災(zāi)的往往不僅是已建成的城區(qū)，城區(qū)以外的周邊同樣也會遭受損失。例如，2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，特別是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。全省因災(zāi)死亡失蹤398人，其中鄭州市380人；全省直接經(jīng)濟(jì)損失12006億元，其中鄭州市409億元^［2］。無論是人員的損失還是財產(chǎn)的損失，大部分都發(fā)生在鄭州市管轄的幾個以農(nóng)村區(qū)域為主的郊區(qū)縣（市）。這從一個側(cè)面反映出，對災(zāi)害治理應(yīng)該運(yùn)用城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)思維，進(jìn)行協(xié)同治理。同時也反映出，我國一些地方的市域災(zāi)害治理能力與所面臨的災(zāi)害風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，市域災(zāi)害治理能力亟待提升，做好市域災(zāi)害治理的能力管理工作非常重要。加強(qiáng)市域災(zāi)害治理能力評估，有助于對市域自然災(zāi)害等公共安全風(fēng)險進(jìn)行精細(xì)化治理^［3］。

災(zāi)害治理的一個重要特點(diǎn)是需要快速反應(yīng)，因而屬于應(yīng)急管理的范疇?？焖俜磻?yīng)就需要加強(qiáng)一線的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)力量，強(qiáng)化基層災(zāi)害治理能力。但從目前的實(shí)際情況來看，我國市域基層的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)力量還嚴(yán)重不足，基層災(zāi)害治理能力還相對薄弱。市域基層災(zāi)害治理能力是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，要對這些能力進(jìn)行建設(shè)，有必要先弄清這些能力的現(xiàn)狀，包括這些能力的不足及其程度、這些能力與現(xiàn)有市域基層災(zāi)害治理需求不相適應(yīng)的主要方面、存在的缺陷及其影響因素等。而要弄清有關(guān)這些能力的上述問題，我們就必須對這些能力進(jìn)行科學(xué)評估，尋找進(jìn)行評估的科學(xué)方法，制定相關(guān)科學(xué)評估的程序，構(gòu)建科學(xué)的評估框架和指標(biāo)體系，這是市域基層災(zāi)害治理能力管理中的基礎(chǔ)性工作。

關(guān)于市域基層災(zāi)害治理能力評估，目前國內(nèi)外尚無這方面的專門研究，但相關(guān)能力評估的研究文獻(xiàn)還是有的。如林德博姆（Lindbom H）等學(xué)者認(rèn)為能力評估主要基于對能力定義的描述展開。在瑞典以國家機(jī)構(gòu)為背景的研究中，為了獲得每年評估的輸入，瑞典民事應(yīng)急機(jī)構(gòu)（MSB）構(gòu)建了特定場景，并將它們發(fā)送給選定的區(qū)域和國家參與者，要求他們根據(jù)指標(biāo)和評估量表對這些特定場景進(jìn)行“良好的能力”“相當(dāng)良好的能力”“有些能力，但不充分”“沒有或非常不充分的能力”四個維度的能力評估^［4］。緹瓦瑞（Asmita Tiwari）認(rèn)為在能力發(fā)展演變與如何實(shí)現(xiàn)有效的災(zāi)害管理中可能存在著能力陷阱，在提升能力過程中應(yīng)了解以下兩個方面的內(nèi)容：一是實(shí)際需要什么能力；二是如何發(fā)展和維持這種能力，以確保它們長期有效^［5］。

羅力從公共危機(jī)信息預(yù)警管理的視角出發(fā)，從政府和社會公眾兩個方面，提出了構(gòu)建包含目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層3個層次，16個三級指標(biāo)在內(nèi)的公共危機(jī)信息預(yù)警能力評價指標(biāo)體系^［6］。魏淑艷、尚蕾從信息管理能力、風(fēng)險評估能力、風(fēng)險監(jiān)測能力、風(fēng)險預(yù)警能力、風(fēng)險預(yù)控能力、應(yīng)急響應(yīng)能力和善后總結(jié)能力等方面構(gòu)建了社會風(fēng)險管理能力評估指標(biāo)體系^［7］。周孝信、范明天、張祖平從應(yīng)急管理體制的完備等級、應(yīng)急信息系統(tǒng)的完備等級、應(yīng)急救援隊伍和裝備的完備等級、應(yīng)急資源配置的完備等級等方面構(gòu)建了城市供電應(yīng)急管理水平或能力的評價體系^［8］。李正兆等人研究了應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害的城市韌性問題，并構(gòu)建了相關(guān)評估模型^［9］。這些研究為我們研究市域災(zāi)害治理能力評估及其指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了參考思路。

由于篇幅有限，本文集中探討市域基層災(zāi)害治理能力評估，主要圍繞以下三個方面進(jìn)行分析。一是為什么要提出市域基層災(zāi)害治理能力評估問題。關(guān)于這個問題，我們已經(jīng)在上文中做了回應(yīng)。二是市域災(zāi)害治理能力評估的內(nèi)容是什么，即市域基層災(zāi)害治理能力主要包括哪些基本能力，這種能力主要包括哪些要素。三是如何更有效地開展市域災(zāi)害治理能力評估，特別是在當(dāng)前條件下開展這一工作需要有哪些政策支持。下文將對以上問題作初步的探討。

二、評什么：市域災(zāi)害治理

“五力模型”的構(gòu)建

市域災(zāi)害治理本質(zhì)上是對城市政府管理區(qū)域內(nèi)突發(fā)災(zāi)害事件的應(yīng)急管理，因為災(zāi)害也是一種突發(fā)事件。因此，市域災(zāi)害治理能力本質(zhì)上就是城市各級政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)對其管轄區(qū)域內(nèi)所突發(fā)的災(zāi)害事件的應(yīng)急管理能力。在一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，突發(fā)事件應(yīng)對能力又稱為危機(jī)管理能力^［10］。在國內(nèi)有關(guān)危機(jī)管理或應(yīng)急管理的研究中，關(guān)于危機(jī)管理或應(yīng)急管理的能力問題已引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注。如吳江早在2005年就出版了《公共危機(jī)管理能力》一書，強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)管理能力的重要性，但是對危機(jī)管理能力進(jìn)行管理的重要性強(qiáng)調(diào)得還不夠。就目前國內(nèi)外的研究文獻(xiàn)而言，學(xué)界尚未將能力管理的概念和理論引入危機(jī)管理或應(yīng)急管理的研究。在能力管理理論中，能力的構(gòu)成模型是其中的核心內(nèi)容。

能力管理是現(xiàn)代企業(yè)管理中的一個較為普遍的概念，一般指企業(yè)在管理活動中，為更好地執(zhí)行所有的生產(chǎn)進(jìn)度安排，建立生產(chǎn)能力的限額或水平并對其進(jìn)行度量、監(jiān)控及調(diào)整的職能?，F(xiàn)代企業(yè)管理理論普遍認(rèn)為，在影響管理行為的管理要素中，管理者在管理活動中處于主導(dǎo)地位，是決定管理工作好壞的關(guān)鍵因素，因此，能力管理更多地指向?qū)芾碚吣芰Φ墓芾?。但也有研究者將能力管理的概念引入組織戰(zhàn)略管理，如邁克爾·波特（Michael Porter）于20世紀(jì)80年代初提出了五力模型，他認(rèn)為商業(yè)組織中存在著決定競爭規(guī)模和程度的五種能力，即同行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有競爭者的競爭能力、潛在競爭者進(jìn)入的能力、替代品的替代能力、供應(yīng)商的討價還價能力和購買者的議價能力，這五種能力綜合起來影響產(chǎn)業(yè)的吸引力以及現(xiàn)有企業(yè)的競爭戰(zhàn)略決策^［11］。五力模型構(gòu)成了波特戰(zhàn)略能力管理理論的基礎(chǔ)，因為能力管理的核心問題是要對能力進(jìn)行分析和評估，然后在此基礎(chǔ)上對能力的獲得、能力的保護(hù)、能力轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散、能力發(fā)展等進(jìn)行有效管理。

關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急管理能力的構(gòu)成，可以從不同角度進(jìn)行分析。目前從理論界的研究看，其更多著眼于對突發(fā)事件應(yīng)急管理過程的分析，即從過程的不同階段分析其功能性能力。例如，在西方具有代表性的危機(jī)管理理論中，羅伯特·希斯（Robert Heath）提出了危機(jī)管理的4R模型理論，4R指縮減（reduction）、準(zhǔn)備（readiness）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）。根據(jù)這一理論，危機(jī)管理能力主要有四個構(gòu)成要素，可以簡稱為4R力，即縮減能力、預(yù)備能力、響應(yīng)能力和恢復(fù)能力。米特羅夫（Lan Mitroff）提出了五階段模式理論，這五個階段是信號偵測、探測預(yù)防、控制損害、恢復(fù)和學(xué)習(xí)。根據(jù)這一理論，危機(jī)管理能力主要有五種能力，即信號偵測能力、探測預(yù)防能力、損害控制能力、恢復(fù)能力和學(xué)習(xí)能力^［12］。相關(guān)理論較多，這里不再一一列舉。在公共危機(jī)管理中，我國政府的相關(guān)文件基本上沒有“危機(jī)管理”的提法，在正式文件和法律術(shù)語中一般使用突發(fā)事件應(yīng)急管理，但在學(xué)術(shù)語言中也使用公共風(fēng)險治理或公共風(fēng)險管理這一術(shù)語^［13］。

關(guān)于我國突發(fā)事件應(yīng)對能力的研究，學(xué)界一般根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對的四個職能“預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建”，將突發(fā)事件的應(yīng)對能力概括為預(yù)防和準(zhǔn)備能力、監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、恢復(fù)重建能力。為了簡便起見，我們可以將這種理論概括為突發(fā)事件應(yīng)對的“四力模型”。

對突發(fā)事件應(yīng)對能力的這種概括，有其深厚的法理基礎(chǔ)。但是，研究災(zāi)害治理能力不能簡單照搬突發(fā)事件應(yīng)對能力的理論模型或?qū)ζ浜唵渭右愿脑欤驗橥话l(fā)事件應(yīng)對或災(zāi)害應(yīng)對不同于突發(fā)事件治理或災(zāi)害治理。治理概念不同于應(yīng)對概念，治理的內(nèi)涵比應(yīng)對的內(nèi)涵更深刻且外延更廣泛。突發(fā)事件或災(zāi)害應(yīng)對的研究，主要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)對災(zāi)害過程中的運(yùn)行機(jī)制，其強(qiáng)調(diào)的能力也主要是從運(yùn)行機(jī)制方面來界定的。但治理除了要討論運(yùn)行機(jī)制外，還涉及領(lǐng)導(dǎo)體系、方法技術(shù)等深層次和更廣泛的內(nèi)容。因此，可以這樣來理解災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對與災(zāi)害風(fēng)險治理的關(guān)系：后者包含了前者，前者只是后者的一個部分。如果從領(lǐng)導(dǎo)體系、運(yùn)行機(jī)制和方法技術(shù)等全方位考慮，災(zāi)害治理能力應(yīng)該主要包括以下幾個方面的能力。

一是領(lǐng)導(dǎo)能力，簡稱領(lǐng)導(dǎo)力。我國作為社會主義國家，公共事務(wù)治理是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)組織實(shí)施的。災(zāi)害治理作為公共事務(wù)的一個重要組成部分，其治理同樣是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下實(shí)施的。因此，黨和政府對災(zāi)害治理的領(lǐng)導(dǎo)和組織能力，是高效治理災(zāi)害的第一重要能力。黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)能力，包括對災(zāi)害治理的戰(zhàn)略規(guī)劃能力、重大決策能力、組織指揮能力、社會動員能力、資源整合能力等，這些能力對于順利推進(jìn)災(zāi)害治理具有決定性作用。

二是參與能力，簡稱參與力。我國災(zāi)害治理實(shí)行的是舉國體制，即在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下，舉全社會之力以實(shí)現(xiàn)共治。因此，社會的參與能力對于災(zāi)害治理具有非常重要的作用。社會參與能夠為災(zāi)害治理提供豐富的人力、財力、物力和各種其他資源，還能有效地提升公眾面對災(zāi)害的自救能力，進(jìn)而提升整個國家和社會的災(zāi)害治理能力。按參與主體劃分，社會參與能力可分為社會組織參與能力、企業(yè)組織參與能力、事業(yè)組織參與能力、社區(qū)參與能力和公民參與能力等。在我國災(zāi)害治理實(shí)施中，社會參與能力對災(zāi)害治理的作用已得到充分體現(xiàn)。

三是應(yīng)對能力，簡稱應(yīng)對力。如果說領(lǐng)導(dǎo)力主要是從黨和政府的角度闡述災(zāi)害治理能力，參與力主要是從社會的角度來闡述災(zāi)害治理能力，那么，應(yīng)對能力則是從防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的專業(yè)角度來闡述災(zāi)害治理能力。如前所述，從災(zāi)害應(yīng)對過程的四個階段來看，主要包括預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建四種能力。當(dāng)然，每種能力下面還可以細(xì)分為具體的能力。這是災(zāi)害治理中專業(yè)性比較強(qiáng)的能力，對于災(zāi)害治理有著重要的專業(yè)意義。

四是保障能力，簡稱保障力。災(zāi)害治理離不開一定的財力和物力，這里講的保障能力主要是指財力、物力和運(yùn)力的保障能力，包括一定財力的投入和經(jīng)費(fèi)保障能力、物質(zhì)資源和裝備保障能力以及運(yùn)輸保障能力。這些保障經(jīng)費(fèi)主要來源于政府公共財政，但也有部分來源于企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位和社區(qū)甚至公民個人。物質(zhì)資源的保障和運(yùn)輸保障也是如此，充分的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)物資資源和技術(shù)裝備的儲備和運(yùn)力保障，是災(zāi)害治理取得成功的重要保證。物質(zhì)資源的保障也應(yīng)主要來自政府，但同樣也有部分應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位和社區(qū)甚至公民個人提供。

五是科技能力，簡稱科技力。科技是第一生產(chǎn)力，這在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)過程中也得到了充分體現(xiàn)，既體現(xiàn)在現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的裝備中，也體現(xiàn)在災(zāi)害的應(yīng)對過程中。因此，災(zāi)害治理的科技能力，主要是指防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的科技賦能。從裝備來看，現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)裝備中使用的智能消防器材、應(yīng)急救援中使用的無人機(jī)和機(jī)器人等技術(shù)裝備，無不是高科技的體現(xiàn)；在災(zāi)害應(yīng)對過程中，預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急搶險、恢復(fù)重建都涉及一系列現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用。因此，在現(xiàn)代災(zāi)害治理能力體系中，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的科技研發(fā)能力、搶險救災(zāi)技術(shù)裝備制造能力、專業(yè)人員應(yīng)對災(zāi)害的技術(shù)應(yīng)用能力，都是現(xiàn)代災(zāi)害治理能力體系中必不可少的重要組成部分。

以上災(zāi)害治理能力是災(zāi)害治理能力體系中最重要的五種能力，為簡便起見，可以將之概括為災(zāi)害治理的“五力模型”（參見圖1）。

災(zāi)害治理“五力模型”的建構(gòu)，為市域基層災(zāi)害治理能力評估在評估內(nèi)容方面提供了一個可參照的維度。市域基層災(zāi)害治理同樣需要這五個方面的能力。當(dāng)然，在每一個維度的能力方面，基層更傾向于執(zhí)行和操作方面的微觀能力。例如，以領(lǐng)導(dǎo)力為例，就中央政府或高層地方政府（如省級地方政府）而言，領(lǐng)導(dǎo)力還應(yīng)包括戰(zhàn)略規(guī)劃能力、法規(guī)政策制定能力等，但基層地方政府一般不需要具備這些方面的能力。在設(shè)計市域基層災(zāi)害治理能力評估指標(biāo)體系時，首先要考慮市域基層災(zāi)害治理的特征，同時還要考慮不同地區(qū)市域災(zāi)情的特點(diǎn)，如有的地方多洪災(zāi)而無地震災(zāi)害，有的地方多洪災(zāi)又有地震災(zāi)害，有的地方很少有洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害但有嚴(yán)重的旱災(zāi)，等等。因此，在實(shí)際評估過程中，各地必須結(jié)合自身實(shí)際情況，因地制宜地設(shè)計市域基層災(zāi)害治理能力評估的具體內(nèi)容和指標(biāo)體系。

三、如何評：促進(jìn)市域基層災(zāi)害治理

能力評估的政策建議

（一）把能力評估納入市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作體系

為了做好市域基層災(zāi)害治理工作，有必要加強(qiáng)市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)。而市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)總是對現(xiàn)有能力的改進(jìn)、完善和提高，因此必須以弄清市域基層災(zāi)害治理能力的現(xiàn)狀為前提，這就有必要對現(xiàn)有的市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行評估。

市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)需要明確建設(shè)目標(biāo)，而目標(biāo)的確定必須建立在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，這個現(xiàn)實(shí)既包括該市現(xiàn)有市域基層災(zāi)害治理能力的水平狀態(tài)，即現(xiàn)有能力水平與可能出現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險的應(yīng)對是否相適應(yīng)，也包括可用于災(zāi)害治理能力建設(shè)的相關(guān)資源，如人、財、物等。只有通過評估，我們才能真正認(rèn)識這些現(xiàn)實(shí)，為科學(xué)確定災(zāi)害治理能力建設(shè)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。同時，開展市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)，還要弄清應(yīng)該從哪些方面建設(shè)，這就需要通過評估，摸清市域基層現(xiàn)有災(zāi)害治理能力存在的短板和問題，以及造成這些短板或問題的原因，分析其中的影響因素等。

由此可見，市域基層災(zāi)害治理能力評估是其災(zāi)害治理能力建設(shè)工作的一個必要事項，作為后者的一項重要內(nèi)容應(yīng)該被納入其災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作體系。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該把市域基層災(zāi)害治理能力評估作為市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作的一項重要內(nèi)容來抓，將前者納入后者的規(guī)劃和日常管理中。

（二）構(gòu)建和完善科學(xué)化的市域基層災(zāi)害治理能力評估的機(jī)制與方法

市域基層災(zāi)害治理能力是一個復(fù)雜的能力系統(tǒng)，由多種相關(guān)子能力構(gòu)成，而且受多種因素影響，因此，對市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行評估必須建立一個科學(xué)的評估機(jī)制，這個科學(xué)的評估機(jī)制主要包括兩方面的內(nèi)容。

一方面，評估主體模式科學(xué)?？茖W(xué)的評估機(jī)制必須解決誰來評估才會更科學(xué)更合理的問題。所謂評估主體模式就是評估主體的選擇和結(jié)構(gòu)問題。一般來說，主體模式主要有自評模式、上級主管部門評估模式、第三方評估模式。自評模式的優(yōu)點(diǎn)是獲取信息方便，評估成本較低；缺點(diǎn)是更關(guān)注成績，因受本單位利益的影響而不能完全正視問題，公信力不夠。上級主管部門評估模式的優(yōu)點(diǎn)在于組織化程度高，權(quán)威性高，能夠較全面地拿到第一手信息，評估結(jié)果能夠得到有效運(yùn)用；缺點(diǎn)是評估成本較高，由于仍屬政府內(nèi)部系統(tǒng)的評估，其社會公信力仍然存在一定問題。第三方評估是指由政府部門以外的專家進(jìn)行系統(tǒng)的評估，其優(yōu)點(diǎn)是能夠繞開政府系統(tǒng)內(nèi)部的利益關(guān)系，盡可能做到客觀、公正的評估，同時評估成本較低；不足之處是權(quán)威性不夠，很難全面地拿到第一手信息，評估結(jié)果也不具有權(quán)威性，難以得到有效運(yùn)用。對于市域災(zāi)害治理能力評估而言，宜采用上級主管部門指導(dǎo)下的第三方機(jī)構(gòu)的評估模式。這種評估模式在具體操作上由上級主管部門制定指導(dǎo)性的評估意見，由第三方機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)評估方案的制定和實(shí)施，必要時上級主管部門可委派人員對評估工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，但不得干預(yù)第三方機(jī)構(gòu)在評估過程中的具體業(yè)務(wù)工作，包括評估框架和指標(biāo)體系的設(shè)計、信息采集、評估數(shù)據(jù)分析和評估報告的撰寫等。相較于單純的上級主管部門評估模式和第三方評估模式，這種評估主體模式既可吸收以上兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，即組織化程度較高、權(quán)威性較高、客觀程度和社會公信力較高、評估結(jié)果能夠得到有效運(yùn)用等，又能一定程度上克服以上兩種模式的缺點(diǎn)，如成本相對較高、獲取第一手信息較難、社會公信力不足等。

另一方面，評估流程科學(xué)。評估流程是否科學(xué)，對評估結(jié)論是否精準(zhǔn)也具有重要的影響。科學(xué)的評估流程應(yīng)該盡可能真實(shí)地反映市域基層災(zāi)害治理能力評估的客觀要求和內(nèi)在規(guī)律性，使這些評估工作真正按照科學(xué)規(guī)律進(jìn)行。一般來說，科學(xué)的評估流程主要包括以下內(nèi)容。一是成立評估組織，確定評估主體。二是制定評估方案，擬定評估的具體目標(biāo)和計劃。三是收集評估信息，進(jìn)入評估現(xiàn)場調(diào)查。四是對評估資料進(jìn)行分析，對各項具體能力進(jìn)行評定。四是撰寫評估報告。評估報告不但應(yīng)該對被評估的市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行總體評價，還應(yīng)該對每項具體能力評定分值或等級，對好的經(jīng)驗要加以總結(jié)，對存在的問題進(jìn)行必要分析，并給出適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)建議。五是評估結(jié)果的運(yùn)用。對評估結(jié)果不能束之高閣，而是要將其作為市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的重要依據(jù)，對好的經(jīng)驗要加以推廣，對存在的問題要加以改進(jìn)。

科學(xué)評估依賴于評估方法的科學(xué)化，因此，對市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行科學(xué)評估，必須要有科學(xué)的評估方法。科學(xué)的評估方法主要涉及以下三個方面。一是科學(xué)的評估框架和指標(biāo)體系。前面已提到，市域災(zāi)害治理能力是一個復(fù)雜系統(tǒng)，涉及多種具體能力和影響因素，科學(xué)的評估框架和指標(biāo)體系應(yīng)該較全面地反映這些具體能力和影響因素及其邏輯關(guān)系，并制定出衡量這些具體能力的量化指標(biāo)，使之能夠量化計算。二是科學(xué)的信息收集方法。評估一個城市的市域基層災(zāi)害治理能力，需要有反映這個區(qū)域基層災(zāi)害治理能力的具體信息。如何收集這些信息，通過什么方法收集這些信息，運(yùn)用哪些科學(xué)的方法才能收集客觀、真實(shí)、可靠和全面的信息，是評估方法是否科學(xué)的一項重要內(nèi)容。目前，通常使用的方法主要有開座談會、個別走訪、問卷調(diào)查、查閱相關(guān)資料、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等。每種方法都有其具體運(yùn)用的條件和場景，這些方法只有在適應(yīng)其具體條件和場景下運(yùn)用才可能是科學(xué)的。三是科學(xué)的評分和計算方法。在衡量市域災(zāi)害治理能力的指標(biāo)中，有些是硬性指標(biāo)，可以直接量化并進(jìn)行計算，確定能力大小值，但還有很多是軟性的、模糊的，無法直接進(jìn)行量化計算和比較，這就需要通過專家評分的方法來間接地進(jìn)行量化，因此如何科學(xué)地制定將質(zhì)化因素進(jìn)行量化的方法，也是評估方法科學(xué)化的重要內(nèi)容。

（三）強(qiáng)化應(yīng)急管理部門在市域基層災(zāi)害治理能力評估工作中的主導(dǎo)作用

市域各級政府應(yīng)急管理部門是市域災(zāi)害治理的主管部門，應(yīng)該承擔(dān)主管市域災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作。而市域基層災(zāi)害治理能力評估應(yīng)該是市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作的一項重要內(nèi)容，因此，在市域基層災(zāi)害治理能力評估工作中，市域各級政府應(yīng)急管理部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

市域災(zāi)害治理能力建設(shè)除涉及應(yīng)急管理部門外，還涉及公安、水利、城市建設(shè)、城市管理、交通運(yùn)輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境、氣象、電力和通信等多個部門。但對于這些部門來說，每個部門都只是從本部門的職責(zé)出發(fā)來考慮問題，而且這些部門各自也有很多職責(zé)，未必能把市域災(zāi)害治理能力建設(shè)置于重要地位。而要想真正把市行政區(qū)域的基層災(zāi)害治理能力建設(shè)好，必須有一個政府的職能部門牽頭，從整體上制定規(guī)劃。為使制定的規(guī)劃具有針對性，并使規(guī)劃的執(zhí)行具有可檢驗性，這就需要對市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行有效評估，而且這種評估必然應(yīng)該由作為牽頭部門的應(yīng)急管理部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，制定并發(fā)布有關(guān)市域基層災(zāi)害治理能力評估的規(guī)則。市域基層災(zāi)害治理能力評估必須遵循相應(yīng)的規(guī)則，規(guī)則先行才能使這種評估科學(xué)、合理，并具有權(quán)威性。因此，建議市域各級政府應(yīng)急管理部不但要把市域基層災(zāi)害治理能力評估納入市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作體系，而且要出臺有關(guān)市域基層災(zāi)害治理能力評估的相關(guān)規(guī)范性文件，內(nèi)容應(yīng)包括評估的必要性、評估應(yīng)遵循的基本原則、評估主體、評估內(nèi)容、評估程序和評估效果的運(yùn)用等，以便為市域基層災(zāi)害治理能力評估提供指導(dǎo)。

第二，組織推動市域基層災(zāi)害治理能力評估工作的實(shí)施。應(yīng)急管理部門應(yīng)該把市域基層災(zāi)害治理能力評估作為市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作體系中的一項重要內(nèi)容來抓，通過系統(tǒng)的組織協(xié)調(diào)工作和部署系列措施，來具體抓落實(shí)。當(dāng)然，這不是說要由應(yīng)急管理部門行政系統(tǒng)來承擔(dān)評估的具體工作任務(wù)，這樣對于行政系統(tǒng)來說可能會增加大量的工作負(fù)擔(dān)，但應(yīng)急部門可以采取招投標(biāo)的方式委托社會力量來完成這項工作，主要采用第三方評估方式進(jìn)行評估，這樣可能更客觀、更公正，也更具有社會公信力。

第三，在市域基層災(zāi)害治理能力評估過程中承擔(dān)具體指導(dǎo)和監(jiān)督工作。作為應(yīng)急管理部門主抓的一項重要工作，市域基層災(zāi)害治理能力評估必須符合應(yīng)急管理部門對市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作要求。因此，在評估過程中應(yīng)急管理部門應(yīng)給予具體的行政指導(dǎo)，這種行政指導(dǎo)應(yīng)該是應(yīng)急管理部門基于國家的法律、法規(guī)、政策和有關(guān)市域基層災(zāi)害治理能力評估的規(guī)范性文件，在評估主體的同意或協(xié)助下，通過適時靈活采取非強(qiáng)制手段而進(jìn)行的。為有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門開展市域基層災(zāi)害治理能力評估的目的，采取這樣的行政指導(dǎo)是必要的。同時，為了使市域基層災(zāi)害治理能力評估真正做到客觀、公正和有效，應(yīng)急管理部門還應(yīng)該對評估過程加強(qiáng)監(jiān)督，以防止評估走過場或偏離客觀、公正的目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)市域基層災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)

市域基層災(zāi)害治理能力評估與建設(shè)都需要以一系列精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)為支撐。為了更科學(xué)、有效地開展市域基層災(zāi)害治理能力評估與建設(shè)工作，建立相關(guān)數(shù)據(jù)共享平臺是非常必要的。為此，應(yīng)急管理部門應(yīng)該牽頭，優(yōu)先推動對市域基層災(zāi)害治理需求較高的城市建設(shè)相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，加大這方面的建設(shè)工作力度。

第一，推動對市域基層災(zāi)害治理需求較高的城市開展市域基層災(zāi)害治理能力的調(diào)查工作，建立市域基層災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)庫。對于一些面臨嚴(yán)重災(zāi)害風(fēng)險的城市，為強(qiáng)化市域基層災(zāi)害治理能力評估，促進(jìn)其災(zāi)害治理能力建設(shè)，我們有必要對該市的基層災(zāi)害治理能力及其影響因素進(jìn)行全面調(diào)查，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并在對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析和整理的基礎(chǔ)上，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫。市域基層災(zāi)害治理能力評估和建設(shè)都需要建立在堅實(shí)的信息和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，數(shù)據(jù)庫的一個重要作用就是為市域基層災(zāi)害治理能力評估和建設(shè)工作提供數(shù)據(jù)支撐。

第二，建立市域基層災(zāi)害治理能力相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的透明、公開機(jī)制。在現(xiàn)代信息社會，數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)一般要求相關(guān)數(shù)據(jù)和信息透明度高、向社會公開，這樣既有利于管理者查閱相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，提高數(shù)據(jù)資源的使用效率，也便于社會監(jiān)督，防止平臺數(shù)據(jù)造假和不當(dāng)使用。從市域基層災(zāi)害治理能力評估和建設(shè)的角度看，這有利于預(yù)防市域基層災(zāi)害治理能力評估的造假，也便于公眾對市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作的監(jiān)督。

第三，建立市域基層災(zāi)害治理能力相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的共享機(jī)制。市域基層災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)必須打破“信息孤島”，破除各部門對相關(guān)信息的壟斷，以減少甚至消除在相關(guān)信息管理方面各自為政的現(xiàn)象。對一個城市來說，首先有必要建立全市統(tǒng)一的包括基層在內(nèi)的災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺，實(shí)現(xiàn)全市各部門、各層級及相關(guān)單位（企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織）的真正數(shù)據(jù)共享；同時考慮到有些災(zāi)害治理的特殊性，如洪澇災(zāi)害往往是流域性的，洪澇災(zāi)害風(fēng)險治理不僅與一個城市相關(guān)，還與流域其他城市相關(guān)，因此一個城市的洪澇災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)還有必要在一定程度上實(shí)現(xiàn)與流域其他城市的共享，以便相關(guān)城市在應(yīng)對重大洪澇災(zāi)害風(fēng)險時相互協(xié)作。

（五）有效地運(yùn)用評估結(jié)果

市域基層災(zāi)害治理能力評估是為市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作服務(wù)的，其評估結(jié)果只有被用于市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作才能發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用。因此，對市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行評估不能為了評估而評估，而是為了更好地做好市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作。為此，在評估工作完成后評估結(jié)果應(yīng)該被有效地運(yùn)用于市域基層治理能力建設(shè)工作中。

第一，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的相關(guān)決策中有效地運(yùn)用評估結(jié)果。在開展市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的任何一項具體工作前，必須進(jìn)行相應(yīng)的決策，包括制定相關(guān)建設(shè)的目標(biāo)和方案。但無論是制定目標(biāo)還是具體實(shí)施方案，都必須要有客觀依據(jù)，即要事先了解這個城市的基層災(zāi)害治理能力的實(shí)際情況，包括優(yōu)點(diǎn)是什么，缺點(diǎn)是什么，目前的能力能夠應(yīng)對多大級別的災(zāi)害風(fēng)險治理，短板主要在哪些方面，造成這些短板的原因是什么。一般而言，這些問題在評估結(jié)果中都能找到。因此，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的相關(guān)決策中，我們應(yīng)該吸取評估結(jié)果中的有關(guān)內(nèi)容，以此作為確定決策目標(biāo)和制定決策方案的依據(jù)，以保證相關(guān)決策的正確性。

第二，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的具體計劃制定過程中有效地運(yùn)用評估結(jié)果。在作出市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的相關(guān)決策后，要使這一決策真正得到落實(shí)，還必須制定具體的實(shí)施計劃。實(shí)施計劃的制定需要以更加具體地反映市域基層災(zāi)害治理能力現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，而市域基層災(zāi)害治理能力的評估結(jié)果能夠提供這樣的數(shù)據(jù)。因此，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的具體計劃制定過程中，需要有效地運(yùn)用市域基層災(zāi)害治理能力評估結(jié)果，將評估結(jié)果中的數(shù)據(jù)運(yùn)用于實(shí)施計劃的制定中，計劃制定的每一個環(huán)節(jié)、每一個細(xì)節(jié)都應(yīng)盡可能參照評估結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)，以使市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的具體實(shí)施計劃具有堅實(shí)的客觀數(shù)據(jù)支撐，在具體執(zhí)行中切實(shí)可行。

第三，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)方案實(shí)施和質(zhì)量監(jiān)督過程中有效地運(yùn)用評估結(jié)果。對于市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)，有關(guān)部門必須進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督。質(zhì)量監(jiān)督的一個基本要求便是市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)項目是否真正增強(qiáng)了基層的災(zāi)害治理能力，具體說來就是該補(bǔ)的短板是否補(bǔ)齊，這就需要與評估結(jié)果中認(rèn)定的短板進(jìn)行對照，如果建設(shè)后的能力對評估結(jié)果中認(rèn)定的短板進(jìn)行了修補(bǔ)并達(dá)到或超過了評估結(jié)果中的數(shù)據(jù)要求，這樣的建設(shè)成果便算滿足了市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的質(zhì)量要求，是合格的或是優(yōu)秀的，否則便沒有滿足相關(guān)質(zhì)量要求，是不合格的。因此，在市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)方案實(shí)施過程中，我們應(yīng)嚴(yán)格對其能力建設(shè)質(zhì)量加以監(jiān)督，在監(jiān)督過程中，應(yīng)善于應(yīng)用市域基層災(zāi)害治理能力評估中的相關(guān)結(jié)論和數(shù)據(jù)，有針對性地進(jìn)行對比，指出建設(shè)過程中可能存在的不足，使市域基層災(zāi)害治理能力存在的短板得以補(bǔ)上，并且真正能夠補(bǔ)齊，達(dá)到市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的質(zhì)量要求。

四、結(jié)論

當(dāng)前我國正處于城市（鎮(zhèn)）化、工業(yè)化和信息化快速發(fā)展的階段，發(fā)展仍然是第一要務(wù)，但發(fā)展必須要有安全保障?！皣野踩蜕鐣€(wěn)定是改革發(fā)展的前提。只有國家安全和社會穩(wěn)定，改革發(fā)展才能不斷推進(jìn)?！?sup>［14^{］（p.506）}“推動創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，前提都是國家安全、社會穩(wěn)定。沒有安全和穩(wěn)定，一切都無從談起?！?sup>［^{15］（p.157）}嚴(yán)重的自然災(zāi)害是影響國土安全和公共安全的一個重要因素，進(jìn)而是影響國家安全和社會穩(wěn)定的一個重要因素。通過上述分析可以得到以下三點(diǎn)結(jié)論。第一，就目前我國現(xiàn)狀而言，絕大多數(shù)地方存在比較嚴(yán)重的自然災(zāi)害風(fēng)險，這些風(fēng)險對我國市域城鄉(xiāng)發(fā)展具有嚴(yán)重的制約作用，因而有必要加強(qiáng)災(zāi)害治理能力建設(shè)，特別是市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)非常重要。為更好地做好這方面的工作，有必要對市域基層災(zāi)害治理能力進(jìn)行評估。第二，災(zāi)害治理能力是由多種能力組成的一個能力體系。根據(jù)我國的國情和相關(guān)法律規(guī)定，這一能力體系主要由五方面的能力構(gòu)成，即領(lǐng)導(dǎo)能力、參與能力、應(yīng)對能力、保障能力和科技能力，在此基礎(chǔ)上我們可以建構(gòu)一個五力模型。這個模型在評估內(nèi)容上為市域基層災(zāi)害治理能力評估提供了可參考的維度，但需要在市域基層災(zāi)害治理評估的具體實(shí)踐中，進(jìn)一步結(jié)合各地的具體實(shí)際和基層的特點(diǎn)，因地制宜地構(gòu)建評估指標(biāo)體系。第三，市域基層災(zāi)害治理能力評估需要市域各級政府及其主管部門給予一系列的政策支持。例如，把能力評估納入市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)的工作體系，構(gòu)建和完善科學(xué)的評估機(jī)制和方法，強(qiáng)化市域各級政府應(yīng)急管理部門在市域基層災(zāi)害治理能力評估工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)市域災(zāi)害治理能力數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)，并重視對評估結(jié)果的運(yùn)用，以使市域基層災(zāi)害治理能力評估真正為市域基層災(zāi)害治理能力建設(shè)工作服務(wù)，為努力提升市域基層災(zāi)害治理能力服務(wù)。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Assessment of Grassroots Disaster Governance Capability in Urban Areas： Analysis Based on the Five Capabilities Model Construction

Hu Xiangming

（Beihang University， Beijing 100191）

Abstract：Today the majority of chinese urban administrative areas not only include urban areas， but also include a large number of rural areas， the concept of urban areas better reflects the characteristics of urban and rural integration. From the characteristics of urban areas disaster governance， the focus should be on the grass-roots level， and the current weak link is mainly at the grass-roots level. It is necessary to carry out a capacity assessment of grassroots disaster governance in urban areas in order to better carry out the construction of grassroots disaster governance capabilities in China. The capacity of grassroots disaster governance in China involves various capacities in the process of disaster prevention， reduction and relief， including leadership， participation， response， security， science and technology. The assessment of grassroots disaster governance capacity in the city should make a comprehensive assessment of these “five capabilities”. This assessment requires a series of policy support from various levels of urban governments and their supervisory departments， such as integrating capacity assessment into the work system of grassroots disaster governance capacity building in the city， constructing and improving scientific assessment mechanisms and methods， strengthening the leading role of emergency management departments， strengthening the construction of data sharing platform for municipal grassroots disaster governance capacity， and attaching importance to the application of assessment results to realize the application value of municipal grassroots disaster governance capacity assessment.

Key words：urban areas， disasters governance， governance capacity assessment， emergency management， capability management