2024年12月12日，歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)理事會正式批準了羅馬尼亞和保加利亞全面加入申根區(qū)的決議，兩國于2025年1月1日起正式成為申根區(qū)成員國。這意味著兩國長達13年的加入申根之路終于畫上句號。

兩國漫長的申根進程

1985年，比利時、德國、法國、盧森堡和荷蘭政府在小鎮(zhèn)申根簽署協(xié)議，創(chuàng)建申根區(qū)。這個小鎮(zhèn)此后便成為“歐盟內(nèi)部開放邊界”的代名詞。經(jīng)歷數(shù)輪擴大和多年實踐，申根區(qū)的制度體系不斷完善，并同入盟進程建立起了法律聯(lián)系。目前申根區(qū)包括29個成員國。

2007年，羅馬尼亞和保加利亞正式加入歐盟。出于相似的政治經(jīng)濟發(fā)展水平，以及降低外部邊界治理成本的考量，兩國決定共同申請加入申根區(qū)。之后兩年，歐盟理事會開啟評估工作，認為兩國已滿足《申根文書》中空中邊境、陸地邊境、海上邊境、警務(wù)合作、數(shù)據(jù)保護、簽證和申根信息系統(tǒng)七個方面的條件。

盡管經(jīng)歐盟理事會評定，羅、保為加入申根區(qū)做好了技術(shù)準備，但法國認為，羅、保加入申根區(qū)的進程應(yīng)與兩國在打擊腐敗和有組織犯罪方面的進展直接掛鉤。部分國家擔(dān)心擴大申根區(qū)可能導(dǎo)致非法移民和信息泄漏等問題。2011年，歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)理事會未能就兩國入申達成一致，兩國首次加入申根區(qū)嘗試以失敗告終。

雖然加入進程被暫時擱置，羅、保兩國并未放棄。羅馬尼亞將打擊非法移民和人口販賣視為優(yōu)先事項，同歐盟、美國以及國際組織展開密切合作，2014年出臺了新的《刑法典》以調(diào)整人口販賣的量刑方式。保加利亞則將更多的資源投入到歐盟外部邊界治理，2017年在與土耳其接壤的陸地邊界修建了長達200多公里的隔離墻，并派遣軍隊駐守邊境以應(yīng)對難民潮。然而羅、保的地緣特殊性引發(fā)成員國擔(dān)憂，因為它們是來自中亞、中東和非洲的移民偷渡到西歐的首選途經(jīng)國之一。此外，在歐盟看來，腐敗仍是制約兩國申根進程的重要問題，兩國的司法改革也沒有發(fā)生質(zhì)的變化，甚至還出現(xiàn)法治惡化、疑歐的現(xiàn)象。

與此同時，申根機制本身也受到難民危機和新冠疫情的沖擊。自2015年起，“內(nèi)部邊境管制”這個有違申根區(qū)設(shè)立初衷的概念開始出現(xiàn)在歐洲政治視野。法國、德國、奧地利等申根成員國實施內(nèi)部邊境管制以應(yīng)對愈演愈烈的難民問題，部分國家還延長了這一臨時舉措的使用時限。2020年新冠疫情暴發(fā)，面對公共衛(wèi)生威脅許多申根國家選擇關(guān)閉邊境。在內(nèi)外交困的窘境下，申根區(qū)擴員暫時停下了腳步。

羅、保的申根進程在2022年迎來轉(zhuǎn)折。烏克蘭危機全面升級深刻改變了歐洲地緣政治格局，歐盟希望通過一體化加強成員國之間的團結(jié)，維護地區(qū)安全穩(wěn)定，因而歐盟擴大和申根區(qū)擴員都有了新的進展和突破。

2022年12月8日，歐盟理事會一致同意，克羅地亞于2023年1月1日成為申根區(qū)成員國。然而，在羅、保兩國進入申根區(qū)的議題上，盡管歐盟多次呼吁盡快將兩國納入，但荷蘭仍對保加利亞行使否決權(quán)，奧地利則以打擊非法移民不利為由同時對兩國行使否決權(quán)。2023年12月，荷蘭、奧地利終于對兩國加入申根區(qū)放行，但兩國仍需滿足歐盟提出的“加強邊境管控”“根據(jù)《都柏林規(guī)則》不加任何限制地遣返尋求庇護的人員”等條件。此后，歐盟機構(gòu)批準了兩國部分加入申根區(qū)的決議，該決議于2024年4月1日正式生效。12月，兩國終于如愿獲得申根區(qū)成員國資格。

加入申根區(qū)對兩國的意義

對于羅馬尼亞和保加利亞來說，加入申根區(qū)意味著兩國進一步融入歐盟商品、服務(wù)、資本和人員自由流動的共同市場體系。首先，取消陸地邊境管制將有效降低運輸成本，提高商業(yè)競爭力。兩國的陸地邊檢站經(jīng)常堵塞，貨車司機有時甚至需要等待五天以上才能過境。取消陸地邊檢將為兩國的陸路運輸每年節(jié)約數(shù)十億歐元的成本，匈牙利—羅馬尼亞—保加利亞也將成為歐洲重型貨運的路線之一。

其次，便利的入境制度將推動兩國同其他申根區(qū)國家的人員交往，增加跨境勞動力流動的機會，從而提高地區(qū)生產(chǎn)力和經(jīng)濟產(chǎn)出。保、羅屬于歐盟內(nèi)部人口跨境流動率高的國家，2022年兩國的人口跨境流動率分別達到了8.5%和12.5%，歐盟中只有克羅地亞的跨境流動率比羅馬尼亞高出0.3個百分點。加入申根區(qū)后，勞動力自由流動將為兩國提供更多就業(yè)機會，尤其是在農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等對季節(jié)工和臨時工高需求的領(lǐng)域。

此外，加入申根區(qū)還將為兩國吸引外部投資，刺激其經(jīng)濟增長。兩國的旅游業(yè)也將直接受益于優(yōu)化的營商環(huán)境和便利的入境制度。

暴露出歐盟內(nèi)部問題

歐盟期待兩國加入申根區(qū)能鞏固歐盟內(nèi)部共同市場，并進一步加強歐盟內(nèi)部團結(jié)。然而愿望能否成真，目前還言之過早。因為兩國長達13年的加入申根區(qū)進程暴露了歐洲一體化的諸多結(jié)構(gòu)性矛盾。歐盟成員國的民主法治程度、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會歷史背景存在明顯差異，內(nèi)部失衡不僅阻礙了一體化進程的推進，還加劇了成員國之間的不滿情緒，引發(fā)人們對歐盟未來的探討。

羅、保雖于2007年歐盟第六次擴大時加入歐盟，但并不意味著它們達到了歐盟的標準。歐盟為這兩個國家在民主制度、自由市場、多元文化價值觀念等領(lǐng)域制定了改革任務(wù)和標準。兩國投入了大量的成本推動改革，但在歐盟看來，羅、保的政治生態(tài)仍然被嚴重的貪污腐敗、不健全的法治體系以及有組織犯罪等問題困擾，這也是兩國長期被申根區(qū)拒之門外的原因之一。因加入申根區(qū)進程緩慢且屢次受挫，羅、保兩國民眾的疑歐情緒日益高漲。

與此同時，歐盟內(nèi)部去邊界化和再邊界化的爭論仍在繼續(xù)。2024年9月，德國宣布實施陸地邊境臨時管制以應(yīng)對非法移民和極端主義威脅。此外，歐洲議會選舉折射歐洲政壇集體“右轉(zhuǎn)”的趨勢，“法德軸心”和許多成員國陷入政治困境，烏克蘭危機持續(xù)激化地緣政治競爭，地區(qū)不穩(wěn)定仍在加劇。歐盟能否抵擋洶涌的內(nèi)部分歧與外部壓力？面對內(nèi)外挑戰(zhàn)，歐盟國家是攜手并進還是各自為營？這些疑問都有待進一步觀察。

（彭裕超為北京外國語大學(xué)歐洲語言文化學(xué)院副教授，盧梓源為北外巴爾干研究中心研究助理）