〔摘要〕農(nóng)村宅基地改革是調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，提高農(nóng)村土地資源要素配置效率的重要抓手。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，亟需推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕創(chuàng)造積極條件。系統(tǒng)梳理新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村宅基地制度歷史演變，分析每個(gè)時(shí)期中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷的具體模式和特征發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度歷史演變歷經(jīng)產(chǎn)權(quán)單一、兩權(quán)分立、三權(quán)分置變革，是中央和地方政府等制度變遷主體共同參與及演化的結(jié)果。變遷主體、變遷動(dòng)力、變遷方式闡釋深刻揭示了農(nóng)村宅基地制度變遷的邏輯，健全制度、破解人地矛盾、優(yōu)化土地要素利用是推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度變遷的重要?jiǎng)恿?，變遷方式呈現(xiàn)出強(qiáng)制性與誘致性并存于一體、漸進(jìn)性與突變性并存于一體的特征。未來(lái)，中國(guó)農(nóng)村宅基地改革的趨向是按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)，健全完善農(nóng)村宅基地的一戶一宅和無(wú)償取得制度，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地的改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新，切實(shí)防范農(nóng)村宅基地制度變遷過(guò)程中的改革風(fēng)險(xiǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村宅基地，歷史演變，變遷邏輯，農(nóng)民資格權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕F301.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2025）01-0094-09

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、堅(jiān)持土地農(nóng)村集體所有為核心。農(nóng)村宅基地制度的福利特性，在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧與促進(jìn)農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)等方面發(fā)揮非常重要的關(guān)鍵作用〔1〕。黨的二十屆三中全會(huì)提出深化土地制度改革的要求，對(duì)農(nóng)村宅基地等改革作出部署。農(nóng)村宅基地制度改革是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中最獨(dú)特、最復(fù)雜、最敏感和最難決斷的最為急迫的工作任務(wù)〔2〕，是新時(shí)代促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興的一項(xiàng)重要制度安排。精準(zhǔn)把握農(nóng)村宅基地制度改革新部署，需要在系統(tǒng)梳理新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村宅基地制度歷史演變基礎(chǔ)上，基于制度變遷理論探尋中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的變遷邏輯與改革趨向。

一、中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的歷史演變

中國(guó)農(nóng)村宅基地制度是在堅(jiān)持社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的獨(dú)特制度設(shè)計(jì)。農(nóng)村宅基地制度的演變與形成需要在滿足國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略背景下，基于農(nóng)民需求正確處理政府與農(nóng)民關(guān)系，契合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的要求，以充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地要素的多重功能為目標(biāo)。自1949年新中國(guó)成立至今，農(nóng)村宅基地制度歷經(jīng)產(chǎn)權(quán)單一、兩權(quán)分立和三權(quán)分置三個(gè)時(shí)期。

（一）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)單一時(shí)期

產(chǎn)權(quán)單一時(shí)期的時(shí)間跨度為1949年至1962年，以新中國(guó)成立（1949年）和《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（1962年）實(shí)施為時(shí)間起始節(jié)點(diǎn)。新中國(guó)剛成立時(shí)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，1949年全國(guó)總?cè)丝跀?shù)為5.42億人，城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口分別為0.58、4.84億人，二者所占全國(guó)總?cè)丝诘谋嚷史謩e為10.6%、89.4%，其中，3億少地人口和無(wú)地人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?1.9%〔3〕。在城鄉(xiāng)人口比例極不平衡的情形下，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與生產(chǎn)和社會(huì)主義建設(shè)的積極性，迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定成為農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)，核心任務(wù)就是幫助廣大少地、無(wú)地農(nóng)民快速獲得土地，滿足其“耕者有其田”〔4〕、“居者有其屋”〔5〕的土地耕種和房屋居住用地需求。

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（1949年）提出實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。截至1953年初，剔除我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和西藏、新疆等少數(shù)民族聚居地區(qū)外，中國(guó)大陸地區(qū)全部完成了農(nóng)村土地改革，在廣大農(nóng)村建立了農(nóng)民的土地所有制。這一階段，在土地政策和土地制度方面沒(méi)有明確區(qū)分農(nóng)村宅基地這一土地類型，尚未形成農(nóng)村宅基地概念，但農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村房屋建筑的基礎(chǔ)，毫無(wú)例外歸農(nóng)民所有。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、農(nóng)民私人占有是這一階段的明顯特征。

農(nóng)民擁有所居住房屋及農(nóng)村宅基地的所有權(quán)，并由《中華人民共和國(guó)土地改革法》（1950年）予以保障。《中華人民共和國(guó)憲法》（1954年）提出基于公共利益需要，對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有，增加了土地征收的條款；提出保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)。農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，允許繼承、買(mǎi)賣(mài)及出租。該時(shí)期農(nóng)村宅基地的使用權(quán)蘊(yùn)含在所有權(quán)里面，使用權(quán)與所有權(quán)兩權(quán)尚未成為獨(dú)立的民事權(quán)利，處于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)單一時(shí)期，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)究其本質(zhì)而言屬于農(nóng)民土地私有制。但農(nóng)民土地私有制同社會(huì)主義公有制不可避免存在意識(shí)形態(tài)相悖，國(guó)家依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作逐步限制土地交易，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》（1955年）規(guī)定生活資料私有、包含土地的生產(chǎn)資料要逐步公有化，并在社會(huì)實(shí)踐中逐漸弱化農(nóng)民土地的私有制、在意識(shí)形態(tài)中逐漸強(qiáng)化社會(huì)主義公有制。農(nóng)民的土地所有制經(jīng)歷初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社階段，作為生產(chǎn)資料的土地伴隨合作程度提升漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有，逐漸演化為農(nóng)村承包地制度；作為生活資料的土地與生產(chǎn)資料的土地存在明顯不同，逐漸演化為農(nóng)村宅基地制度。

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)單一時(shí)期的典型特征為：一是農(nóng)村宅基地分配制度的確立是完成新民主主義革命、建立社會(huì)主義制度的政治需要，鮮明體現(xiàn)了政治因素在農(nóng)村土地制度變遷中發(fā)揮的主導(dǎo)作用。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)蘊(yùn)含在所有權(quán)中，使用權(quán)與所有權(quán)均歸農(nóng)民私人占有，農(nóng)村宅基地實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民取得農(nóng)村宅基地的完整所有權(quán)。該時(shí)期的農(nóng)村宅基地分配制度與公有化后的農(nóng)村宅基地兩權(quán)分離、農(nóng)村宅基地三權(quán)分置存在本質(zhì)區(qū)別。三是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，可以自由流轉(zhuǎn)?？梢宰杂少I(mǎi)賣(mài)、出租和抵押農(nóng)村宅基地和房屋等。四是農(nóng)村宅基地制度自誕生伊始，就強(qiáng)調(diào)其在滿足農(nóng)民住房居住的保障效應(yīng)。農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)農(nóng)民居住權(quán)保護(hù)，農(nóng)村宅基地分配貫徹?zé)o償獲得、平均分配的原則。

（二）農(nóng)村宅基地兩權(quán)分立時(shí)期

兩權(quán)分立時(shí)期的時(shí)間跨度為1962年至2013年，以《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（1962年）實(shí)施和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年）為時(shí)間起始節(jié)點(diǎn)。《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》把農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)集體的土地所有制，生產(chǎn)隊(duì)所有的土地包括宅基地等不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，根據(jù)農(nóng)民的居住需求向生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)經(jīng)社員大會(huì)討論同意實(shí)行農(nóng)村宅基地?zé)o償分配制度。農(nóng)民有買(mǎi)賣(mài)和租賃房屋的權(quán)利，房屋賣(mài)出后不改變農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)隊(duì)所有權(quán)，但宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給了房屋的買(mǎi)入人。《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（1963年）對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)作出了規(guī)定，明確農(nóng)民擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，使用期限為長(zhǎng)期〔6〕。所以，在規(guī)定農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋可以房地分離的同時(shí)，首次明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)與所有權(quán)的分立及農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)和農(nóng)村宅基地的無(wú)償取得方式。在農(nóng)村宅基地集體所有制的兩權(quán)分立時(shí)期，大體經(jīng)歷了初步確立、控制調(diào)適和管控趨嚴(yán)三個(gè)階段。

一是初步確立階段，該階段的時(shí)間跨度為1962年至1980年，基本形成了農(nóng)村宅基地的集體所有制，并規(guī)定農(nóng)民通過(guò)申請(qǐng)可以無(wú)償取得農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，農(nóng)村宅基地初步形成兩權(quán)分立、一宅兩制的格局。在這一階段，允許房屋租賃和買(mǎi)賣(mài)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低情形下，租賃和買(mǎi)賣(mài)的收益普遍不高。宅基地作為獨(dú)立概念首次出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地的農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，形成農(nóng)村宅基地的土地集體所有、房屋農(nóng)民所有的“公地私房”模式，農(nóng)民擁有其所居住房屋的農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地跟隨農(nóng)村房屋流動(dòng)，初步確立了農(nóng)村宅基地制度的形成?！掇r(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》（1978年）規(guī)定農(nóng)村土地禁止出租與買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)村宅基地也不例外。

二是控制調(diào)適階段，該階段的時(shí)間跨度為1981年至1996年，控制農(nóng)村宅基地總量和適度調(diào)適是該階段的階段性目標(biāo)。1978年改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步好轉(zhuǎn)，農(nóng)村建房數(shù)量增加，由于村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃缺乏，存在濫占耕地等嚴(yán)重現(xiàn)象?！蛾P(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》（1981年）嚴(yán)禁農(nóng)民在其自留地或農(nóng)村承包地修建房屋，要做好村莊規(guī)劃?！洞彐?zhèn)建房管理?xiàng)l例》（1982年）首次明確土地用途管制原則，并對(duì)農(nóng)村宅基地限額做出規(guī)定，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)科學(xué)利用土地、實(shí)行一戶一宅，農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定，農(nóng)村建房步入宅基地的指標(biāo)控制時(shí)代。與此同時(shí)，為了激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)能力，適度放松了農(nóng)村宅基地申請(qǐng)對(duì)象的資格限制，除村集體農(nóng)戶外，返鄉(xiāng)落戶的離退休軍人、職工等獲得了農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)資格。由于農(nóng)村宅基地申請(qǐng)對(duì)象范圍的拓寬，快速增大了農(nóng)村宅基地的用地需求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（1986年）規(guī)定非農(nóng)戶口居民利用農(nóng)村集體所有土地修建房屋時(shí)，須經(jīng)縣級(jí)人民政府審批同意并支付相應(yīng)補(bǔ)償和補(bǔ)助費(fèi)用。《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（1989年）再次重申了農(nóng)村宅基地的所有權(quán)，規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，宅基地使用權(quán)根據(jù)農(nóng)村房屋大小按農(nóng)民現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999年）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)農(nóng)村平均每人住房面積由1978年的8.1平方米快速上升至1990年的17.8平方米。國(guó)務(wù)院批復(fù)原國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》（1990年）首次改革農(nóng)村宅基地?zé)o償使用方式，探索有償使用試點(diǎn)，農(nóng)村宅基地管理步入控制調(diào)適階段?？梢园l(fā)現(xiàn)，就權(quán)屬關(guān)系而言，這個(gè)階段農(nóng)村宅基地的集體土地所有權(quán)不斷強(qiáng)化，但農(nóng)民等使用農(nóng)村宅基地主體的處置權(quán)、收益權(quán)在不斷弱化；就組織控制與管理制度而言，地方政府在不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的審批管理、嚴(yán)格農(nóng)村宅基地的用地規(guī)模控制。

三是管控趨嚴(yán)階段，該階段的時(shí)間跨度為1997年至2012年，探索農(nóng)村宅基地有償退出和提升農(nóng)村宅基地利用效率是該階段的階段性目標(biāo)。為了有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地利用秩序混亂、農(nóng)村宅基地濫占耕地現(xiàn)象，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（1997年）規(guī)定在農(nóng)村實(shí)施一戶一宅制度，農(nóng)村宅基地面積不得超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不得向本集體以外的個(gè)人和單位出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，農(nóng)村宅基地管理步入管控趨嚴(yán)階段?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（1998年）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地禁止出租、出讓或轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)用途，取消非農(nóng)戶口居民使用農(nóng)村集體土地修建住宅的許可?！蛾P(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見(jiàn)》（2004年）提出采取可行措施大力盤(pán)活現(xiàn)有建設(shè)用地，進(jìn)行閑置農(nóng)村房屋、“空心村”和閑置農(nóng)村宅基地的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地管理實(shí)現(xiàn)由控制獲得轉(zhuǎn)向獲得與退出并重的轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年）第一次從立法上明確農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)屬性，但仍然不具備完整處分權(quán)，并未完整賦予農(nóng)村宅基地的收益權(quán)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（2008年）鼓勵(lì)節(jié)約集約用地，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助村民自愿騰退農(nóng)村宅基地或購(gòu)買(mǎi)閑置住宅，嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅政策。《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010年）要求強(qiáng)化農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證和檔案管理工作，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地總量，盤(pán)活農(nóng)村宅基地存量，鼓勵(lì)農(nóng)民適度集中居住，開(kāi)展農(nóng)村舊村改造和“空心村”治理，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約用地制度，在滿足村民宅基地需求情形下，剩余用地可以用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，商品住宅開(kāi)發(fā)用途除外。

農(nóng)村宅基地兩權(quán)分立時(shí)期的典型特征為：一是確立了農(nóng)村宅基地的土地集體所有制，即村集體擁有農(nóng)村宅基地的土地所有權(quán)，村集體組織成員擁有農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)，基本形成農(nóng)村宅基地所有權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)兩權(quán)分立的狀態(tài)，并由《中華人民共和國(guó)憲法》（1978年）確認(rèn)。二是農(nóng)村宅基地實(shí)行按戶無(wú)償分配制度，村集體組織成員在滿足一戶一宅條件下根據(jù)需要可以無(wú)償獲得農(nóng)村宅基地，并可以無(wú)限期使用，但使用面積不得超出當(dāng)?shù)匾?guī)定，面積實(shí)行限定管理。三是農(nóng)村宅基地在分配程序方面嚴(yán)格落實(shí)申請(qǐng)審批制度，村集體組織成員的農(nóng)村宅基地用地需求須經(jīng)申請(qǐng)審批程序才可獲得。

（三）農(nóng)村宅基地三權(quán)分置時(shí)期

自2013年至今，農(nóng)村宅基地處于鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、明晰產(chǎn)權(quán)的三權(quán)分置時(shí)期?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年）強(qiáng)調(diào)采取可行措施，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增收途徑，開(kāi)展農(nóng)村宅基地的改革試點(diǎn)，探索農(nóng)村房屋的抵押與農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓等?！蛾P(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2015年）要求推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度的健全完善，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村宅基地，因歷史原因形成超標(biāo)占有或一戶多宅等情形探索超標(biāo)部分的有償使用，構(gòu)建兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民土地增值收益比率，隨后在北京大興、湖南瀏陽(yáng)等全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)首輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2018年）提出健全完善農(nóng)村宅基地政策，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，通過(guò)賦權(quán)強(qiáng)能，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能、弱化農(nóng)村宅基地的保障功能，探索增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的途徑。《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》（2019年）提出力爭(zhēng)在2020年基本完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，通過(guò)改革試點(diǎn)拓展豐富改革試點(diǎn)內(nèi)容，并于2020年在上海松江、浙江義烏等全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和四川資陽(yáng)等3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，完善農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（2019年）規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)農(nóng)村村民住宅用地，將農(nóng)村宅基地的審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理相關(guān)工作，將原來(lái)由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)的職責(zé)轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（2022年）對(duì)農(nóng)村宅基地的出租、出讓、轉(zhuǎn)讓與退回作出了規(guī)定，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制農(nóng)民搬遷退出農(nóng)村宅基地。

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置時(shí)期的典型特征有以下三點(diǎn)：一是借助系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，夯實(shí)了農(nóng)村宅基地的集體所有制根基。在堅(jiān)持宅基地農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)上，適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)、保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、落實(shí)農(nóng)村宅基地的土地集體所有權(quán)，顯化農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置，增加農(nóng)民提升財(cái)產(chǎn)性收入的路徑。二是農(nóng)村宅基地制度并沒(méi)有發(fā)生根本變化，只是在農(nóng)村宅基地分配方面進(jìn)行了部分優(yōu)化。體現(xiàn)在保障戶有所居，便捷農(nóng)民申請(qǐng)將審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，重申農(nóng)村宅基地申請(qǐng)需在符合土地用途規(guī)劃和面積符合法定標(biāo)準(zhǔn)條件下的一戶一宅，明晰了農(nóng)村宅基地分配申請(qǐng)的限制條件。三是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和作用，完善村集體經(jīng)濟(jì)組織的基層治理體系。通過(guò)保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，明晰農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)，合理界定村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利界限，完善村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治的能力。

二、中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的變遷邏輯

舒爾茨制度變遷供需均衡理論認(rèn)為，制度變遷是制度供求相互匹配，促進(jìn)不均衡制度至均衡制度的往復(fù)循環(huán)過(guò)程。在中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷過(guò)程中，中央政府為制度供給主體、地方政府等為制度需求主體，為破解市場(chǎng)變動(dòng)等引致的制度供求失衡問(wèn)題，制度需求主體不斷實(shí)踐探索，制度供給主體不斷完善舊制、出臺(tái)新制，由此達(dá)成制度的均衡。總體而言，健全制度、破解人地矛盾、優(yōu)化土地要素利用是推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度變遷的重要?jiǎng)恿?，?qiáng)制性與誘致性并存于一體、漸進(jìn)性與突變性并存于一體是推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度變遷的主要方式。

（一）農(nóng)村宅基地制度的變遷主體

一是中央和地方政府。中央和地方政府是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要主體，發(fā)揮主導(dǎo)作用。中央政府作為農(nóng)村宅基地制度的頂層設(shè)計(jì)者，擁有制度設(shè)計(jì)和變革的最終決定權(quán)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、平衡政治等因素考量而實(shí)施產(chǎn)權(quán)管制，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新需要綜合各種因素，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和全民利益最大化目標(biāo)。新中國(guó)成立之初的農(nóng)民土地所有制，農(nóng)村宅基地?zé)o償分配且歸農(nóng)民所有的制度設(shè)計(jì)更多基于政治因素考慮。隨后，實(shí)行農(nóng)村宅基地的兩權(quán)分立，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，意味著中央政府更多考慮農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性及土地資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)因素影響，但一戶一宅、面積限定等限制又蘊(yùn)含了政治因素和社會(huì)因素。中央政府對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序存在特殊偏好，土地的政治與保障功能遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)功能，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度變遷過(guò)程經(jīng)濟(jì)功能一直居于弱勢(shì)地位〔7〕。地方政府與中央政府目標(biāo)既有一致性，又存在利益沖突?；诳茖又频臅x升激勵(lì)會(huì)促使地方政府執(zhí)行中央政府的土地政策，成為中央政府政策的傳遞者、貫徹者和執(zhí)行者；基于分稅制和土地財(cái)政會(huì)促使地方政府更加重視建設(shè)用地總量控制條件下的土地效益最大化。一旦社會(huì)公共利益與狹隘地方利益出現(xiàn)沖突時(shí)，地方政府往往傾向于通過(guò)消極或變通方式抵制中央政府政策，從而成為農(nóng)村宅基地制度變遷的阻礙力量。地方政府通過(guò)土地整理、農(nóng)村宅基地有償退出、農(nóng)民集中居住等方式置換農(nóng)民的宅基地，提升了農(nóng)村宅基地的利用效率，在改善農(nóng)民居住環(huán)境的同時(shí)還結(jié)余了部分土地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，較好滿足了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的建設(shè)用地需求。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)擁有者，是聯(lián)系中央與地方政府及農(nóng)民與流入宅基地的用地主體的重要紐帶，發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，但在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益難以體現(xiàn)。組織成員個(gè)體理性影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，整合組織成員個(gè)體理性過(guò)程中極易誘發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體非理性，面臨個(gè)體與集體的理性與非理性困境〔8〕。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有宅基地的所有權(quán)，但是，基于發(fā)揮宅基地保障功能的福利性訴求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又要按照政府要求將宅基地?zé)o償分配給本集體成員。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取宅基地的無(wú)償性，促使成員因個(gè)體理性增大對(duì)農(nóng)村宅基地面積的需求，因此實(shí)現(xiàn)公利向私利的轉(zhuǎn)化。此外，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致農(nóng)村宅基地監(jiān)管與民主議事流于形式〔9〕，農(nóng)村宅基地閑置或利用效率低下。農(nóng)村宅基地三權(quán)分置等制度創(chuàng)新探索，部分扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)虛置的局面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因此能夠分享一定比率的土地收益，形成促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的正效應(yīng)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新。

三是農(nóng)民和流入農(nóng)村宅基地的用地主體。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，但由于能力等因素限制在制度變遷主體中居于弱勢(shì)，利益博弈與權(quán)益談判能力低下，在土地增值收益分享中處于不利地位，難以維護(hù)其合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，極易采取沖突、上訪等非正式制度方式逼迫政府予以回應(yīng)，農(nóng)民強(qiáng)烈希望借助改革創(chuàng)新獲得農(nóng)村宅基地的處分權(quán)和農(nóng)村宅基地的收益權(quán)。但從改革實(shí)踐考察，農(nóng)民存在搭便車(chē)行為和組織能力低下的問(wèn)題，因此推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革的力量和影響有限。流入農(nóng)村宅基地的用地主體是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的需求方，出于降低流轉(zhuǎn)成本和提升流轉(zhuǎn)效用考慮，存在提高產(chǎn)權(quán)交易安全程度和降低土地使用成本的訴求。雖然農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)、私自灰色交易顯性成本較低，但土地產(chǎn)權(quán)的安全性和可靠性難以獲得保障，未來(lái)的不確定性和投資風(fēng)險(xiǎn)較大。倘若越來(lái)越多的流入農(nóng)村宅基地的用地主體選擇私自灰色交易時(shí)，就會(huì)不可避免地遭遇囚徒困境，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的無(wú)序交易等往往會(huì)大幅度推動(dòng)交易費(fèi)用的增加。因此，為了降低交易費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，流入農(nóng)村宅基地的用地主體存在推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合法規(guī)范化的訴求。

因此，農(nóng)村宅基地制度變遷涉及多元主體，是眾多主體行為互動(dòng)及其邏輯演化的結(jié)果，各參與主體基于不同利益訴求推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度實(shí)踐創(chuàng)新探索。在管制農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)過(guò)程中，中央政府基于穩(wěn)定政治和社會(huì)保障目標(biāo)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)強(qiáng)制或政治動(dòng)員方式實(shí)施由上至下的制度供給〔10〕。地方政府基于科層制的晉升激勵(lì)在中央政府面前表現(xiàn)為唯命是從，但由于分稅制和土地財(cái)政存在土地績(jī)效最大化訴求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨組織弱化與邊緣化問(wèn)題，這為中央與地方政府積極干預(yù)農(nóng)村宅基地管理提供更有利條件，但中央和地方政府面對(duì)眾多農(nóng)民和流入農(nóng)村宅基地的用地主體存在信息不對(duì)稱和交易費(fèi)用高等問(wèn)題。

（二）農(nóng)村宅基地制度的變遷動(dòng)力

首先，健全制度是農(nóng)村宅基地制度變遷的根本目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村土地所有權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的組織化水平理應(yīng)伴隨社會(huì)進(jìn)步同步提升，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的能力、水平及其組織化程度提升緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置，村集體主體能力不能勝任所有權(quán)行使的要求，即使相關(guān)法律對(duì)此予以明確規(guī)定。農(nóng)村宅基地經(jīng)申請(qǐng)無(wú)償取得的福利性質(zhì)，限定獲取對(duì)象為本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，但是界定農(nóng)戶資格權(quán)模糊，農(nóng)民居住十分分散，嚴(yán)重影響農(nóng)民的生活品質(zhì)的提升，因此導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用效率十分低下，嚴(yán)重影響公共資源配置優(yōu)化和公共服務(wù)水平的提升。農(nóng)村一戶一宅制度要求農(nóng)民以戶為單位申請(qǐng)農(nóng)村宅基地，但相關(guān)法律沒(méi)有明確界定戶的概念和外延，且各地實(shí)踐存在顯著差異。單憑戶籍或要求父母必須一兒合戶等規(guī)定，極易導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理與利用的混亂，亟待健全與完善農(nóng)村宅基地制度。

其次，人地矛盾是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要推力。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，農(nóng)村的人地矛盾愈加明顯，人地矛盾是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要推力，農(nóng)村宅基地資源要素優(yōu)化配置凸顯重要而急迫，特別是公共用地需求難以滿足的現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村人居環(huán)境的改善進(jìn)程。顯而易見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織配置資源的能力存在先天不足，亟待破解資源配置困境，分配、收益分享與監(jiān)督管理農(nóng)村宅基地的執(zhí)行能力尤為欠缺，需要大幅度提升其相關(guān)能力。實(shí)地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村不同程度的存在農(nóng)房倒塌、房屋閑置、拆舊未利用宅基地長(zhǎng)時(shí)間閑置的情形，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏有效手段，也無(wú)力收回，即使極少部分可以收回，閑置收回農(nóng)村宅基地再利用能力也有待提升。與閑置相對(duì)照，農(nóng)村宅基地面臨自實(shí)施以來(lái)的重大制度挑戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的少部分地區(qū)面臨無(wú)地可分的局面。如何在不突破農(nóng)村宅基地面積限制的情形下，保障農(nóng)民公平獲取農(nóng)村宅基地福利成為推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度變遷的重要?jiǎng)恿Α＾r(nóng)村宅基地一戶一宅使用限制已經(jīng)推行二十余年，但由于分戶標(biāo)準(zhǔn)缺失且存在實(shí)踐爭(zhēng)議?；诜謶粝驌碛修r(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)民二代、三代甚至四代等分配農(nóng)村宅基地，在舊地沒(méi)有收回再利用、新地供給沒(méi)有增加的情形下，必然加劇人地沖突，面臨無(wú)地可分的尷尬局面。

此外，歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致一戶多宅、房地不實(shí)、人戶分離、未批先建、少批多建等情形普遍存在，導(dǎo)致農(nóng)村一戶一宅宅基地限制政策實(shí)施大打折扣，農(nóng)村宅基地公平分配在實(shí)踐中愈發(fā)難以實(shí)現(xiàn)。尤其在國(guó)家永久基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地政策從嚴(yán)的雙重壓力下，農(nóng)村宅基地歷史承載的福利屬性難以為繼，農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)的樸素土地情結(jié)也進(jìn)一步增大了農(nóng)村宅基地的需求。同時(shí)，人地矛盾也制約土地要素保障能力的發(fā)揮，難以滿足鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略需求，農(nóng)村宅基地兼具居住與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等多重功能，農(nóng)村宅基地資源要素配置優(yōu)化機(jī)制缺失，也難以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)融合的用地配置需求。因此，探索集約利用農(nóng)村宅基地、在滿足農(nóng)村建設(shè)用地限制的前提下保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員合理居住需求的新方案，為破解人地矛盾提供可行路徑。

最后，優(yōu)化配置是農(nóng)村宅基地制度變遷的主要?jiǎng)右?。黨的二十大報(bào)告提出要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民合法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的共同要求。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)振興催生出鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為提升農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供了可能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)位條件較好的地方存在私下交易或隱性交易農(nóng)村宅基地的需求，究其根源就在于存在變現(xiàn)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)也希望通過(guò)實(shí)踐探索，破解農(nóng)村宅基地制度實(shí)踐中長(zhǎng)期擱置、難以解決的問(wèn)題和矛盾：探索農(nóng)村宅基地及農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)范圍，從流入農(nóng)村宅基地的用地主體考察，逐漸突破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的身份限制，拓展至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)民；從農(nóng)村宅基地取得與流轉(zhuǎn)方式考察，由單一繼承逐漸拓展至出租、購(gòu)買(mǎi)等途徑探索農(nóng)村宅基地的有償取得。尤其是外出務(wù)工農(nóng)民占比較高、農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋閑置比例比較高的區(qū)域，地方政府希望通過(guò)閑置農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋資源的優(yōu)化配置，兼顧農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提高與優(yōu)化農(nóng)村土地資源要素配置、提高土地利用效率的雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，農(nóng)村宅基地制度變遷的主要?jiǎng)恿τ校浩平饨ㄔO(shè)用地供給難以滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，探索閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的制度問(wèn)題，破解農(nóng)村融資擔(dān)保抵押物不足缺乏的問(wèn)題，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策破解城市發(fā)展建設(shè)用地供給不足問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境治理低下問(wèn)題等。就農(nóng)村宅基地制度變遷最終目的而言，都是為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)民生活居住條件，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村宅基地制度變遷既有理論支撐，又有多重內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使。

（三）農(nóng)村宅基地制度的變遷方式

一是強(qiáng)制性與誘致性并存于一體。新中國(guó)剛剛成立基于鞏固新生政權(quán)的客觀現(xiàn)實(shí)，中央政府實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民可以自由買(mǎi)賣(mài)與繼承農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋，農(nóng)民享有農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的所有權(quán)。如前所述，到了兩權(quán)分立時(shí)期控制調(diào)適階段，中央政府對(duì)內(nèi)改革，對(duì)外開(kāi)放，將重心轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)私下交易、隱性流轉(zhuǎn)等形式，農(nóng)民嘗試通過(guò)非制度化的途徑獲取農(nóng)村宅基地的價(jià)值。而后由于農(nóng)村宅基地的利用無(wú)序與國(guó)家永久基本農(nóng)田的最嚴(yán)耕地紅線矛盾，中央政府出臺(tái)政策強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的管控，通過(guò)強(qiáng)制手段保護(hù)耕地資源。步入鄉(xiāng)村全面振興的新時(shí)代征程中，存在放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)、提高農(nóng)村宅基地利用效率的現(xiàn)實(shí)需求，中央政府啟動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，破解閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋利用效率低下困境，鼓勵(lì)自愿依法有償退出，提高土地利用效率，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入水平?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地制度變遷的各個(gè)時(shí)期各個(gè)節(jié)點(diǎn)，中央政府發(fā)揮農(nóng)村宅基地制度改革的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度變遷的強(qiáng)制性變遷方式。由于參與主體的多樣性，不同參與主體的利益訴求存在差異，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等參與主體也在積極推動(dòng)農(nóng)村宅基地的誘致性變遷。地方政府參與或默許的農(nóng)民私下交易、隱性流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地，滿足放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的訴求，體現(xiàn)了強(qiáng)制性與誘致性并存于一體的錯(cuò)綜復(fù)雜過(guò)程。因此，農(nóng)村宅基地制度變遷是中央政府強(qiáng)制性變遷與地方政府等各參與主體創(chuàng)新、互動(dòng)的誘致性變遷過(guò)程，體現(xiàn)了各參與主體在農(nóng)村宅基地制度變遷過(guò)程中的相互調(diào)整與改進(jìn)，強(qiáng)制性與誘致性并存于一體，但強(qiáng)制性變遷發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二是漸進(jìn)性與突變性并存于一體。梳理中國(guó)農(nóng)村宅基地制度歷史演變歷程發(fā)現(xiàn)，在每個(gè)時(shí)期，不管是產(chǎn)權(quán)單一時(shí)期，還是兩權(quán)分立時(shí)期，亦或三權(quán)分置時(shí)期，農(nóng)村宅基地制度變遷的速度呈現(xiàn)出漸進(jìn)性特征。即使在農(nóng)村宅基地的農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)化為集體土地所有制的過(guò)程中，漸近性仍然十分明顯。通過(guò)入社自愿、地基私有、宅地分離到宅基地集體所有制，并未采取立即直接公有的方式，而是通過(guò)整體、系統(tǒng)、規(guī)模化的政治動(dòng)員工作才實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的集體所有制。在農(nóng)村宅基地改革實(shí)施的諸多政策大多也采取試點(diǎn)地區(qū)探索、部分地區(qū)推廣、上升為法律全面推行的漸進(jìn)式推廣路徑，體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度變遷在求穩(wěn)的同時(shí)兼顧適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)變動(dòng)調(diào)整的要求，審慎推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度變遷，在維持社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，維護(hù)農(nóng)民的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。由于農(nóng)村宅基地制度過(guò)程中的敏感性、復(fù)雜性，采取突變式變遷方式的制度變遷成本存在很大的不確定性。但單從農(nóng)村宅基地的農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村集體土地所有制，又體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的突變性特征。

三、中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革趨向

從中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷歷史演變考察，農(nóng)村宅基地制度歷經(jīng)產(chǎn)權(quán)單一、兩權(quán)分立、三權(quán)分置時(shí)期，流轉(zhuǎn)難易程度經(jīng)歷由自由流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)再到有序流轉(zhuǎn)的過(guò)程，一直契合當(dāng)時(shí)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)，彼此呼應(yīng)、互為因果。中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷并非單純的制度變遷，單純依托農(nóng)村自身力量很難完成。農(nóng)村宅基地制度變遷與新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等彼此交織，農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐也需要其他制度改革協(xié)同才能共融互生、共進(jìn)互促。

（一）按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)

農(nóng)村宅基地按戶分配制度在三權(quán)分置背景下，有學(xué)者提出通過(guò)固定時(shí)間節(jié)點(diǎn)的方式固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)，采取不增不減政策。首先，按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)滿足公平要求。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)，第一，不僅能夠釋放農(nóng)村宅基地的保障屬性，而且能夠釋放農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。目前，農(nóng)村宅基地對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言仍具特殊意義，是廣大農(nóng)民賴以生存的場(chǎng)所，農(nóng)村宅基地分配對(duì)象的身份限制不能全部廢除，避免工商資本依靠資金優(yōu)勢(shì)擠占農(nóng)村資源。同時(shí)，按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)有利于加快農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的改革進(jìn)程，快速釋放農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。伴隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)村宅基地的保障屬性逐漸弱化，財(cái)產(chǎn)屬性逐漸強(qiáng)化。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)可以充分保障農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，也為農(nóng)民行使農(nóng)村宅基地的使用權(quán)提供便利。第二，可以提高宅基地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)可以在充分保障農(nóng)民居住需求的前提下，避免農(nóng)民分戶導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地?zé)o限制分配，也能較好減輕閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的發(fā)生率，避免農(nóng)村耕地的無(wú)序占用，維護(hù)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

其次，按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)滿足可行性要求。第一，按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)保障組織滿足其成員行使成員權(quán)益的能力，這種方式?jīng)]有改變?cè)蟹峙鋯挝缓头峙浞绞?，保持了政策的延續(xù)性與穩(wěn)定性，仍然是按戶分配，并沒(méi)有否認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶資格權(quán)。反而能更好體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障組織成員權(quán)所做的努力。以戶為單位申請(qǐng)農(nóng)村宅基地較少受戶內(nèi)人口增減變動(dòng)的影響，即使戶內(nèi)出現(xiàn)成員死亡，不會(huì)影響戶的存在，其申請(qǐng)分配的農(nóng)村宅基地仍然能為戶內(nèi)成員使用，很難發(fā)生農(nóng)村宅基地因戶內(nèi)成員亡故出現(xiàn)的收回現(xiàn)象。在人地矛盾比較尖銳的地區(qū)，借助戶內(nèi)成員共享農(nóng)村宅基地達(dá)成戶有所居的目的。第二，按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權(quán)符合當(dāng)前立法規(guī)定，大幅度降低農(nóng)村宅基地改革的阻力。按戶分配農(nóng)村宅基地與《中華人民共和國(guó)土地管理法》按戶分配原則一致，降低農(nóng)村宅基地制度變遷的改革阻力。

（二）健全完善農(nóng)村宅基地的一戶一宅和無(wú)償取得制度

首先，在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地一戶一宅制度前提下，積極嘗試農(nóng)村宅基地的戶有所居。理論研究和地區(qū)實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村宅基地的一戶一宅內(nèi)涵和外延存在較大差異?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定農(nóng)民只能擁有一處農(nóng)村宅基地，但并非只能申請(qǐng)一處農(nóng)村宅基地。因此有學(xué)者提出取消農(nóng)村宅基地的一戶一宅制度，但在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情形下，我國(guó)大多數(shù)區(qū)域仍需堅(jiān)持農(nóng)村宅基地的一戶一宅制度。主要原因在于：第一，一戶一宅制度契合立法規(guī)定，也能較好保障廣大農(nóng)民的土地居住權(quán)益，對(duì)保護(hù)耕地、提升效率具有十分重要的價(jià)值。盡管法律規(guī)定對(duì)農(nóng)戶擁有農(nóng)村宅基地的數(shù)量做出了一戶一宅的限制性規(guī)定，但是這一限制僅對(duì)申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生作用，對(duì)于農(nóng)村宅基地的持有環(huán)節(jié)，相關(guān)制度解釋和執(zhí)行并不相同。就當(dāng)前而言，農(nóng)村宅基地一戶一宅制度僅就申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)，在持有環(huán)節(jié)對(duì)此不應(yīng)予以限制。一是目前立法和政策實(shí)施并非杜絕或嚴(yán)格禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有兩處以上農(nóng)村宅基地的事實(shí)。實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)讓等形成一戶多宅也并非采取“一刀切”的方式加以禁止。第二，當(dāng)前立法實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究混淆了農(nóng)村宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)。分配環(huán)節(jié)體現(xiàn)的是農(nóng)村宅基地的資格權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償取得農(nóng)村宅基地與其財(cái)產(chǎn)屬性并不矛盾。農(nóng)村宅基地使用權(quán)就是財(cái)產(chǎn)屬性的具體體現(xiàn)。在農(nóng)村宅基地分配環(huán)節(jié)如果符合法律和政策規(guī)定，約束其財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性的理由就不復(fù)存在，健全完善一戶一宅制度就凸顯可行和必要。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高，農(nóng)民也有改善居住質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)要求，但又面臨農(nóng)村宅基地供給不足的束縛，農(nóng)村宅基地一戶一宅制度較以前的實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)存在根本不同，滿足農(nóng)民的居住需求應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)需要采取可行合理的方式來(lái)達(dá)成，并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ限r(nóng)民戶有所居等各種實(shí)現(xiàn)模式。

其次，在繼續(xù)完善申請(qǐng)無(wú)償取得的情形下，在時(shí)機(jī)、條件成熟的地方試點(diǎn)探索有償使用農(nóng)村宅基地〔11〕。申請(qǐng)無(wú)償取得農(nóng)村宅基地是中國(guó)特色社會(huì)主義公有制的重要組成部分，集體土地所有制體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有土地所有權(quán)，無(wú)償分配農(nóng)村宅基地是組織內(nèi)部成員權(quán)益的體現(xiàn)，農(nóng)民享有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)因此無(wú)需支付使用費(fèi)或付出相應(yīng)代價(jià)。農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)是依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)而獲取的居住權(quán)益，因此只能無(wú)償獲取。也有學(xué)者提出農(nóng)村宅基地分配應(yīng)該逐漸過(guò)渡到有償取得，理由是當(dāng)前農(nóng)村宅基地少批多占、分配失衡等亂象都與無(wú)償獲取有關(guān)。有償獲取農(nóng)村宅基地可以較好抑制農(nóng)民過(guò)度申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的沖動(dòng)，優(yōu)化農(nóng)村宅基地的資源配置效率。在推進(jìn)共同富裕的新時(shí)代背景下，農(nóng)村宅基地的第一次分配應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持申請(qǐng)無(wú)償獲得的方式，條件成熟的地區(qū)或特殊情況可以鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，探索農(nóng)村宅基地的有償使用。一是農(nóng)村宅基地?zé)o償分配本質(zhì)上體現(xiàn)的集體土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)成員需要有償獲取集體財(cái)產(chǎn)與法理相悖。二是農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的制度設(shè)計(jì)初衷是保障農(nóng)民戶有所居，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。采取有償分配的方式有悖于農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)初衷，危及農(nóng)民的社會(huì)保障，并因此可能導(dǎo)致新的不公。三是農(nóng)村宅基地第一次無(wú)償獲得及二次流轉(zhuǎn)適用的政策與法律應(yīng)該存在差異。農(nóng)民第一次無(wú)償獲得農(nóng)村宅基地應(yīng)該更加重視社會(huì)公平與保障其基本的居住需求，農(nóng)村宅基地二次流轉(zhuǎn)應(yīng)該更加重視效率提升與市場(chǎng)機(jī)制。

（三）穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地的改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新

充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地制度變遷的長(zhǎng)期性、漸近性，高度重視農(nóng)村宅基地制度改革任務(wù)的艱巨性，堅(jiān)持大歷史觀，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地的改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新?？疾焓澜缙渌髧?guó)的土地制度變革，通常經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)。中國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革涉及多方主體，涉及利益錯(cuò)綜復(fù)雜，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新需要保有歷史耐心。一是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，改革實(shí)踐中切實(shí)尊重農(nóng)民的農(nóng)村宅基地改革意愿，推動(dòng)達(dá)成制度變遷主體的一致行動(dòng)。當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，發(fā)展不平衡、發(fā)展不充分問(wèn)題在農(nóng)村表現(xiàn)尤為顯著。依托公平協(xié)商方式，采取公開(kāi)民主的基層治理手段，以破解農(nóng)民增收乏力、農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新過(guò)程中存在的問(wèn)題和矛盾，確保農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新成果為農(nóng)民享有，由此獲取農(nóng)民的擁護(hù)與支持。與此同時(shí)，制度改革實(shí)踐和制度創(chuàng)新也需充分兼顧地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等其他制度變遷主體的利益訴求，破解改革阻力，推動(dòng)農(nóng)村宅基地達(dá)成新的制度均衡。二是毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度。土地集體所有、農(nóng)民享有農(nóng)村宅基地資格權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是中國(guó)特色宅基地制度的獨(dú)特安排。要充分認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展長(zhǎng)期性特征，農(nóng)村宅基地的集體所有制可以較好避免土地私有化引發(fā)的土地兼并、城市貧民窟問(wèn)題。農(nóng)村宅基地制度改革方向應(yīng)該是在堅(jiān)持社會(huì)主義公有制前提下，構(gòu)建契合中國(guó)特色社會(huì)主義公有制與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系相結(jié)合的中國(guó)農(nóng)村宅基地制度體系。三是重視改革的配套保障，切實(shí)防范農(nóng)村宅基地制度變遷過(guò)程中的改革風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村宅基地制度改革縱深推進(jìn)與戶籍制度、社會(huì)保障制度、農(nóng)村金融制度等領(lǐng)域的改革密切相關(guān)，要高度重視配套制度改革的協(xié)同與耦合性，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，形成農(nóng)村宅基地制度改革合力，營(yíng)造農(nóng)村宅基地制度改革的良好氛圍，形成推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的合力。另外，還要關(guān)注農(nóng)村宅基地制度改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型不同構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

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責(zé)任編輯 李 晶