摘 要： 保障公眾健康既是生態(tài)環(huán)境法治的原初目的之一， 也是編纂生態(tài)環(huán)境法典的重要目標(biāo)。這不僅要求生態(tài)環(huán)境法典在理念層面呼應(yīng)“以人為本” 的中國式現(xiàn)代化的宗旨， 也要求從立法目的、基本原則、基本制度等方面構(gòu)建健全的環(huán)境健康法治體系。我國環(huán)境健康法治保障在理念實現(xiàn)機(jī)制、規(guī)范體系和監(jiān)管體制等方面難以適應(yīng)以風(fēng)險防范為核心的環(huán)境健康法治需求， 困頓于“見物不見人” 之弊。在此情況下， 應(yīng)以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機(jī)， 發(fā)揮法典的體系化效益，完善環(huán)境健康權(quán)益保障體系， 在可持續(xù)發(fā)展理念的指引下， 以環(huán)境健康法的秩序價值為導(dǎo)向， 構(gòu)建以環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防為中心、以公眾健康優(yōu)先保護(hù)為根本、以公眾參與為基礎(chǔ)的環(huán)境健康保障的法治原則。在生態(tài)環(huán)境法典中， 宜采用“ 總則編專節(jié)+分則編特別規(guī)定” 的篇章結(jié)構(gòu)， 通過健全的環(huán)境健康保障體制、機(jī)制和制度， 實現(xiàn)環(huán)境健康保障與生態(tài)環(huán)境法律體系的融合與內(nèi)洽。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境健康; 環(huán)境健康風(fēng)險; 生態(tài)環(huán)境法典; 法典化; 保障公眾健康

目 次

一、引言

二、環(huán)境健康保障入典的動因與需求

三、環(huán)境健康保障入典的理念與目標(biāo)

四、環(huán)境健康保障在法典中的規(guī)范實現(xiàn)

五、結(jié)論

一、引 言

早在數(shù)千年前， 環(huán)境與健康之間的關(guān)系便引起了關(guān)注。古希臘醫(yī)學(xué)之父希波克拉底曾在《氣候水土論》一文中便闡釋了自然環(huán)境對人體健康的影響。①然而， 現(xiàn)代意義上的環(huán)境健康問題真正被各國所重視， 則是在工業(yè)革命后， 它與20 世紀(jì)中葉以來愈發(fā)突出的環(huán)境問題相伴而生。環(huán)境健康問題， 是指由于環(huán)境污染或者生態(tài)破壞導(dǎo)致的人體健康危害或風(fēng)險。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也產(chǎn)生了諸如“廣西龍江鎘污染事件” “湖南衡陽兒童血鉛中毒案” 等環(huán)境健康案件。在我們身處其中的風(fēng)險社會中， “環(huán)境健康風(fēng)險” ①作為一種典型的社會化風(fēng)險形態(tài)已無處不在。并且， 隨著時代的發(fā)展， 環(huán)境健康問題所呈現(xiàn)出的時代差異性、復(fù)雜性和地域性特點， ②使環(huán)境健康保障面臨巨大挑戰(zhàn)。為此， 國家也從政策和法律等層面相繼制定和出臺了一系列規(guī)范性文件， 以期實現(xiàn)對公眾環(huán)境健康權(quán)益的保障。

2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》） 在我國環(huán)境健康法治發(fā)展中具有里程碑式作用， 拉開了環(huán)境健康風(fēng)險法律規(guī)制的序幕。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》將原有的“保障人體健康” 的立法目的改為“保障公眾健康”， 一方面對國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)提出了更高要求， 另一方面也體現(xiàn)出我國環(huán)境法治從對個體保護(hù)到整體性保護(hù)的過渡與轉(zhuǎn)型。③同時，作為我國環(huán)境健康保護(hù)制度的原則性條款的《環(huán)境保護(hù)法》第39 條關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的規(guī)定， 也體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防理念對環(huán)境健康保障的重要作用。這些進(jìn)展為環(huán)境健康法治的進(jìn)一步發(fā)展提供了法律規(guī)范依據(jù)。然而， 在《環(huán)境保護(hù)法》修訂的十年之后， 我國環(huán)境健康法治體系并未能實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。被寄予厚望的第39 條未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用， 環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度尚未健全， ④多數(shù)環(huán)境法律制度仍然停留在“見物不見人” 的狀態(tài)， 環(huán)境健康保障未能與環(huán)境法律體系實現(xiàn)有機(jī)融合。

當(dāng)前， 我國正在開展生態(tài)環(huán)境法典的編纂工作， 這為優(yōu)化環(huán)境健康法治保障提供了有利契機(jī)。通過明確環(huán)境健康法治的價值理念、法治原則和制度體系， 為保障公眾健康提供具體制度支持，為保護(hù)公眾環(huán)境健康權(quán)益提供規(guī)范依據(jù)， 是生態(tài)環(huán)境法典的重要使命。

二、環(huán)境健康保障入典的動因與需求

環(huán)境法治應(yīng)以人與自然和諧共生的現(xiàn)代化為目標(biāo)， 建立以人民為中心的環(huán)境法律體系。⑤保障公眾健康是中國式現(xiàn)代化的重要方面， 是“健康中國” 戰(zhàn)略的重要組成部分， 也是我國環(huán)境法的立法宗旨。在此背景下， 編纂生態(tài)環(huán)境法典可基于其體系化效益， 為應(yīng)對我國環(huán)境健康法治保障在理念實現(xiàn)機(jī)制、規(guī)范體系和管理體制等方面的挑戰(zhàn)提供重要契機(jī)。

（一） 環(huán)境健康保障入典的時代背景

在中國式現(xiàn)代化背景下， 加強(qiáng)環(huán)境健康法治是實現(xiàn)美麗中國和健康中國的必然要求， 也是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。黨的二十大報告提出， “中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“推進(jìn)健康中國建設(shè)， 把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置” ①。這就要求將保障公眾環(huán)境健康置于重要的地位。保障環(huán)境健康作為健康中國戰(zhàn)略的重要組成部分， 也體現(xiàn)在黨和國家的其他重要綱領(lǐng)性文件之中。黨的十九大報告提出“健康中國” 戰(zhàn)略要遵循健康優(yōu)先原則， 將健康戰(zhàn)略融入具體政策， 實現(xiàn)全民健康之根本目的; 在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中， 又以專章的形式再次強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)健康中國建設(shè)”， 把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置， 堅持預(yù)防為主的方針， 并對加強(qiáng)環(huán)境健康管理作出規(guī)定。這些為我國環(huán)境健康法治的健全完善奠定了政策基礎(chǔ)。

由于環(huán)境健康問題具有間接性和復(fù)雜性等特點， 環(huán)境污染對人體健康可能產(chǎn)生的“不可見”或者難以證明的損害更加劇了環(huán)境健康風(fēng)險的不確定性程度。②為此， 我國自2007 年開始先后發(fā)布了《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015） 》《“健康中國2030” 規(guī)劃綱要》以及諸多有關(guān)環(huán)境健康的政策性文件。在此基礎(chǔ)上， 我國在環(huán)境法層面也就應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險作出回應(yīng)， 為健康優(yōu)先的理念的落實提供法律支撐。環(huán)境健康保障手段從政策性規(guī)范上升為法律規(guī)范， 雖然為我國環(huán)境健康法律保障奠定了基礎(chǔ)， 但是并未能構(gòu)建起完整的環(huán)境健康法律體系， 這使得對環(huán)境健康風(fēng)險難以實現(xiàn)有效的規(guī)制。為了更有效地實現(xiàn)環(huán)境健康保障目標(biāo)， 完善環(huán)境健康法治體系迫在眉睫。

在此背景下， 環(huán)境法法典化為構(gòu)建以風(fēng)險預(yù)防為核心的環(huán)境健康法治體系提供了有利契機(jī)。全面回應(yīng)公眾環(huán)境健康權(quán)益保障的價值導(dǎo)向和制度訴求對我國環(huán)境法提出了新的課題?！皟r值尺度為了成為一種有效的尺度， 最終必須為強(qiáng)力所支持?！?③保障公眾健康作為環(huán)境法的立法宗旨和核心目的， 亦要求從價值到制度規(guī)范全方位地融入環(huán)境健康保障的理念和內(nèi)容。這就需要將環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防理念、環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制機(jī)制、環(huán)境健康管理與現(xiàn)有的環(huán)境法律制度和管理體制相融合， 并在法律責(zé)任和救濟(jì)措施方面予以回應(yīng)。將環(huán)境健康保障納入生態(tài)環(huán)境法典， 是回應(yīng)這些時代關(guān)切的必經(jīng)之途。

（二） 環(huán)境健康法治保障的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

法治理念、法律體系和監(jiān)管體制， 是影響環(huán)境健康保障法治的三大主要因素。目前， “優(yōu)先保護(hù)” 理念實現(xiàn)機(jī)制碎片化、政策和法律規(guī)范體系不完整、監(jiān)管體制不適應(yīng)環(huán)境健康保障不斷發(fā)展的需要， 成為我國環(huán)境健康法治保障面臨的主要挑戰(zhàn)。

1. 優(yōu)先保護(hù)理念的實現(xiàn)機(jī)制碎片化

將保障人民健康置于優(yōu)先位置， 是新時代中國特色社會主義建設(shè)的內(nèi)在要求。然而， 就生態(tài)環(huán)境法治現(xiàn)狀而言， 公眾健康保護(hù)優(yōu)先理念未能得到充分的踐行。最為突出的問題是， 環(huán)境法律原則和一些重要的制度規(guī)范未能與“保障公眾健康” 這一環(huán)境法的根本目的④實現(xiàn)有機(jī)銜接與融合。

在法律原則層面， 公眾健康保護(hù)的相對優(yōu)先順位未能得到充分體現(xiàn)， 其主要原因體現(xiàn)為兩個方面。一是由于環(huán)境法上的“保護(hù)優(yōu)先” 原則在理念內(nèi)涵上的模糊性， 間接弱化了公眾健康保護(hù)的相對優(yōu)先順位。保護(hù)優(yōu)先原則側(cè)重于對國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線實行嚴(yán)格保護(hù)， 從源頭上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用。①這一原則重點突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先性。在環(huán)境法二元目的論之下， 對生態(tài)環(huán)境的“保護(hù)優(yōu)先原則” 在某種程度上使得保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為直接目的， 而保障公眾健康則成為隱性目的。二是環(huán)境法的“預(yù)防為主原則” 本身更多地體現(xiàn)出損害預(yù)防的屬性， 不易有效識別和預(yù)防潛在多發(fā)的環(huán)境健康風(fēng)險。作為環(huán)境健康問題最主要起因的環(huán)境污染對人體健康可能產(chǎn)生的危險或者威脅具有一定的復(fù)雜性， 其危險來源包括污染源②和風(fēng)險源③兩種途徑， 具有高度不確定性。而“預(yù)防為主原則” 對由于科學(xué)不確定性所產(chǎn)生的風(fēng)險關(guān)注不足， 使其難以有效應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險。

在制度層面， 優(yōu)先保護(hù)公眾健康的理念在現(xiàn)有法律體系中也未得到充分的貫徹。譬如， 環(huán)境基準(zhǔn)作為生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)， 要求生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中所規(guī)定的污染物容許量或濃度應(yīng)小于或者等于相應(yīng)的基準(zhǔn)值， 以對人群健康和生態(tài)系統(tǒng)不產(chǎn)生有害影響為基本要求。④環(huán)境基準(zhǔn)主要分環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)和污染環(huán)境修復(fù)基準(zhǔn)。然而， 我國環(huán)境基準(zhǔn)相關(guān)的法律規(guī)范并未清晰界定這二者的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)， 而是更多地將環(huán)境基準(zhǔn)等同于環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)， 忽視了污染環(huán)境修復(fù)基準(zhǔn)對于保障人體健康和生態(tài)損害修復(fù)的作用。⑤此外， 我國大量污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更新滯后， 如《制訂地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)原則與方法》自1984 年制定以來便未再更新， 這顯然與《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第20 條規(guī)定的“根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件， 制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)” 相悖。我國頻繁發(fā)生的污染者合法排污致害問題與此不無關(guān)聯(lián)。這些情況都指向一個亟待解決的問題，即污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未能很好地回應(yīng)環(huán)境健康風(fēng)險防范的內(nèi)在要求， ⑥難以落實保障公眾健康的立法目的和價值追求。

可見， 盡管我國環(huán)境法從立法目的到制度規(guī)范中都對公眾環(huán)境健康權(quán)益保護(hù)作出了相關(guān)規(guī)定，但多以碎片化的狀態(tài)呈現(xiàn)， 未能將這一立法目的和價值追求進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化。在此方面， 制定生態(tài)環(huán)境法典為清除理念轉(zhuǎn)化障礙提供了一個重要的契機(jī)。

2. 環(huán)境健康保障規(guī)范的體系性不足

我國環(huán)境健康保障規(guī)范體系建設(shè)始于21 世紀(jì)初， 呈現(xiàn)出顯著的政策先行的特征。2004 年“首屆東盟和東南亞國家環(huán)境健康高層會議” 后， 我國提出《國家環(huán)境與健康行動計劃》， 并于2007 年發(fā)布了環(huán)境與健康領(lǐng)域的第一個綱領(lǐng)性文件《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007 -2015） 》， 由此揭開了環(huán)境健康保障工作的序幕。自《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》時期開始， 原環(huán)境保護(hù)部連續(xù)發(fā)布了三個環(huán)境與健康工作的五年規(guī)劃，并在《“十四五” 環(huán)境健康工作規(guī)劃》中進(jìn)一步明確“健康優(yōu)先” 的指導(dǎo)理念。①在這些政策規(guī)范的推動下， 環(huán)境健康保障在法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面逐步展開， 但均未形成健全的體系。

在法律規(guī)范層面， 自1979 年《環(huán)境保護(hù)法（試行） 》頒布到2014 年《環(huán)境保護(hù)法》全面修訂， 歷經(jīng)三十幾年不斷完善和修訂， 我國環(huán)境保護(hù)法律體系不斷完善， 為保障人體健康提供了重要的法律基礎(chǔ)。包括《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等重要的環(huán)境保護(hù)單行法在內(nèi)的立法從預(yù)防、監(jiān)管和救濟(jì)三方面入手， 為預(yù)防和治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供法律依據(jù)， 在一定程度上為保障環(huán)境健康提供了法制基礎(chǔ)。特別是2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第39 條就環(huán)境健康保障作出了專門規(guī)定， ②被稱為環(huán)境保護(hù)綜合性立法中的“環(huán)境健康條款”。在此基礎(chǔ)上， 一些主管部門也就環(huán)境健康保障加強(qiáng)制度建設(shè)， 如原環(huán)境保護(hù)部2018 年發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行） 》（以下簡稱《工作辦法（試行） 》） 對環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估和風(fēng)險防控作出了進(jìn)一步規(guī)定。另一方面， 《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》《醫(yī)療廢物管理條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等公共衛(wèi)生安全保障立法， 也從公共衛(wèi)生監(jiān)管、勞動者保護(hù)、學(xué)校和醫(yī)院等特殊場所衛(wèi)生監(jiān)管等可能對人體健康造成危險等角度， 就環(huán)境健康保障作出了規(guī)定。但總體而言， 在法律規(guī)范層面， 生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法“見物不見人” ③、公共衛(wèi)生立法對生態(tài)環(huán)境問題致害關(guān)注不足、制度內(nèi)容分散且銜接不暢等問題依然困擾著環(huán)境健康法治。

在標(biāo)準(zhǔn)體系方面， 2017 年我國正式將環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)納入國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系作為管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)， ④并發(fā)布了《人體健康水質(zhì)基準(zhǔn)制定技術(shù)指南》《環(huán)境與健康現(xiàn)場調(diào)查技術(shù)規(guī)范橫斷面調(diào)查》《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)方法框架性指南（試行） 》等規(guī)范。同時， 為了應(yīng)對由于環(huán)境污染的累積效應(yīng)而導(dǎo)致的環(huán)境健康問題的潛伏性等環(huán)境健康風(fēng)險， 我國還對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善， 如在《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中增加了臭氧、細(xì)顆粒物的控制標(biāo)準(zhǔn)， 嚴(yán)格可吸入顆粒物、二氧化氮等污染物的限值要求， 規(guī)定不同的平均濃度的時間間隔考核評價標(biāo)準(zhǔn); ⑤在《電池工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中增加了關(guān)于企業(yè)周圍環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的規(guī)定， 以通過加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測降低和避免因重金屬污染物長期累積而對周圍人群和環(huán)境產(chǎn)生污染風(fēng)險等。盡管環(huán)境健康保障已越來越多地成為生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的核心關(guān)切， 但目前的相關(guān)內(nèi)容仍大多局限于單一環(huán)境要素、個別領(lǐng)域、個別環(huán)節(jié)， 難以為環(huán)境健康保障提供系統(tǒng)全面的基礎(chǔ)規(guī)范支持。

概言之， 環(huán)境健康保障尤其是對環(huán)境健康風(fēng)險的預(yù)防和管理， 目前已經(jīng)成為我國生態(tài)環(huán)境法治的重要內(nèi)容， ①但無論在規(guī)范體系還是在制度內(nèi)容方面， 仍然存在體系性不足、內(nèi)容不完整等問題， 從而在實質(zhì)上影響了環(huán)境健康法治的進(jìn)程。特別是在規(guī)制手段層面， 目前主要依賴環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測和評估機(jī)制， 與公共衛(wèi)生安全保障領(lǐng)域的制度工具銜接不足， 如未能在環(huán)境影響評價中充分開展健康影響評價， 未能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接等。此外， 在法律救濟(jì)層面， 由于缺少對相關(guān)法律主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范， 使得司法實踐中難以在環(huán)境健康方面提供有效的救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境法典作為國家生態(tài)環(huán)境法律體系化的最高形式， 為進(jìn)一步健全環(huán)境健康保障規(guī)范體系提供了機(jī)會。

3. 環(huán)境健康監(jiān)管體制的不適應(yīng)性

在監(jiān)管體制方面， 環(huán)境健康保障涉及生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等主管部門， 各部門之間的有效銜接與協(xié)作對于實現(xiàn)環(huán)境健康保障目標(biāo)尤為關(guān)鍵。2007 年， 原衛(wèi)生部和原國家環(huán)?？偩致?lián)合制定《衛(wèi)生部國家環(huán)保總局環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制》， 其中明確要求建立環(huán)境與健康領(lǐng)導(dǎo)小組以及環(huán)境與健康工作聯(lián)合辦公室， 并分別在衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局和國家環(huán)?？偩挚萍紭?biāo)準(zhǔn)司下設(shè)聯(lián)合辦公室。然而， 在實踐中， 這些要求在推動環(huán)境健康工作領(lǐng)域未能發(fā)揮應(yīng)有的作用， 難以實質(zhì)性地建立衛(wèi)生健康主管部門與生態(tài)環(huán)境主管部門就環(huán)境健康工作的聯(lián)合工作機(jī)制。從協(xié)作機(jī)制本身看，雙部門的牽頭機(jī)制增加了協(xié)調(diào)成本和制度實施成本， 領(lǐng)導(dǎo)小組的非常設(shè)性也使得實踐中對于制定環(huán)境健康長期規(guī)劃與應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境健康事故難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。②同時， 在實踐中， 生態(tài)環(huán)境部門和衛(wèi)生健康部門之間就涉及環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)的制定和環(huán)境健康研究的相關(guān)數(shù)據(jù)并未實現(xiàn)有效共享， 這不利于環(huán)境健康工作的有效開展， 也會產(chǎn)生重復(fù)研究的問題。這一情形也暴露出“雙牽頭” 的工作機(jī)制在環(huán)境健康數(shù)據(jù)和信息共享方面的不利影響。

在此背景下， 原環(huán)境保護(hù)部于2018 年發(fā)布《工作辦法（試行） 》， 規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門可根據(jù)工作需要提請本級人民政府建立環(huán)境與健康工作協(xié)調(diào)機(jī)制， 推動環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康等相關(guān)部門協(xié)作應(yīng)對危害公眾健康的環(huán)境問題。③然而， 由于對在何種情況下可以申請本級人民政府建立環(huán)境與健康工作協(xié)調(diào)機(jī)制以及機(jī)制如何運行等問題缺少細(xì)化規(guī)定， 這一要求的實施情況并不理想。此外， 關(guān)于相鄰區(qū)域環(huán)境健康工作合作的規(guī)定也因部門規(guī)章的法律效力問題， 難以推動跨行政區(qū)的環(huán)境健康協(xié)作機(jī)制的建立。

環(huán)境健康保障需要國家和地方的有效銜接。在此方面， 生態(tài)環(huán)境部自2018 年開始開展國家環(huán)境健康管理試點工作， 目前已開展三批試點， 對推動國家和地區(qū)環(huán)境健康銜接機(jī)制的完善起到了積極作用。但在規(guī)范層面， 地方環(huán)境健康保障更多是原則性規(guī)定。例如， 上述2018 年《工作辦法（試行） 》規(guī)定， 地方政府和上級環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)境保護(hù)主管部門開展環(huán)境健康工作， 鼓勵和要求地方環(huán)境保護(hù)主管部門推動環(huán)境與健康工作納入地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。然而， “要求” 和“鼓勵” 是兩種不同性質(zhì)的法律規(guī)范， “要求” 意味著必須將環(huán)境健康規(guī)劃納入地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃， 而“鼓勵” 則不具有強(qiáng)制性， 這在事實上造成了制度內(nèi)容上的沖突。現(xiàn)有法律規(guī)范還授權(quán)省級生態(tài)環(huán)境主管部門按照國家環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測相關(guān)技術(shù)規(guī)范， 開展本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測工作。同時， 要求各級生態(tài)環(huán)境主管部門將環(huán)境健康風(fēng)險評估與日常環(huán)境管理業(yè)務(wù)相結(jié)合， 以解決危害公眾健康的突出環(huán)境問題為導(dǎo)向， 依據(jù)環(huán)境與健康相關(guān)法律法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)定， 綜合評估并篩選重點區(qū)域、流域和行業(yè)以及優(yōu)先控制污染物， 落實各項風(fēng)險防控措施。①但是， 由于我國尚未形成健全的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制體系和統(tǒng)一的監(jiān)測平臺， 風(fēng)險評估制度有待完善， 并且缺乏充分的環(huán)境健康基準(zhǔn)研究， 這使得地方政府難以有效推進(jìn)。此外， 地方生態(tài)環(huán)境主管部門在資金、技術(shù)水平和人員配備上也存在困難， 加之我國環(huán)境健康工作起步較晚， 地方缺少經(jīng)驗， 難以在短期內(nèi)全面有效地實施國家環(huán)境健康政策和要求。

（三） 環(huán)境健康保障法律規(guī)范入典的體系化效益

環(huán)境健康保障事關(guān)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉。這就需要充分考慮環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的高度的不確定性， 確保環(huán)境健康規(guī)范體系和制度內(nèi)容的科學(xué)性、有效性和可實施性。同時， 隨著環(huán)境健康風(fēng)險類型的不斷增加， 環(huán)境健康問題的復(fù)雜性愈發(fā)突出， 這也使環(huán)境健康法治具有了更加鮮明的風(fēng)險防范特點。在此情形下， 體系效益在實現(xiàn)法律的安定性、保障法律解釋的正確性方面的價值對完善環(huán)境健康法治顯得尤為重要。②環(huán)境健康法治的進(jìn)一步健全， 需要在一個自洽自足的法律體系下展開， 為環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制提供充分的法律支持， 支持環(huán)境健康保障在執(zhí)法、司法和守法三個面向有效展開。

我國目前正在推動生態(tài)環(huán)境法典編纂工作， 這是回應(yīng)環(huán)境健康保障目標(biāo)、實現(xiàn)環(huán)境健康法律規(guī)范體系化的最重要的機(jī)會。將環(huán)境健康法律規(guī)范納入生態(tài)環(huán)境法典中， 不僅是落實“保障公眾健康” 的環(huán)境法治根本目的的要求， 也可為環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制提供執(zhí)法依據(jù)， 為司法裁判的統(tǒng)一性提供保障。概言之， 法律規(guī)范體系化可為公眾環(huán)境健康權(quán)益保障建立規(guī)范秩序， 同時有助于提高公眾遵守環(huán)境健康法治的信念與精神。③在法技術(shù)層面， 將環(huán)境健康保障法律規(guī)范納入生態(tài)環(huán)境法典， 有助于進(jìn)一步整合與優(yōu)化環(huán)境健康法律制度和措施， 將諸如環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測和評估、環(huán)境健康影響評價、環(huán)境健康風(fēng)險溝通等內(nèi)容與現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境和公共衛(wèi)生健康法律規(guī)范相銜接，將公眾健康保障與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治進(jìn)程有機(jī)融合， 為優(yōu)化環(huán)境健康監(jiān)管體制和地方環(huán)境健康法治的有序發(fā)展提供更為充分的法治空間。

三、環(huán)境健康保障入典的理念與目標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展作為國際社會在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上的基本共識， 是我國生態(tài)環(huán)境法治目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展理念所包含的“以人為本” 的思想， 為實現(xiàn)公眾健康優(yōu)先保護(hù)與我國現(xiàn)行環(huán)境法律體系的有機(jī)融合提供了指引。有效的環(huán)境健康法治保障， 應(yīng)以實現(xiàn)回應(yīng)社會發(fā)展現(xiàn)實需求的秩序價值為動力， 以精細(xì)化保障體系為核心。

（一） 以可持續(xù)發(fā)展為要旨的理念指引

從1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》首次提出可持續(xù)發(fā)展原則到1992 年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》正式確認(rèn)將可持續(xù)發(fā)展原則作為國際環(huán)境法的基本原則， 該原則所包含的代際公平、代內(nèi)公平、資源環(huán)境的可持續(xù)利用和環(huán)境資源一體化等內(nèi)容， 逐漸成為世界上越來越多國家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的事業(yè)中所遵循的最重要的理念。①我國作為可持續(xù)發(fā)展理念和原則的最堅定的支持者和踐行者， 早在1994 年《中國21 世紀(jì)議程———中國21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》就提出了“以人為本” 的理念。在氣候法治進(jìn)程中， 特別是在環(huán)境保護(hù)法治發(fā)展過程中， 我國逐漸將可持續(xù)發(fā)展原則內(nèi)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本精神。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第2 條將保障公眾健康、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相并列， 由此以立法形式確認(rèn)了環(huán)境健康保障與生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展之間的密切關(guān)聯(lián)。2018 年將生態(tài)文明納入憲法， 也體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境治理方略和理念對可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)。②生態(tài)環(huán)境法典將可持續(xù)發(fā)展作為法典編纂的邏輯主線， 不僅與建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的要求相呼應(yīng)， 而且能夠解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治領(lǐng)域在一些方面“目的迷失” “見物不見人” 等問題。

如前所述， 社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中因科技發(fā)展等原因?qū)е碌呢?fù)外部性效果引致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險， 不僅對公眾健康產(chǎn)生了巨大的威脅， 而且實質(zhì)性地影響著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。脫離保障公眾健康的發(fā)展模式必定是不合目的、因而也是非正義的， 而且更不是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所追求的結(jié)果。將可持續(xù)發(fā)展中所蘊含的“以人為本” 的價值理念系統(tǒng)地貫徹于生態(tài)環(huán)境法典之中，就需要從價值理念、法治原則和制度體系等層面入手， 通過法典構(gòu)建一般保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的保護(hù)模式， 在風(fēng)險防控、污染防治、生態(tài)保護(hù)等方面實現(xiàn)對公眾環(huán)境健康權(quán)益的保護(hù)， 而這也是可持續(xù)發(fā)展的核心要義。

（二） 以實現(xiàn)秩序價值為動因的價值導(dǎo)向

法律調(diào)整社會關(guān)系。在社會關(guān)系中， 對秩序價值的追求都是其存在和健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。③唯有遵從符合社會發(fā)展需要的秩序價值， 以可持續(xù)發(fā)展為基本理念， 方可獲得貫徹實施的社會條件。秩序價值實現(xiàn)， 是追求公平平等和自由的先決性條件。在法價值層面， “法律秩序是由法所確立和維護(hù)的， 以一定社會主體的權(quán)利和義務(wù)為基本內(nèi)容的， 表現(xiàn)出確定性、一致性、連續(xù)性的，具有特殊強(qiáng)制力的一種社會狀態(tài)” ④。法的秩序價值所蘊含的安全性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性， 使其具有更為突出的基礎(chǔ)價值屬性， 是其他價值實現(xiàn)的前提。

環(huán)境健康問題影響了以保障環(huán)境健康為內(nèi)容的法秩序。從價值層面看， 這一秩序的建立和維護(hù)需要通過法律明確相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)， 構(gòu)建具有確定性、一致性和連續(xù)性的環(huán)境健康法律體系， 從而實現(xiàn)對公眾健康安全以及規(guī)制對象的可預(yù)見性的追求、確認(rèn)和保障。環(huán)境健康法秩序價值的實現(xiàn)， 既需要遵循法的秩序價值的一般原理， 也需要聚焦環(huán)境健康法治領(lǐng)域具有獨特性的問題， 即對公眾健康的保障， 這就需要著眼于環(huán)境健康保障語境下秩序價值在安全性、可預(yù)見性和連貫性三個面向的內(nèi)在規(guī)定性。環(huán)境健康保障入典， 為實現(xiàn)這些方面的要求提供了重要條件。

首先， 環(huán)境健康法秩序價值的核心在于對安全性的追求。在環(huán)境法視域下， 環(huán)境健康法的秩序價值的安全側(cè)面主要關(guān)注如何保護(hù)公眾免受環(huán)境污染或者生態(tài)破壞產(chǎn)生的健康損害或風(fēng)險。作為秩序價值內(nèi)容的“安全性” 不僅包括生命健康安全， 還包括生態(tài)環(huán)境安全和公共衛(wèi)生安全， 即通過保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全來降低環(huán)境健康損害或風(fēng)險和公共衛(wèi)生風(fēng)險。在生態(tài)環(huán)境法典中， 環(huán)境健康保障的安全性訴求可以“預(yù)防—控制—救濟(jì)” 為理路， 通過將環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則融入環(huán)境健康保障法律機(jī)制之中， 對公眾環(huán)境健康損害及風(fēng)險提供有效救濟(jì)， 從而實現(xiàn)對公眾環(huán)境健康安全的有效保障。

其次， 環(huán)境健康法秩序價值對可預(yù)見性的追求， 是實現(xiàn)作為目的的安全性的途徑?！耙豁椝^的法律義務(wù)不外乎就是一項可預(yù)見性規(guī)則， 法律權(quán)利亦是如此?！?①環(huán)境健康法律規(guī)范通過明確環(huán)境健康法律主體權(quán)利義務(wù)， 實現(xiàn)環(huán)境健康法制框架及其實施結(jié)果的可預(yù)測性， 從而保障公眾環(huán)境健康安全、生態(tài)環(huán)境安全和公共衛(wèi)生安全。事實上， 在環(huán)境健康法治領(lǐng)域， 為了安全性和連貫性訴求的實現(xiàn)， 特別需要對行為主體的行為及其法律后果進(jìn)行規(guī)范。生態(tài)環(huán)境法典作為具有規(guī)范上的權(quán)威性和形式上的穩(wěn)定性的立法形式， 對于回應(yīng)環(huán)境健康法的可預(yù)見性預(yù)期具有重要意義， 特別是可為實現(xiàn)環(huán)境健康法的可預(yù)見性追求提供基礎(chǔ)條件。②

最后， 環(huán)境健康法秩序價值對連貫性的追求， 是實現(xiàn)安全性和可預(yù)見性的具體路徑。通過將保障公眾健康的要求融入生態(tài)環(huán)境制度體系和環(huán)境管理體系之中， 消除環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境健康風(fēng)險評估機(jī)制與環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制、環(huán)境健康監(jiān)管體制與環(huán)境監(jiān)管體制之間的分割狀態(tài)， 構(gòu)建具有連貫性的以保障公眾健康為目的的規(guī)范體系， 是生態(tài)文明語境下環(huán)境健康法治的最直接的內(nèi)在要求。

（三） 以精細(xì)化保障體系為核心的法治進(jìn)路

環(huán)境健康法治的最終目的， 是通過精細(xì)化的保障體系， 實現(xiàn)對公眾健康的全面保護(hù)， 最大限度地保障與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會公眾的健康福利。精細(xì)化的環(huán)境健康保障體系至少應(yīng)關(guān)注保護(hù)對象、保障手段和監(jiān)管機(jī)制三個方面。生態(tài)環(huán)境法典可著重從這三個方面入手， 推動環(huán)境健康保障體系的精細(xì)化。

保護(hù)對象的精細(xì)化， 源起于環(huán)境健康問題的復(fù)雜性， 體現(xiàn)為主體、影響因素和地域三方面。環(huán)境健康問題涉及的主體是不特定的多數(shù)人， 其中不僅包括一般主體， 還包括孕婦、兒童、老年人、特殊疾病患者等特殊主體。在影響因素方面， 環(huán)境健康問題的產(chǎn)生除了源于環(huán)境因素之外，還涉及諸如遺傳、科技水平等非環(huán)境因素， 這些復(fù)雜的因素也使得環(huán)境健康法治呈現(xiàn)愈發(fā)復(fù)雜的趨勢。在地域方面， 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會生產(chǎn)特點、生活習(xí)慣以及其他方面的復(fù)雜差異， 城市與農(nóng)村環(huán)境健康問題也呈現(xiàn)出較大差異性。③由此， 環(huán)境健康法治保障需要兼顧一般人群與特殊人群以及不同地域各具特點的具體情形， 實行因?qū)ο蠖悺⒁蛴绊懸蛩囟?、因地域而異的基于科學(xué)判斷的差異化保護(hù)。

保障手段的精細(xì)化， 要求環(huán)境健康保障的法治手段既要突出預(yù)防和治理， 又要強(qiáng)化保障與救濟(jì)， 并需要基于環(huán)境健康權(quán)兼具健康權(quán)和環(huán)境權(quán)內(nèi)容的復(fù)合性權(quán)利的特點， 發(fā)揮公私法協(xié)同保障功能。①為此， 應(yīng)通過生態(tài)環(huán)境法典進(jìn)一步完善環(huán)境健康保障機(jī)制， 使環(huán)境健康風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通和風(fēng)險管理等內(nèi)容與現(xiàn)行法律規(guī)范有機(jī)協(xié)調(diào)， 以實現(xiàn)科學(xué)理性與價值判斷的平衡。

監(jiān)管機(jī)制精細(xì)化的最主要的原因， 在于環(huán)境健康保障在機(jī)制層面既涉及生態(tài)環(huán)境管理， 又涉及公共衛(wèi)生保障。因此， 環(huán)境健康監(jiān)管機(jī)制層面不應(yīng)僅定位為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管， 而且還應(yīng)形成具有較高可操作性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生保障， 以及包含其他監(jiān)管主體在內(nèi)的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制， 明確各監(jiān)管主體在環(huán)境健康基礎(chǔ)研究、環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境健康風(fēng)險評估與監(jiān)測、環(huán)境健康信息共享等方面的職責(zé)， 在此基礎(chǔ)上形成有效的協(xié)同機(jī)制， 以解決目前模糊的雙部門牽頭的管理體制。

四、環(huán)境健康保障在法典中的規(guī)范實現(xiàn)

在明確環(huán)境健康保障的入典理念和目標(biāo)的基礎(chǔ)上， 為了從立法目的、基本原則和基本制度等方面實現(xiàn)環(huán)境健康保障之主旨， 就需要立足于環(huán)境健康問題的特點， 在生態(tài)環(huán)境法典中明確環(huán)境健康保障的法治原則， 健全環(huán)境健康保障的體制與機(jī)制， 完善重要法律制度， 合理安排環(huán)境健康保障條款的篇章布局。

（一） 環(huán)境健康保障的法治原則

“只有遵循原則才能維續(xù)自由?！?②構(gòu)建以風(fēng)險預(yù)防為中心、以公眾健康優(yōu)先保護(hù)為根本、以公眾參與為基礎(chǔ)的法治原則， 是基于生態(tài)環(huán)境法典實現(xiàn)環(huán)境健康保障規(guī)范優(yōu)化的理念前提。

1. 風(fēng)險預(yù)防原則

正如烏爾里?！へ惪怂裕?我們每個人都可能由于沖突的轉(zhuǎn)變而生活在風(fēng)險社會之中。③工業(yè)革命帶來了技術(shù)進(jìn)步， 使人類社會從農(nóng)業(yè)文明邁向工業(yè)文明， 在此過程中生物技術(shù)、新材料技術(shù)等新興領(lǐng)域迅速發(fā)展， 成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素， 在一定程度上起到了抑制遺傳性疾病、塑料污染等傳統(tǒng)風(fēng)險的目的。但與此同時， 這也產(chǎn)生了一系列新型環(huán)境風(fēng)險， 環(huán)境健康風(fēng)險也由此更加復(fù)雜且突出。20 世紀(jì)發(fā)生的八大公害事件對生態(tài)環(huán)境和公眾健康所產(chǎn)生的損害和影響， 使世界各國認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。嚴(yán)重的環(huán)境污染對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成的損害往往難以恢復(fù)， 并且具有損害持續(xù)時間長、潛伏期長等特點， 也使各國認(rèn)識到環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的重要性。在此背景下， 風(fēng)險預(yù)防的理念早在19 世紀(jì)中葉便被應(yīng)用于一些國家環(huán)境健康治理之中。目前， 歐洲一些國家、美國和韓國等國家和地區(qū)都將風(fēng)險預(yù)防原則貫穿于環(huán)境健康治理之中。德國作為風(fēng)險預(yù)防原則的發(fā)源地， 在其環(huán)境健康行動計劃中明確適用風(fēng)險預(yù)防原則。④美國也將風(fēng)險預(yù)防原則的理念貫穿于環(huán)境健康風(fēng)險分析流程之中， 風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通的實施都體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則。①2008 年《韓國環(huán)境健康法》也將風(fēng)險預(yù)防原則作為基本原則之一。②需要說明的是， 這些國家在適用風(fēng)險預(yù)防原則時并不是一味地在承認(rèn)科學(xué)不確定的情況下采取預(yù)防措施， 不考慮其他因素， 而是將風(fēng)險預(yù)防理念融入到風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通之中， 并通過成本效益分析，分析預(yù)防措施的成本和收益， 以及該措施可能對社會和經(jīng)濟(jì)等因素所產(chǎn)生的影響， 從而科學(xué)制定風(fēng)險預(yù)防措施， 這事實上適用的是弱風(fēng)險預(yù)防原則。③

目前， 我國環(huán)境法在一些領(lǐng)域中正逐漸由損害預(yù)防轉(zhuǎn)向風(fēng)險預(yù)防， 環(huán)境監(jiān)管手段也從傳統(tǒng)的事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防。④在環(huán)境健康保障領(lǐng)域， 環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度都體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則。需要注意的是， 考慮到我國目前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境健康保障的實際需求，若實施強(qiáng)風(fēng)險預(yù)防原則， 即只要某種物質(zhì)或者行為存在不確定但嚴(yán)重的危害的風(fēng)險時， 就徹底禁止該物質(zhì)的使用或者行為的實施， 除非實施者可以證明該物質(zhì)的使用劑量或者行為實施時足夠安全， 可能會因其嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)而實質(zhì)性地影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 這顯然不符合可持續(xù)發(fā)展原則的要求———可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)不是阻礙發(fā)展， 而是調(diào)整發(fā)展模式為“可持續(xù)” 的方式。事實上， 這樣嚴(yán)苛的、嚴(yán)格禁止的行為， 在其他國家也未普遍適用。目前普遍適用的弱風(fēng)險預(yù)防原則， 更符合我國從預(yù)防原則逐步過渡到風(fēng)險預(yù)防原則的現(xiàn)實需求。

風(fēng)險預(yù)防原則的價值判斷屬性， 使其區(qū)別于風(fēng)險評估這一技術(shù)性手段。在環(huán)境健康法治中適用風(fēng)險預(yù)防原則， 應(yīng)根據(jù)風(fēng)險評估和環(huán)境健康調(diào)查結(jié)果， 綜合考量風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通中所獲得的環(huán)境健康信息。⑤在此基礎(chǔ)上， 根據(jù)環(huán)境健康研究提供的科學(xué)證據(jù)和結(jié)果， 進(jìn)行風(fēng)險效益分析，在合理范圍內(nèi)制定風(fēng)險規(guī)制措施， 而非為了實現(xiàn)“零風(fēng)險” 而不計成本地對潛在風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制。因為風(fēng)險預(yù)防原則（特別是弱風(fēng)險預(yù)防原則） 的目的并不是消除風(fēng)險以實現(xiàn)“零風(fēng)險”， 而是降低風(fēng)險的程度到可接受的范圍， 實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制措施的科學(xué)化和合理化。

2. 優(yōu)先保護(hù)原則

環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防是保障環(huán)境健康安全的中心。在此基礎(chǔ)上， 社會公眾充分、平等地享受環(huán)境健康權(quán)益， 則是環(huán)境健康保障的根本所在， 優(yōu)先保護(hù)原則由此應(yīng)運而生。環(huán)境健康優(yōu)先保護(hù)原則， 是指在合理范圍內(nèi)根據(jù)污染物的健康風(fēng)險程度， 對環(huán)境健康敏感人群和重點區(qū)域?qū)嵭袃?yōu)先保護(hù)。由于環(huán)境健康問題本身的特殊性和復(fù)雜性， 簡單地將作為環(huán)境保護(hù)基本原則的“保護(hù)優(yōu)先原則” 等同于環(huán)境健康保障領(lǐng)域的“優(yōu)先保護(hù)原則” 是不適當(dāng)?shù)?。兩者之間既有關(guān)聯(lián)， 又有區(qū)別。關(guān)聯(lián)之處在于， 兩者的重要目的都是為了保護(hù)人體健康， 同時又通過不同的機(jī)制、制度和措施保護(hù)生態(tài)系統(tǒng); 區(qū)別之處在于， 由于環(huán)境健康問題不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系， 而且還涉及環(huán)境污染與人體健康之間的關(guān)系， 以及環(huán)境健康問題對一般公眾與特殊人群之間的關(guān)系，故而環(huán)境健康保障中的優(yōu)先保護(hù)原則更需要對環(huán)境健康問題所涉及的保護(hù)對象和保護(hù)手段給予特別關(guān)注。

在環(huán)境健康保障領(lǐng)域?qū)嵭袃?yōu)先保護(hù)原則的必要性， 主要表現(xiàn)為環(huán)境風(fēng)險的自身特點、風(fēng)險認(rèn)知的特性及行政效率原則的內(nèi)在要求三個方面。一是環(huán)境健康風(fēng)險的不確定性。由于污染物質(zhì)對人體健康的影響存在不確定性， 風(fēng)險程度也不相同， 因此在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平下難以證明某種污染物質(zhì)對人體健康影響程度之時， 應(yīng)首先對暴露于該類污染物質(zhì)或者有毒物質(zhì)之中最可能產(chǎn)生健康損害或者危害程度較為嚴(yán)重的群體提供保護(hù)。二是風(fēng)險認(rèn)知的差異性。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、個體教育背景、收入水平以及其他相關(guān)因素的影響， 公眾對環(huán)境風(fēng)險的認(rèn)知有時存在顯著的差異，進(jìn)而表現(xiàn)為對風(fēng)險的可接受度不同， ①這將直接影響不同公眾的環(huán)境健康保障。例如， 對于生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)收入較低的群體而言， 由于普遍受教育程度較低， 風(fēng)險認(rèn)識不足， 較之于城市居民對風(fēng)險的規(guī)避和應(yīng)對能力更低， 并且缺少足夠的經(jīng)濟(jì)條件降低環(huán)境污染對其自身健康產(chǎn)生的損害或者威脅， 因此有必要優(yōu)先保護(hù)這類在事實上處于弱勢地位的人群的環(huán)境健康。三是行政效率原則的內(nèi)在要求。環(huán)境健康問題的高度復(fù)雜性、地域性、潛伏性、后果的嚴(yán)重性甚至不可逆性， 使得其后果一旦發(fā)生， 治理難度大、成本高。加之環(huán)境健康問題往往涉及復(fù)雜的技術(shù)問題， 使得行政成本往往非常高。為此， 對于環(huán)境健康問題， 特別是對特殊群體和重點區(qū)域的環(huán)境健康實行優(yōu)先保護(hù)， 就成為必然之選。

我國現(xiàn)行的法治實踐和一些典型國家的經(jīng)驗， 為我國在環(huán)境健康法治方面實行優(yōu)先保護(hù)原則提供了基礎(chǔ)和借鑒。例如， 前述2018 年發(fā)布的《工作辦法（試行） 》規(guī)定， 環(huán)境健康風(fēng)險評估對象包括重點區(qū)域、流域和行業(yè)、建設(shè)項目以及污染地塊等; 對用途擬變更為居住用地和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施用地的污染地塊， 設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)書面通知土地使用權(quán)人， 按照污染地塊管理有關(guān)要求開展風(fēng)險評估， 重點關(guān)注公眾健康風(fēng)險。③這其中關(guān)于對重點區(qū)域、重點流域和重點行業(yè)首先實施環(huán)境健康風(fēng)險評估的要求， 顯著地體現(xiàn)了優(yōu)先保護(hù)原則， 也為這一原則的適用提供了法律基礎(chǔ)。其他國家的立法也有類似規(guī)定。歐盟和韓國在環(huán)境健康保障領(lǐng)域都將兒童環(huán)境健康保障作為重點， 采取了一系列兒童環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制措施， 同時還將低收入群體和生活在污染較為嚴(yán)重區(qū)域的居民作為優(yōu)先保障的主要對象。例如， 《韓國環(huán)境健康法》規(guī)定， 對于兒童等暴露于環(huán)境有害物質(zhì)的敏感人群， 以及生活在環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)的人群，應(yīng)予以優(yōu)先保護(hù)和照顧。④并且， 該法還對兒童健康保護(hù)問題作出專章規(guī)定。⑤這些規(guī)定對我國在立法及其實施過程中實行優(yōu)先保護(hù)原則具有借鑒意義。

環(huán)境健康優(yōu)先保護(hù)原則應(yīng)主要適用于特殊群體、重點流域和區(qū)域、農(nóng)村地區(qū)居民等對象。首先是兒童等特殊群體。兒童、孕婦、哺乳期婦女、老年人等更易遭受環(huán)境污染威脅， 屬于環(huán)境健康保障中的特殊群體。這類群體在與一般人群暴露在同劑量的污染物質(zhì)之中， 可能產(chǎn)生更為嚴(yán)重的健康損害。特別是， 兒童屬于這類群體中更為特殊的一類， 從胎兒階段開始便可能因母體暴露于污染物質(zhì)之中而對胎兒發(fā)育產(chǎn)生影響， 從嬰兒階段到青少年階段可能會在不同的生長階段遭受不同來源產(chǎn)生的環(huán)境健康問題， 因此應(yīng)成為重點優(yōu)先保護(hù)的對象。其次是重點流域和區(qū)域。重點流域往往具備多種功能， 通常包含航運、灌溉、飲用、漁業(yè)和旅游等功能， 其水體環(huán)境與人體健康密切相關(guān)， 一旦該類水體遭受污染， 超過正常標(biāo)準(zhǔn)， 可能造成水產(chǎn)品污染、飲用水污染、農(nóng)田污染等問題， 由此導(dǎo)致通過不同傳輸途徑對人體健康產(chǎn)生損害或者危害， 因此有必要實行優(yōu)先保護(hù)。最后是農(nóng)村地區(qū)居民。農(nóng)村地區(qū)可能因農(nóng)藥和其他環(huán)境暴露而加劇居民的健康風(fēng)險。①根據(jù)生態(tài)環(huán)境部“十二五” 期間組織開展的人群環(huán)境暴露行為模式研究， 在大氣污染物濃度相同的情形下， 城市居民暴露于大氣污染的健康風(fēng)險是農(nóng)村居民的70%。目前， 我國仍有2. 5 億居民面臨飲用水安全問題， 并且農(nóng)村地區(qū)居民環(huán)境健康風(fēng)險普遍高于城市居民。②加之農(nóng)村地區(qū)居民的環(huán)境意識較為薄弱， 缺少避免環(huán)境健康風(fēng)險的意識和能力， 因此也有必要實行優(yōu)先保護(hù)。

3. 公眾參與原則

公眾參與原則作為我國環(huán)境法的基本原則之一， 對保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有重要意義。在環(huán)境健康法治領(lǐng)域突出強(qiáng)調(diào)公眾參與原則， 主要出于三個方面的考慮。一是為風(fēng)險溝通奠定基礎(chǔ)。風(fēng)險溝通是風(fēng)險規(guī)制的重要環(huán)節(jié)， 也是公眾參與原則發(fā)揮作用的重要方式。③公眾參與原則的核心是確保公民可以參與到環(huán)境決策的全過程。明確公眾參與原則在環(huán)境健康法治中的地位， 推動與公眾就環(huán)境健康事項展開有效溝通， 使得政府的環(huán)境健康管理更積極地回應(yīng)公眾的需求和建議， 從而完善環(huán)境健康風(fēng)險溝通制度。④二是增強(qiáng)公眾環(huán)境風(fēng)險意識。公眾參與原則對于提高社會公眾參與環(huán)境健康管理的深度、廣度和積極性具有重要作用。譬如， 通過依法發(fā)布環(huán)境健康信息， 公眾可以在獲得更全面的信息基礎(chǔ)上根據(jù)自身情況增強(qiáng)防范意識， 有效降低因環(huán)境污染對自身環(huán)境健康產(chǎn)生的損害或威脅。公眾環(huán)境健康保護(hù)意識的增強(qiáng)， 有助于提高其參與環(huán)境健康管理的積極性， 從而有助于進(jìn)一步提高環(huán)境健康保障的實效。⑤三是提高環(huán)境健康調(diào)查的準(zhǔn)確度。為了對公眾環(huán)境健康狀況的認(rèn)知更為準(zhǔn)確， 我國目前正在積極開展環(huán)境健康調(diào)查工作。加強(qiáng)公眾參與原則的適用， 有助于公眾積極參與環(huán)境健康調(diào)查， 支持主管部門獲取更多、更準(zhǔn)確的環(huán)境健康信息， 提高環(huán)境健康管理的成效。

在環(huán)境健康保障法治中適用公眾參與原則， 可著重于三個方面： 一是健全環(huán)境健康信息公開制度， 主管部門和有關(guān)法律主體及時發(fā)布與環(huán)境健康相關(guān)的信息， 使公眾便于及時充分地獲得信息， 從而合理地采取措施降低自身環(huán)境健康風(fēng)險; 二是完善風(fēng)險溝通制度， 推動各利益相關(guān)方的良性互動， 引導(dǎo)公眾從理性角度對待風(fēng)險， 提高獲取公眾環(huán)境健康反饋的能力， 從而為決策制定者提供充分的環(huán)境健康信息; 三是提高公眾健康管理能力建設(shè)， 提高管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)， 使公眾參與原則得以更加順暢地貫徹于環(huán)境健康保障的各個環(huán)節(jié)和各個方面。

（二） 環(huán)境健康保障的體制與機(jī)制

1. 完善環(huán)境健康監(jiān)管體制

目前我國尚未形成健全的環(huán)境健康管理體制， 環(huán)境健康保障所涉及的生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等部門的職責(zé)劃分并不明確， 缺少有效的協(xié)作機(jī)制。生態(tài)環(huán)境和衛(wèi)生健康兩部門分別開展的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境健康相關(guān)試點工作在內(nèi)容上存在重合， 影響環(huán)境健康管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性。為此， 在生態(tài)環(huán)境法典中， 可就政府和主管部門的環(huán)境健康監(jiān)管職責(zé)作出規(guī)定。

一方面， 明確政府的環(huán)境健康監(jiān)管責(zé)任?？擅鞔_地方各級政府的負(fù)責(zé)人是其管轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境健康工作的總負(fù)責(zé)人， 對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境健康事務(wù)負(fù)責(zé)。同時， 可規(guī)定國家和地方各級政府加強(qiáng)環(huán)境健康保障的義務(wù)， 要求根據(jù)本區(qū)域的具體情況制定并實施必要措施， 從而保護(hù)人體免受環(huán)境健康問題的影響。國家和地方政府應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境健康的宣傳教育， 提高公眾的環(huán)境與健康意識。

另一方面， 明確生態(tài)環(huán)境部門作為環(huán)境健康監(jiān)管的統(tǒng)籌監(jiān)管主體， 從而解決目前雙部門監(jiān)管模式的弊端。應(yīng)從環(huán)境健康問題的實質(zhì)出發(fā)， 發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在污染防治方面的優(yōu)勢， 同時發(fā)揮衛(wèi)生健康部門在人體健康損害評估和監(jiān)測等方面的優(yōu)勢。具體而言， 生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌建立環(huán)境健康保障體系， 形成以環(huán)境健康風(fēng)險評估為核心的環(huán)境健康監(jiān)管體制， 同時， 與衛(wèi)生健康部門協(xié)調(diào)配合， 后者實施環(huán)境因素導(dǎo)致健康影響的監(jiān)測。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)衛(wèi)生部門的監(jiān)測結(jié)果， 開展環(huán)境因素監(jiān)測。在環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)制定方面， 生態(tài)環(huán)境與衛(wèi)生健康部門可建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制， 使衛(wèi)生健康部門的環(huán)境健康相關(guān)數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境部門的相關(guān)數(shù)據(jù)能形成合力， 以免因重復(fù)監(jiān)測、重復(fù)研究所導(dǎo)致的財政、行政和科研資源浪費。

2. 構(gòu)建完整的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制機(jī)制

環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制是環(huán)境健康法治的核心。為此， 在生態(tài)環(huán)境法典中進(jìn)一步完善環(huán)境健康風(fēng)險評估機(jī)制， 是目前推動環(huán)境健康風(fēng)險防控的關(guān)鍵， 也是環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的具體化。環(huán)境健康風(fēng)險評估結(jié)果以何種形式和程度體現(xiàn)于法律規(guī)范之中， 以及如何進(jìn)一步地適用于環(huán)境健康行政監(jiān)管和司法裁判之中， 需要基于比例原則， 綜合考慮科學(xué)技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等多重要素， 而這也正是風(fēng)險預(yù)防原則的體現(xiàn)。

目前， 我國僅在《環(huán)境保護(hù)法》第39 條以原則性方式對環(huán)境健康風(fēng)險評估制度作出規(guī)定， 但風(fēng)險溝通、風(fēng)險管理以及相關(guān)主體的法律責(zé)任等重要方面并沒有明確的法律規(guī)范。環(huán)境健康風(fēng)險評估屬于技術(shù)性手段， 為環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。環(huán)境健康風(fēng)險溝通貫穿于環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制全過程， 關(guān)聯(lián)著環(huán)境健康保護(hù)相關(guān)各類法律主體。環(huán)境健康風(fēng)險管理根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果， 考量環(huán)境風(fēng)險溝通中所獲得的信息， 并綜合考量社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等因素， 從而為決策者和執(zhí)法者提供依據(jù)， 實現(xiàn)預(yù)防和降低環(huán)境健康風(fēng)險之目的。①對于環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制而言， 這三個方面缺一不可。為此， 生態(tài)環(huán)境法典有必要就環(huán)境健康風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通和風(fēng)險管理作出明確的規(guī)定。

（三） 環(huán)境健康保障的重要制度

目前， 對環(huán)境健康保障影響較為明顯的法律制度主要包括環(huán)境健康技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境健康影響評價和化學(xué)物質(zhì)環(huán)境健康風(fēng)險管控， 這些方面在環(huán)境健康風(fēng)險源管理和風(fēng)險防控中發(fā)揮重要作用。

1. 環(huán)境健康技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效適用是保障公眾健康的基礎(chǔ)和前提， 這其中既包括標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性，又包括標(biāo)準(zhǔn)的可實施性。我國目前尚未形成健全的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系， 特別是尚未形成基于環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)范， 這不利于將健康風(fēng)險防控全面融入環(huán)境治理過程。②為此， 可推動建立專門的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系， 更新現(xiàn)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)， 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同和銜接。

首先， 推動建立以保障人體健康為主要目標(biāo)的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系。具體而言， 環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系可由生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成。同時， 通過對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)的完善， 健全人體健康基準(zhǔn)研究， 發(fā)揮環(huán)境健康風(fēng)險評估在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用， 避免目前以環(huán)境要素基準(zhǔn)研究為主產(chǎn)生的問題， 從而確立以保障人體健康為主要目的的標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的主要作用即在于保障人體健康， 因此將其納入環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)具有合理性。

其次， 更新現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。綜觀我國生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)， 這兩類標(biāo)準(zhǔn)在涉及諸如衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)、個別物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限定等方面存在沖突之處， 不利于在實踐中標(biāo)準(zhǔn)的具體適用。④為此， 應(yīng)基于環(huán)境健康風(fēng)險評估結(jié)果， 及時修訂生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)， 尤其是對超過10 年未修訂的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)篩查， 從而為環(huán)境健康保障提供更為科學(xué)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

最后， 完善標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同和銜接。我國目前發(fā)布的一些與環(huán)境健康保障相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不足。例如， 生態(tài)環(huán)境部2020 年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南總綱》（HJ1111—2020） （下文簡稱《總綱》） 與衛(wèi)健委2021 年發(fā)布的《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南》（WS/ T 777—2021） 都是涉及環(huán)境健康風(fēng)險評估的技術(shù)性文件。從內(nèi)容看， 《總綱》涵蓋衛(wèi)健委發(fā)布的針對化學(xué)物質(zhì)領(lǐng)域的環(huán)境健康風(fēng)險評估的內(nèi)容， 但是衛(wèi)健委在制定該技術(shù)指南時似未參考《總綱》， 同時《總綱》也未成為后續(xù)發(fā)布的《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境與健康暴露評估技術(shù)導(dǎo)則（試行） 》《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境與健康風(fēng)險表征技術(shù)導(dǎo)則（試行） 》《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境與健康危害評估技術(shù)導(dǎo)則（試行） 》這三份技術(shù)導(dǎo)則的規(guī)范性引用文件， 這反映了環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中缺少部門間應(yīng)有的協(xié)同和銜接。為此， 應(yīng)厘清有關(guān)部門在環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)方面的職責(zé)， 建立有效的信息共享和協(xié)同銜接機(jī)制; 同時， 部門內(nèi)部也應(yīng)特別關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)間的銜接， 以確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和連貫性， 以及以此為基礎(chǔ)的環(huán)境健康法治的統(tǒng)一性。

2. 環(huán)境健康影響評價

環(huán)境影響評價是重要的預(yù)防性法律制度， 在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境健康風(fēng)險的防范方面發(fā)揮著重要作用。作為環(huán)境影響評價對象的規(guī)劃和建設(shè)項目不僅涉及一般意義上的公眾健康的面向， 也涉及特定項目影響的特定居民的環(huán)境健康。然而， 環(huán)境影響評價的主要目的并非環(huán)境健康保障，而是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

我國目前尚未建立健康影響評價機(jī)制， 缺少系統(tǒng)的健康影響評價導(dǎo)則。①在法律層面， 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的內(nèi)容的規(guī)定中未將建設(shè)項目對周圍公眾健康可能造成影響的分析、預(yù)測和評估納入其中。在導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)層面， 原環(huán)境保護(hù)部自2008年發(fā)布《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 人體健康（征求意見稿） 》后， 至今沒有實質(zhì)進(jìn)展。該征求意見稿規(guī)定， 人體健康影響評價的目的是分析和預(yù)測建設(shè)項目， 以及在建設(shè)項目的建設(shè)和運行期間可能發(fā)生的突發(fā)性事件或事故， 將人體健康影響評價的重點限定于大型石化聯(lián)合項目、排放持久性污染物和重點控制的有機(jī)毒物的建設(shè)項目及焚燒爐等對健康危害較大的項目， ②并不適用于規(guī)劃和其他類型的建設(shè)項目?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總則》也僅對存在較大潛在健康風(fēng)險的建設(shè)項目， 要求開展影響人群健康的潛在的環(huán)境風(fēng)險因素識別。盡管《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GBZ1-2010） 規(guī)定， 對于國家目前尚未規(guī)定衛(wèi)生防護(hù)距離要求的， 宜進(jìn)行健康影響評價， 并根據(jù)實際結(jié)果作出判斷， 但是由于缺乏健康評價導(dǎo)則和統(tǒng)一的評估規(guī)范， 這亦使得這一要求在實踐中難以落實。

在此背景下， 建立和完善健康影響評價規(guī)范體系具有重要意義。健康影響評價（Health ImpactAssessment， HIA） 是對一項政策或者干預(yù)措施可能對人體健康產(chǎn)生潛在影響的評價和判斷方法的集合， ③世界衛(wèi)生組織將其定義為“不同經(jīng)濟(jì)部門運用定性、定量或者其他技術(shù)評估政策、規(guī)劃和建設(shè)項目對人體健康潛在影響的方法”。④我國可著重從三個方面完善健康影響評價機(jī)制： 一是明確健康影響評價的主要步驟， 即篩選、界定、范圍評估、建議、報告、效果評估和監(jiān)控等步驟的具體適用規(guī)則。⑤二是確定健康影響評價適用范圍。在此方面， 可以突破《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 人體健康（征求意見稿） 》中僅適用于對健康危害較大的項目的限制。根據(jù)項目類型以及對人體健康影響程度的不同， 對健康影響評價的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。三是制定健康影響評價規(guī)范性文件， 為開展環(huán)境健康影響評價提供規(guī)范指引。

3. 化學(xué)物質(zhì)環(huán)境健康風(fēng)險管控

化學(xué)品的不當(dāng)使用以及與化學(xué)品相關(guān)的突發(fā)事件危害， 已成為危害公眾環(huán)境健康的重要原因。①20世紀(jì)的八大公害事件和我國近些年來發(fā)生的“兒童血鉛中毒事件” “棕色地塊污染事件” “流域污染事件” 等， 均與危險化學(xué)品污染密切相關(guān)。此外， 近年來隨著因有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用等原因產(chǎn)生的新污染物種類不斷增加， 化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險管控難度不斷增加， 由此進(jìn)一步增加了環(huán)境健康風(fēng)險。在此背景下， 我國化學(xué)品管控相關(guān)立法也逐漸從安全管理向環(huán)境風(fēng)險管控轉(zhuǎn)型， 并相繼出臺了一系列化學(xué)品環(huán)境健康風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境健康保障領(lǐng)域， 對公眾健康影響較大的主要涉及危險化學(xué)品、重金屬、新污染物等。

以危險化學(xué)品管控為例， 其目的主要是降低危險化學(xué)品在生產(chǎn)、運輸、存儲和使用和廢棄等環(huán)節(jié)發(fā)生的爆炸、泄漏和廢棄化學(xué)品違規(guī)堆放等可能對人體健康產(chǎn)生直接或者間接危害或者危險的事故。其中， 對人的生命和健康產(chǎn)生的直接危險主要是由于化學(xué)品泄漏、爆炸和交通事故中產(chǎn)生的傷亡; 間接影響則體現(xiàn)為因危險化學(xué)品泄漏、爆炸和違規(guī)堆放等事故引發(fā)污染大氣、土壤和水等環(huán)境要素后， 導(dǎo)致諸如土壤重金屬超標(biāo)、農(nóng)藥污染飲用水、固體廢物污染等問題， 進(jìn)而通過食物鏈威脅和危害人體健康。②在立法層面， 2013 年修訂的《危險化學(xué)品安全管理條例》是關(guān)于危險化學(xué)品管控的綜合性立法， 此外還有《危險化學(xué)品登記管理辦法》《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》《化學(xué)品首次進(jìn)口及有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理規(guī)定》《化學(xué)品首次進(jìn)口及有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理登記實施細(xì)則》《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記辦法》等立法， 對具體管理環(huán)節(jié)和具體管理事項作出專門規(guī)定， 并以此為基礎(chǔ)形成了目錄管理、登記、鑒別分類、應(yīng)急等制度。但總體而言， 我國目前涉及環(huán)境健康的危險化學(xué)品管控方面的立法位階較低， 內(nèi)容多為原則性規(guī)定， 在具體實施中缺少充足的配套措施， 加之目前尚未建立完整的危險化學(xué)品風(fēng)險評價體系， 有毒有害化學(xué)物質(zhì)管控方面還存在名錄更新滯后甚至缺位等問題， ③這些都對加強(qiáng)環(huán)境健康保障不利。

為此， 可以編纂生態(tài)環(huán)境法典為契機(jī)， 基于保障公眾健康之目的， 進(jìn)一步完善化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險管控機(jī)制。在此方面， 應(yīng)特別突出關(guān)于化學(xué)物質(zhì)基本信息調(diào)查、風(fēng)險評估和清單管理④、新污染物管理⑤等方面的要求， 特別是其中與環(huán)境健康保障相關(guān)的內(nèi)容。由于這方面現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)不充分， 可以參照相關(guān)政策性文件的要求， 根據(jù)需要將相關(guān)內(nèi)容上升為法律規(guī)范。

（四） 環(huán)境健康保障條款的篇章設(shè)置

在篇章結(jié)構(gòu)上， 生態(tài)環(huán)境法典可以“總則編專節(jié)+分編特別規(guī)定” 的方式就環(huán)境健康保障進(jìn)行篇章結(jié)構(gòu)安排。①相應(yīng)地， 法典中的環(huán)境健康保障規(guī)范不應(yīng)局限于《環(huán)境保護(hù)法》第39 條的規(guī)定。可在相關(guān)的篇章中分別體現(xiàn)環(huán)境健康保障的要求， 這其中既包括融入保障公眾健康的理念和基本要求， 也包括落實這些理念和基本要求的具體規(guī)定。

具體而言， 為了突出“以人為本” 的發(fā)展理念和落實保障公眾健康的立法目的， 可以在總則編設(shè)立“環(huán)境健康保障” 專節(jié)， 其中明確環(huán)境健康保障的法律原則、部門統(tǒng)籌監(jiān)管和協(xié)同配合職責(zé)、國家和地方環(huán)境健康職責(zé)劃分、環(huán)境健康規(guī)劃制度、環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度、環(huán)境健康信息共享制度等環(huán)境健康領(lǐng)域的一般條款。同時， 在生態(tài)環(huán)境基本制度篇章中， 可以增加環(huán)境健康相關(guān)內(nèi)容。例如， 在環(huán)境影響評價文件的內(nèi)容中增加有關(guān)人體健康風(fēng)險評估的規(guī)定;在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)規(guī)定中增加對人體健康影響的考量; 在突發(fā)環(huán)境應(yīng)急制度的相關(guān)規(guī)定中對環(huán)境健康應(yīng)急的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。在與保障人體健康最為密切的污染防治編中， 可從以下四個方面完善環(huán)境健康的規(guī)定： 一是在“一般性規(guī)定” 部分的法律原則條款中增加“風(fēng)險預(yù)防原則”， 從而與總則編“環(huán)境健康保障” 專節(jié)的法律原則相呼應(yīng)， 也可通過弱風(fēng)險預(yù)防原則的適用實現(xiàn)與預(yù)防為主原則的有效銜接， 提高環(huán)境健康風(fēng)險防范力度， 并進(jìn)一步呼應(yīng)“健康中國” 戰(zhàn)略遵循的健康優(yōu)先原則。二是增加關(guān)于“生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)制度” 的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)是我國《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定的一類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)， 在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險方面發(fā)揮著重要作用，是開展生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理的技術(shù)依據(jù)。在污染防治編中增加該制度， 不僅可以發(fā)揮降低環(huán)境健康風(fēng)險的作用， 而且也與風(fēng)險預(yù)防原則相呼應(yīng)。③三是在污染防治環(huán)境基準(zhǔn)條款中增加健康基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定， 彌補(bǔ)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度中對人體健康關(guān)注不足的問題。四是在有毒有害化學(xué)物質(zhì)和新污染物的相關(guān)規(guī)定中充分考慮對公眾健康的影響。對于法典的其他篇章， 可在生態(tài)保護(hù)編中與在生物安全相關(guān)的條款中融入保障公眾健康的內(nèi)容， 在綠色低碳發(fā)展編的應(yīng)對氣候變化相關(guān)條款中加入對公眾健康保障的要求。相應(yīng)地， 在法律責(zé)任編中， 可明確有關(guān)主管部門、環(huán)境健康風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)等的法律責(zé)任。

五、結(jié) 論

在推動以人為本的中國式現(xiàn)代化語境下， 基于法典這一法律體系化的最高表達(dá)形式實現(xiàn)對公眾環(huán)境健康權(quán)益的有效保護(hù)， 是生態(tài)文明背景下生態(tài)環(huán)境法治的核心要義。生態(tài)環(huán)境法典中關(guān)于環(huán)境健康保障的規(guī)范及其有效實施， 對于破除生態(tài)環(huán)境法治長期以來“見物不見人” 的“魔咒”至關(guān)重要。這不僅是對《環(huán)境保護(hù)法》所明示的保障公眾健康的立法目的和相應(yīng)的環(huán)境健康保護(hù)條款的重述與回應(yīng)， 更是推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

不僅如此， 環(huán)境健康保障規(guī)范以適當(dāng)?shù)姆绞郊{入生態(tài)環(huán)境法典， 對于推動生態(tài)文明法治也具有重大意義。這不僅體現(xiàn)為在微觀層面解決以規(guī)范碎片化為典型的立法技術(shù)問題， 而且體現(xiàn)為在中觀層面對環(huán)境健康保障法律制度和機(jī)制的健全與完善， 更體現(xiàn)為在宏觀層面回應(yīng)生態(tài)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的需求。基于環(huán)境健康保障規(guī)范在生態(tài)環(huán)境法典中的適當(dāng)安排， 以可持續(xù)發(fā)展理念為指引、以秩序價值為導(dǎo)向、以精細(xì)化體系為核心的環(huán)境健康保障體系的規(guī)范效能得以最大化， 使生態(tài)文明法治體系的內(nèi)涵更為完整、外延更為周全， 同時使生態(tài)環(huán)境法典更具新時代生態(tài)文明立法的合目的性， 更好地回應(yīng)時代關(guān)切與需求。

（責(zé)任編輯： 王青斌）

基金項目： 2021 年度國家社科基金青年項目“環(huán)境健康權(quán)保護(hù)的公私法協(xié)動進(jìn)路研究” （項目批準(zhǔn)號： 21CFX049） 的階段性成果。