黃文偉

出版自由的保障和限制

出版自由，即公民依法享有的通過出版物表述思想見解的自由，是言論自由的重要表現(xiàn)形式。所謂出版物，我國1997年2月1日實施的《出版管理條例》第2條第2款作了如下界定：“本條例所稱出版物，是指報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等?！?/p>

馬克思指出，“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)”，⑴“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影”。⑵言論與出版自由是全部自由的基礎(chǔ)和中心，凡是人們不能自由表述思想的地方，其他自由就沒有保證。言論與出版自由在探索真理、弘揚(yáng)民主、監(jiān)督權(quán)力、繁榮文化、完善人格等方面發(fā)揮著巨大的作用，是社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、民主政治的基礎(chǔ)。美國傳播業(yè)巨頭赫斯特作了一個形象的比喻：“言論自由是為了維護(hù)真理而設(shè)立，以作為延續(xù)民主命脈的血流。當(dāng)言論自由被消除時，民主的脈管就立刻硬化，自由制度就變成了一個沒生命的軀殼，共和國立即死亡?！雹且虼?，世界各國憲法法律大多對此加以確認(rèn)與保障。根據(jù)荷蘭法學(xué)家亨克·范·馬爾賽文等人的統(tǒng)計，在142個國家的成文憲法中，有124部憲法規(guī)定了言論出版自由。⑷

但是，在實際運(yùn)作過程中，言論與出版自由也存在不少流弊，比如敗壞風(fēng)紀(jì)，歪曲真相，侵犯隱私，誹謗他人，泄露機(jī)密，蠱惑群眾，煽動混亂等。因此，各國又均對言論與出版自由予以一定的限制。出版自由的受限制性，可以說是人權(quán)發(fā)展的普遍規(guī)律。

限制出版自由的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在這樣幾方面：一、出版單位設(shè)立的管理規(guī)定。二、出版物內(nèi)容的法律界限。三、出版活動的管理規(guī)定。四、違法出版的法律處分。限制出版自由是為了防止出版自由濫用之流弊，也是保障出版自由的重要條件。江澤民同志指出：“我們的憲法規(guī)定，言論、出版自由是中華人民共和國公民的基本權(quán)利。廣大人民群眾享有依法運(yùn)用新聞工具充分發(fā)表意見、表達(dá)自己意見的權(quán)利和自由，享有國家和社會事務(wù)實行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。正是為了維護(hù)人民的根本利益，對于一切企圖改變社會主義制度的違法新聞活動，不但不能給予自由，而且要依法制裁。”⑸限制出版自由的出發(fā)點與目的正是為了更好保障出版自由的實現(xiàn)，為了維護(hù)人民的根本利益。隨著民主與法制的健全，出版自由的限制正逐步從行政管理向法制化發(fā)展。

出版自由的保障與限制，是一對矛盾的統(tǒng)一體。出版自由的保障是目的，出版自由的限制是達(dá)到保障目的的手段。對出版自由的限制，不能隨意、漫無邊際，必須有合理界限。限制出版自由的立法應(yīng)該確定合理的界限，使保障與限制達(dá)到相對的平衡。

出版單位設(shè)立的管理規(guī)定

限制出版自由，不外乎兩個方面：一是對出版業(yè)的干預(yù)，二是對出版物的干預(yù)。對出版業(yè)的干預(yù)，主要體現(xiàn)為出版單位設(shè)立的限制規(guī)定。

我國的《出版管理條例》（以下簡稱“條例”）第二章、第六章有關(guān)條款對出版單位的設(shè)立條件、申請、批準(zhǔn)等作了詳細(xì)的規(guī)定。從這些規(guī)定來看，我國對出版單位的設(shè)立實行比較嚴(yán)格的許可和管理制度。例如，該條例第十條規(guī)定：“設(shè)立出版單位，應(yīng)具備下列條件：（一）有出版單位名稱、章程；（二）有符合國務(wù)院出版行政部門認(rèn)定的主辦單位及其必要的上級主管機(jī)關(guān)；（三）有確定的業(yè)務(wù)范圍；（四）有30萬以上的注冊資本；（五）有固定的工作場所；（六）有適應(yīng)業(yè)務(wù)范圍的組織機(jī)構(gòu)和符合國家規(guī)定的資格條件的編輯出版專業(yè)人員。審批設(shè)立出版單位，除依照前款所列條件外，還應(yīng)當(dāng)符合出版單位總量、結(jié)構(gòu)、布局的規(guī)劃?！痹摋l件第十一條規(guī)定：“設(shè)立出版單位，由其主辦單位持申請書向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門提出申請；省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門審核同意后，轉(zhuǎn)報國務(wù)院出版行政部門審批。”條例第四十五條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立出版單位或擅自從事出版活動的行為應(yīng)予取締。我國對出版單位的設(shè)立實行嚴(yán)格許可的制度，對創(chuàng)辦出版單位的主體實行主辦主管單位制，不允許公民享有自行舉辦出版單位的權(quán)利，如條例第十條所設(shè)立的條件（二）。按照上述規(guī)定，我國報刊社等出版單位都是國家所有。這有利于確保黨對出版社的領(lǐng)導(dǎo)，對出版社起到預(yù)防非法出版的作用。

從世界各國現(xiàn)存的出版單位設(shè)立制度來看，存在著特許制（批準(zhǔn)制）、保證金制、報告制（登記制）、完全自由制四種形式。完全自由制，即創(chuàng)辦出版單位不需要國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也不需要開業(yè)者登記注冊。如德國北萊茵—威斯特伐利亞新聞法第2條規(guī)定，創(chuàng)辦出版企業(yè)可不經(jīng)任何形式的登記或認(rèn)可。某些觀點認(rèn)為，除了完全自由制外，批準(zhǔn)制、保證金制、登記制均有損于出版自由。其實，并不盡然。當(dāng)今世界上，多數(shù)國家均采用登記制（報告制），創(chuàng)辦出版業(yè)者在開業(yè)前只須在有關(guān)機(jī)關(guān)登記注冊，登記注冊僅僅是一個程序性、手續(xù)性要件，目的是便于有關(guān)國家機(jī)關(guān)事后的管理和了解情況。實行保證金制的，如我國香港地區(qū)，其《管制刊物綜合條例》規(guī)定，只要繳納一萬元保證金，再有兩人擔(dān)保，即可開業(yè)。特許制（批準(zhǔn)制）目前也有相當(dāng)部分國家實行。一般而言，完全自由制、登記制、保證金制下均不對開業(yè)者的資格加以限制，允許公民個人開辦出版單位。

條例第八條規(guī)定：“報紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應(yīng)當(dāng)由出版單位出版?！惫竦某霭婊顒?，須通過出版單位實現(xiàn)，公民的出版自由的實現(xiàn)要靠出版單位的自由來保障。我國目前對出版單位實行比較嚴(yán)格的許可和批準(zhǔn)制度。從理論上看，對出版單位的設(shè)立應(yīng)予盡可能少的限制，實行登記制及完全自由制，是理想的形式，有利于公民出版自由的保障。恩格斯指出：“每個人都可以不經(jīng)國家事先許可自由無阻地發(fā)表意見，這就是出版自由?！雹蔬@首先意味著出版單位設(shè)立的自由。但是，目前我國經(jīng)濟(jì)水平比較落后，人民群眾的文化素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，拜金主義、唯利是圖的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，以及由于長期實行許可制的慣性，因此出版單位設(shè)立制度的改革須循序漸進(jìn)，切不可急功近利。

出版物內(nèi)容的法律界限

我國《出版管理條例》第二十五條規(guī)定：“任何出版物不得含有下列內(nèi)容：（一）反對憲法確定的基本原則的；（二）危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的；（三）危害國家的安全、榮譽(yù)和利益的；（四）煽動民族分裂，侵害少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，破壞民族團(tuán)結(jié)的；（五）泄露國家秘密的；（六）宣傳淫穢、迷信或者渲染暴力，危害社會公德和民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的；（七）侮辱或者誹謗他人的；（八）法律、法規(guī)規(guī)定禁止的其他內(nèi)容的?！钡诙鶙l規(guī)定：“以未成年人為對象的出版物不得含有誘發(fā)未成年人模仿違反社會公德的行為和違法犯罪的行為的內(nèi)容，不得含有恐怖、殘酷等妨害未成年人身心健康的內(nèi)容?！背恕冻霭婀芾項l例》外，《刑法》、《國家安全法》、《保守國家秘密法》、《治安管理條例》、《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《著作權(quán)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《證券法》等法律法規(guī)也都包含著一些以內(nèi)容為基礎(chǔ)對出版自由加以限制的規(guī)定。例如，按照《刑法》規(guī)定，在出版物內(nèi)容上可能發(fā)生犯罪的有：煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪、泄露國家私密罪、制作傳播淫穢物品罪、損害商業(yè)信譽(yù)罪、侮辱罪、誹謗罪等。

事實上，各國憲法法律均對出版物內(nèi)容加以嚴(yán)格的限制。美國憲法修正案第一條規(guī)定：“國會不得制定剝奪言論自由或出版自由的法律?！钡?，在其司法實踐中并不排除以內(nèi)容為基礎(chǔ)的對言論出版進(jìn)行限制的法律，最高法院說：“有一些言論屬于明確界定和嚴(yán)格限制之列，對這些言論予以禁止和懲罰從不認(rèn)為會引起違憲問題?！雹烁鶕?jù)美國的法律和法院判例，出版物內(nèi)容受到下列限制：（1）沒有引發(fā)危害公共秩序?qū)е卤﹣y的言論自由；（2）沒有泄露國家機(jī)密的言論自由；（3）不得出版猥褻、誨淫、色情的黃色刊物；（4）不得惡意誹謗；（5）不得出版和分發(fā)侮辱和取笑任何種族、民族、信仰或宗教的刊物，等等。

由于社會制度和國家性質(zhì)的不同，各國對出版物內(nèi)容限制的目的有很大差別，甚至截然對立。但從形式上看，不外乎兩大類：一是為保障國家社會利益而設(shè)的限制，如對煽動性言論、猥褻性語言的限制；二是為保障公民和社會組織的利益而設(shè)的限制，如對誹謗性言論的限制。我國對出版物內(nèi)容的限制有一系列的規(guī)定，但是對于出版物禁止內(nèi)容的判斷標(biāo)準(zhǔn)及處理措施尚不完善。如何進(jìn)一步完善這些規(guī)定，從憲法對言論和出版自由保護(hù)的內(nèi)涵來看，是一個至關(guān)重要而又十分復(fù)雜的課題。

出版活動的管理規(guī)定

出版活動包括著作、出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行等方面。出版活動管理也涉及到多方面內(nèi)容，理論上通常著重分析事前審查制和事后追懲制。事前審查制最主要的特征是由政府委派官員實施書報檢查，決定允許出版、或不許出版、或刪改后方許出版。事后追懲制，是政府對出版物事前不予檢查，出版后發(fā)現(xiàn)違法內(nèi)容依法懲處。

從《出版管理條例》來看，我國基本上排除了對出版物內(nèi)容的事前檢查。條例第十九條規(guī)定：“圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社的年度出版計劃及涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門轉(zhuǎn)報國務(wù)院出版行政部門備案，具體辦法由國務(wù)院出版行政部門制定?！睏l例第二十二條規(guī)定：“出版單位發(fā)行其出版物前，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向北京圖書館、中國版本圖書館和國務(wù)院出版行政部門免費(fèi)送交樣本。”條例三十二條規(guī)定：“出版單位委托印刷或復(fù)制單位印刷或者復(fù)制出版物的，必須提供符合國家規(guī)定的印刷或者復(fù)制出版物的有關(guān)證明?！庇腥苏J(rèn)為，這些規(guī)定具備事前審查機(jī)制。⑻其實，世界上絕大多數(shù)國家都規(guī)定印刷品復(fù)制品保留一份上交有關(guān)機(jī)關(guān)備查。條例規(guī)定的“備查”、“送交樣本”、“提交證明”與審查完全是兩回事?？梢哉f，《出版管理條例》對國內(nèi)出版物內(nèi)容并不予事前審查。我國政府多次明確宣布，我國不存在書報檢查制度，也沒有設(shè)立專門對出版物內(nèi)容作事先檢查的官方機(jī)構(gòu)。條例第二十四條規(guī)定：“出版單位實行編輯責(zé)任制度，保障出版物刊載的內(nèi)容符合本條例的規(guī)定?！边@說明，出版物內(nèi)容的合法性主要依靠出版單位內(nèi)部的編輯責(zé)任來保證。如果編輯失職，致使出版物刊載了非法內(nèi)容，那么就要追究出版單位法人和責(zé)任人的法律責(zé)任。這種出版單位的內(nèi)部工作制度同以國家強(qiáng)制力為后盾的書報檢查制完全是兩回事。由此可見，我國對出版物內(nèi)容基本實行追懲制。條例第三十二條規(guī)定：“境外委托印刷或復(fù)制的出版物的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政部門審核?！边@說明，我國只是對國外出版物在境內(nèi)印刷與復(fù)制才規(guī)定了事先審查制度。

世界上民主法制較完備的國家，大多通過憲法、法律或司法解釋宣布禁止事先審查制度。如日本現(xiàn)行憲法第二十一條明確規(guī)定：“保障集會、結(jié)社、言論、出版以及其他一切表現(xiàn)自由，不得進(jìn)行檢查。”瑞典出版自由法第二條規(guī)定：“任何出版物在出版前不受檢查、也不得禁止其印刷。”意大利憲法第二十一條規(guī)定：“新聞出版物，無需事前認(rèn)可，也不得事前檢查?！钡聡痉ǖ谖鍡l第一項第二款規(guī)定：“保障新聞出版自由和廣播與電視報道的自由，并不受檢查?！泵绹?lián)邦憲法和法律雖沒有明文規(guī)定禁止事前審查，但聯(lián)邦法院通過判例，也大體確認(rèn)這一原則?！笆孪认拗圃瓌t應(yīng)受違憲推定”，“盡管這種推定可推翻”。⑼這說明美國一方面確認(rèn)禁止事先限制的原則，另一方面又不愿意將所有事先限制制度宣布為違憲，只要政府能舉出足夠符合憲法的證據(jù)，這種推定也可推翻。

禁止事前審查制度是民主國家的通例，也是出版自由的基本構(gòu)成要件。英國學(xué)者布蘭克·斯通認(rèn)為：出版自由是“一個自由國家所不可缺少的特征”，“其意義是指政府對言論出版不作事前的限制”。列寧認(rèn)為衡量實現(xiàn)出版自由的標(biāo)準(zhǔn)是取消書報檢查制度，他指出：“出版自由爭取到了，書報檢查干脆就被取消了?！雹挝覈苫旧辖邮苓@樣一個原則，但是，法律尚缺乏明確的規(guī)定和相應(yīng)的保障制度。

違法出版的法律處分

《出版管理條例》對有關(guān)違反出版管理的法律責(zé)任作了具體規(guī)定。該條件對違法出版的行政處罰作詳細(xì)規(guī)定（第45條—第52條），同時規(guī)定，構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任（第45條、第46條、第47條）；構(gòu)成民事侵權(quán)，依法追究民事責(zé)任（第27條、第49條）。

按照條例規(guī)定，沒收出版物，責(zé)令出版單位停業(yè)整頓，吊銷許可證等均為行政處罰，由出版行政部門及有關(guān)行政部門處罰，條例第五十二條：“本條例規(guī)定處以行政處罰的違法行為，其他有關(guān)法律、行政法規(guī)對處罰機(jī)關(guān)和處罰的種類、幅度另有規(guī)定的，從其規(guī)定；其他有關(guān)法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，由國務(wù)院出版行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的縣級以上地方人民政府有關(guān)行政部門決定。吊銷許可證的處罰，由原發(fā)證部門決定。”

世界上民主法制較完備國家一般都確認(rèn)，“沒收、停止、封閉等處分，在原則上惟依司法機(jī)關(guān)的命令始能實施”。⑾沒收出版物、吊銷許可證等處分，一般由法庭行使，在特殊情況下，行政機(jī)關(guān)可以沒收出版物，但必須在指定時間內(nèi)將案件交給法庭審查決定。意大利現(xiàn)行憲法第二十一條：“對出版物的沒收，必須根據(jù)出版法認(rèn)為觸犯誹謗罪或違反法律統(tǒng)治，才能由司法機(jī)關(guān)依法律程序處理?！蔽靼嘌缿椃ǖ诙畻l第五款規(guī)定：“僅根據(jù)司法判決，才可沒收出版物?！睕]收出版物、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，由法院判決（或?qū)彶闆Q定），顯然有利于保障公民出版自由，為限制出版自由確定了合理界限。

我國未規(guī)定沒收出版物由法院決定，但根據(jù)行政訴訟法，當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，可以提起行政訴訟，從而也起到防止行政機(jī)關(guān)任意處罰的作用。今后，在條件成熟的情況下，可進(jìn)一步增進(jìn)司法處分的作用。列寧十月革命時就指出：“一旦新制度建立起來，對報刊的各種行政干預(yù)就必須停止。而將依照最開明與最進(jìn)步的法律，并在對法庭負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)對出版實行充分的自由?！雹?/p>

注釋：

⑴《馬克思恩格斯全集》，第11卷，第573頁

⑵《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第94頁

⑶轉(zhuǎn)引自甄樹青《論表達(dá)自由》，第122頁，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年6月第1版

⑷參見（荷）亨克·范·馬爾賽文等著《成文憲法的比較研究》華夏出版社，1987年版

⑸江澤民《關(guān)于黨的新聞工作的幾個問題》（1989年11月28日）

⑹《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第695頁。

⑺轉(zhuǎn)引自杰羅姆·巴倫等著、劉瑞祥等譯《美國憲法概論》，第188頁，中國社會科學(xué)出版社，1995年3月第1版

⑻許崇德主編《憲法》，第164頁，中國人民大學(xué)出版社，1999年10月第1版

⑼杰羅姆·巴倫等著、劉瑞祥等譯《美國憲法概論》，第188頁，中國社會科學(xué)出版社，1995年3月第1版

⑽《列寧全集》，第23卷，第254頁

⑾王世杰、錢端升著《比較憲法》，第90頁，中國政法大學(xué)出版社，1997年12月第1版

⑿《列寧全集》，第25卷，第369～370頁