〔內(nèi)容提要〕本文從美國(guó)文官制度管理體系的發(fā)展與完善、美國(guó)政治結(jié)構(gòu)的傾斜與文官政治角色的變換、美國(guó)文官政治勢(shì)力的膨脹與官僚主義的泛濫等三個(gè)方面對(duì)20世紀(jì)的美國(guó)文官問(wèn)題進(jìn)行了分析。作者認(rèn)為,文官勢(shì)力的崛起，使20世紀(jì)的美國(guó)社會(huì)陷入了兩難的境地：文官既是政治運(yùn)行過(guò)程中不可缺少的因素，又在一定程度上威脅現(xiàn)行的政治體制。因此，美國(guó)文官制度改革的根本任務(wù)應(yīng)該是，在保留優(yōu)點(diǎn)、發(fā)揮作用的前提下，建立健全的控制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：美國(guó)政治/文官/官僚政治

20世紀(jì)是美國(guó)文官管理制度日臻完善、文官隊(duì)伍不斷擴(kuò)大、文官階層政治參與程度和政治作用日益加強(qiáng)的時(shí)期。由于文官所具有的任職時(shí)間長(zhǎng)、掌握專門知識(shí)、壟斷信息與資料等方面的優(yōu)勢(shì)，使其在分權(quán)與制衡的美國(guó)政治體制中逐漸由單純的政策執(zhí)行者發(fā)展成為自主的政策執(zhí)行者和實(shí)際的決策參與者。與此同時(shí)，伴隨著政治結(jié)構(gòu)的傾斜與文官政治勢(shì)力的崛起，官僚政治的復(fù)活與官僚主義的泛濫也成為美國(guó)社會(huì)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

一20世紀(jì)美國(guó)文官管理制度發(fā)展的主要成就

20世紀(jì)美國(guó)文官管理制度的發(fā)展，是以19世紀(jì)末《彭德?tīng)栴D法》的頒布與文官制度的確立為基礎(chǔ)的。在20世紀(jì)中，文官管理制度日臻完善，尤其是在職位分類、業(yè)績(jī)考核和管理機(jī)構(gòu)等重要環(huán)節(jié)上取得了突破性的進(jìn)展。

20世紀(jì)美國(guó)文官制度的歷史回顧美國(guó)研究1883年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《調(diào)整與改革文官制度的法律》，即《彭德?tīng)栴D法》。這一法律的精髓是“功績(jī)制”,內(nèi)容主要包括：第一，文官必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試，擇優(yōu)錄用；第二，文官不得因?yàn)檎h關(guān)系等政治原因被免職，也不得強(qiáng)迫文官參加政治活動(dòng)或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。PaulP.VanRiper,HistoryoftheUnitedStatesCivilService(EvanstonI

LL:Row,Peterson&Co.;,1958),p.537.

《彭德?tīng)栴D法》旨在改變19世紀(jì)在美國(guó)盛行的官員任用上的“政黨分肥制”。“政黨分肥制”是美國(guó)近代政黨政治的產(chǎn)物，即在競(jìng)選中獲勝的新總統(tǒng)把政府機(jī)構(gòu)中的職位分配給自己所屬黨派特別是那些在競(jìng)選中為自己出力的人員及其親信。從政治學(xué)的角度分析，這種做法產(chǎn)生的根源主要在于政治與行政之間的區(qū)別在當(dāng)時(shí)的美國(guó)還不很明確，政府的規(guī)模與職能也不像后來(lái)那樣龐大與復(fù)雜。換句話說(shuō)，真正的行政功能還沒(méi)有變得突出而重要。在這種情況下，新總統(tǒng)通過(guò)“封官許愿”，不僅可以協(xié)調(diào)本黨內(nèi)部的矛盾，加強(qiáng)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，進(jìn)而鞏固自己的地位；而且還可以“把所有被賦予執(zhí)行法律權(quán)力的官員，主管的或從屬的、委任的或選任的”，都置于“政黨的控制之下”，以“保證政黨執(zhí)政”。古德諾：《政治與行政》，華夏出版社，1987年版，第60-61頁(yè)。然而，隨著歷史的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，“政黨分肥制”日益暴露出它的許多弊端：首先，行政事務(wù)的繁雜使政府需要越來(lái)越多的專家，而“政黨分肥制”由于在選任官員原則上任人唯親，無(wú)疑妨礙政府的工作效率。其次，南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)政府貪污腐化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，PaulP.VanRiper,op.cit.,p.536.以至于許多人認(rèn)為，“這種風(fēng)氣與封官許愿的做法是密不可分的。”從南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)開(kāi)始，美國(guó)人對(duì)“政黨分肥制”的抨擊越來(lái)越強(qiáng)烈，并企盼他們的政府官員是“有能力的與稱職的”。FrederickC.Mosher,DemocracyandthePublicService(NewYork:OxfordUniversityPress,1982),2nded.,pp.66,67.因此，《彭德?tīng)栴D法》的頒布，使美國(guó)在歷史上“第一次確立了以‘能力與功績(jī)作為錄用與衡量官員標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)。”LioydW.Warner,PaulP.VanRiperandNormanH.Martin,

TheAmericanFederalExecutive:AStudyoftheSocialAnd

PersonalCharacteristicso

fCivilianandMilitaryLeadersoftheUnitedStatesFederalGovernment(NewHaven:YaleUniversityPress,1963),p.259.

然而，1883年《彭德?tīng)栴D法》的頒布與美國(guó)文官制度的建立，只是解決“政黨分肥制度”所帶來(lái)的經(jīng)常性的政治更迭問(wèn)題，如何對(duì)文官進(jìn)行管理還未被列入議事日程。20世紀(jì)以來(lái)，隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大與文官人數(shù)的增多，文官管理中暴露出來(lái)的問(wèn)題日益突出，對(duì)文官進(jìn)行科學(xué)與有效地管理也日益成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

20世紀(jì)初，聯(lián)邦政府在工商企業(yè)界中的“工作分析”即“泰勒制度”中找到了借鑒的經(jīng)驗(yàn)，于是，美國(guó)文官職位分類制度隨之產(chǎn)生。從1923年第一個(gè)文官《職位分類法》，到1949年的文官《新職位分類法》，美國(guó)文官的分類逐步走向系統(tǒng)化、科學(xué)化與現(xiàn)代化。與此同時(shí)，根據(jù)“功績(jī)制”進(jìn)行逐級(jí)分類的聯(lián)邦文官也在不斷增多?！杜淼?tīng)栴D法》頒布之初，這類文官僅占美國(guó)文官總數(shù)的10%，RonaldN.Johnson&GrayD.Libecap;,TheFederalCivilServiceSystemandtheProblemof

Bureaucracy:TheEconomicsandPoliti

csofInstitutionalChange(Chicago:TheUniversityofChicagoPress,1994),p.48.即使到20世紀(jì)初，也僅占40%左右，但是到1932年，已達(dá)到了80%，PaulP.VanRiper,op.cit.,p.543.第二次世界大戰(zhàn)以后，“功績(jī)制”曾一度達(dá)到了包括聯(lián)邦政府文職官員的85%以上的程度。1816-1970U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatisticsoftheUnitedStates

(Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,1975),pp.1102-1103.特別是1978年10月，國(guó)會(huì)通過(guò)了《文官制度改革法》，第一次以法律的方式確立了聯(lián)邦政府人事管理制度應(yīng)遵循的九條功績(jī)制原則。JamesMcGrath,FederalCivilServiceReform:TheFederalManagementProjectand

ProposedChangesintheFederalCivilServiceSystem,LibraryofCongress,March30,1978.轉(zhuǎn)引自

MarkW.Huddleston&WilliamW.Boyer;,TheHigherCivilServiceintheUnitedStates:QuestforReform

(Pittsburgh:UniversityofPittsburghPress,1996),p.95.在這九條原則中，最突出的是強(qiáng)調(diào)利用報(bào)酬來(lái)刺激文官的工作積極性。改革的核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)付酬的“功績(jī)制”，以提高政府行政工作的效率。同時(shí)，這次改革在某種程度上改變了美國(guó)傳統(tǒng)上“重職不重人”、“重資歷不重表現(xiàn)”的片面傾向，使美國(guó)文官制度得以較為充分地發(fā)揮作用，并且更加符合時(shí)代的精神。

美國(guó)文官的考核制度在20世紀(jì)也不斷得到健全與完善。從19世紀(jì)末以來(lái)，美國(guó)公共機(jī)構(gòu)中就形成了一種“功績(jī)?cè)瓌t”的思想觀念。它是美國(guó)文官制度的主要原則,同時(shí)“功績(jī)制的目標(biāo)、準(zhǔn)則與規(guī)范也被全社會(huì)廣泛與明確地認(rèn)同”。FrederickC.Mosher,op.cit.,2nded.,p.217.而考核制度又是功績(jī)制的基本內(nèi)容之一;就是在對(duì)文官嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)文官的能力，特別是文官的業(yè)績(jī)加以提拔與晉升。這不僅能夠恰當(dāng)?shù)貙?duì)文官進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，而且也為聯(lián)邦政府提供了制度化的選才與用才的途徑。

早在文官制度建立之前的19世紀(jì)中期，美國(guó)國(guó)會(huì)就曾要求各部每年提交公職人員的服務(wù)情況報(bào)告。但由于種種原因，這一要求并沒(méi)有被堅(jiān)持下來(lái)。1887年，《彭德?tīng)栴D法》實(shí)施幾年以后，聯(lián)邦政府開(kāi)始正式實(shí)施考核計(jì)劃。但是，由于條件所限，當(dāng)時(shí)的考核只是在很小的范圍里進(jìn)行。直到1912年，國(guó)會(huì)授權(quán)文官事務(wù)委員會(huì)建立考核制度、設(shè)立考核司管理考核事宜，情況才有了改變。1920年，聯(lián)邦政府開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)一的考核制度。Ibid.,p.76.

與英國(guó)文官的考核制度相比，美國(guó)聯(lián)邦政府考核內(nèi)容中，對(duì)文官工作表現(xiàn)因素的分析比較詳細(xì)。例如，1934年，聯(lián)邦政府規(guī)定的考核項(xiàng)目有16項(xiàng)，到1943年擴(kuò)大到31項(xiàng)。Ibid.,pp.76,222.它們主要包括文官的工作能力、工作表現(xiàn)、工作業(yè)績(jī)，以及道德素質(zhì)等方面。然而，上述考核辦法經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，暴露出許多弊端。其中主要是考核過(guò)于依賴主管官員和考核人員主觀的判斷。于是，1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)《工作考核法》，廢除上述統(tǒng)一的考核制，要求各機(jī)關(guān)在客觀的、科學(xué)的職位分析的基礎(chǔ)上，由考核負(fù)責(zé)人和被考核者雙方協(xié)商制定與職位相聯(lián)系的工作數(shù)量、質(zhì)量及其具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，并以此標(biāo)準(zhǔn)作為考核的客觀尺度。而且還規(guī)定，今后各機(jī)關(guān)的工作考核制，必須經(jīng)過(guò)文官事務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)才能實(shí)施。PaulP.VanRiper,op.cit.,pp.441-445.

1950年的《工作考核法》是就文官所擔(dān)任職務(wù)的內(nèi)容和工作效率，做客觀科學(xué)的職務(wù)分析和工作評(píng)價(jià)。由考核委員會(huì)的監(jiān)督人員和工作人員就職務(wù)有關(guān)的工作數(shù)量、質(zhì)量及其所需要的知識(shí)與技能加以分類評(píng)分，定出較為具體的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，作為考核的客觀尺度。然后用這一標(biāo)準(zhǔn)尺度同每個(gè)被考核人員的工作進(jìn)行比較，得出考績(jī)結(jié)果。考績(jī)結(jié)果分為三個(gè)檔次：優(yōu)等、滿意和不滿意。獲優(yōu)等評(píng)定的文官，不僅可以提升一級(jí)工資，而且可以優(yōu)先獲得晉升的機(jī)會(huì)。獲滿意評(píng)定的文官，也提升一級(jí)工資。而獲不滿意評(píng)定的文官，按其程度分別予以減薪、降級(jí)或免職等處分。1950年的《工作考核法》確實(shí)比以前的考核辦法有很大的改進(jìn)，但也存在一些問(wèn)題，例如考核內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性。特別是為了避免矛盾與減少麻煩，許多主管人員往往給幾乎98%左右的被考核人寫上考核成績(jī)“滿意”的評(píng)語(yǔ)。結(jié)果使考核工作流于形式，既浪費(fèi)大量人力和財(cái)力，又收不到預(yù)期的效果。所以，在1978年文官制度改革時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府又對(duì)考核制度進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。在這次改革中，推進(jìn)了按工作表現(xiàn)付酬的功績(jī)工資制。DavidA.Schults&RobertMaranto;,

ThePoliticisofCivilServiceReform(NewYork:PeterLangPublishing,Inc.,1998),pp.149-159.按照1978年的改革的要求，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的各單位主管人員要在1981年10月1日以前，以書(shū)面的形式提出每一項(xiàng)職務(wù)的關(guān)鍵性的考核內(nèi)容，并確定同職務(wù)有關(guān)的工作表現(xiàn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。改革要求，以后在做出有關(guān)晉升與留用等關(guān)系到人事升遷的決定時(shí)，必須以考核作為主要依據(jù)。1978年的文官制度改革使美國(guó)文官考核制度進(jìn)入了一個(gè)新階段，并使之進(jìn)一步完善。

在文官管理中，管理機(jī)構(gòu)的建立與健全也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。因此，美國(guó)政府從文官制度建立伊始，就把設(shè)置“一個(gè)超脫和置于政治競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所之外的文官管理機(jī)構(gòu)”FrederickC.Mosher,op.cit.,p.72.的任務(wù)放在一個(gè)比較突出的地位。1883年，美國(guó)第一個(gè)管理文官的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——文官事務(wù)委員會(huì)誕生。該委員會(huì)由三人組成，包括兩黨成員。委員由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。SomerMilesHerman,ThePresident,theCongressandtheFederalGovernmentService,

inTheAmericanAssembly,TheFederalGovernmentService(ColumbiaUniversity,1965),pp.70-113.美國(guó)文官委員會(huì)是一個(gè)直屬美國(guó)總統(tǒng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。它不僅總攬文官的考試與其他管理事宜，而且還受理文官的申訴案件。這是美國(guó)文官管理體制的一大特色。文官事務(wù)委員會(huì)建立以后，特別是在20世紀(jì)，不斷得到發(fā)展與完善，在美國(guó)文官的管理中發(fā)揮了很大的作用。不過(guò)，文官事務(wù)委員會(huì)既擁有立法權(quán)又掌握裁決權(quán)，實(shí)際上是一個(gè)矛盾的管理體制。因此，第二次世界大戰(zhàn)以后，這一機(jī)構(gòu)也越來(lái)越受到社會(huì)的批評(píng)。PaulP.VanRiper,op.cit.,p.546.1949年，根據(jù)胡佛委員會(huì)的改革建議，美國(guó)把文官事務(wù)委員會(huì)主管考試的權(quán)力下放到行政部門和各機(jī)關(guān)。而文官事務(wù)委員會(huì)則成為擬定人事法規(guī)與指導(dǎo)原則、進(jìn)行監(jiān)督的人事機(jī)關(guān)。TheHooverCommissionReport,

OnOrganizationoftheExecutiveBranchoftheGovernment(NewYork:MacGraw睭illBookCompany,Inc.,1949),pp.6-7.1978年，在卡特總統(tǒng)任內(nèi)，撤銷了文官事務(wù)委員會(huì)，把該機(jī)關(guān)的職權(quán)分成兩個(gè)部分，分別由新成立的聯(lián)邦人事管理總署和聯(lián)邦功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)承擔(dān)。由于把文官事務(wù)委員會(huì)的職能分解開(kāi)來(lái)，使文官管理機(jī)構(gòu)在職能上更富有專門性，工作效率也更高。因此，人們認(rèn)為，1978年的改革，不僅是“繼1883年《彭德?tīng)栴D法》頒布以來(lái)改變聯(lián)邦人事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的最大膽的一次嘗試”，而且也是“美國(guó)文官制度發(fā)展史上的又一個(gè)重要的里程碑?！盕lintO.Dupre,YourCareerinFederalCivilService(NewYork:Harper&Row;,Publishers,1990),pp.1,40.盡管80年代以來(lái)的幾位美國(guó)總統(tǒng)包括里根和克林頓總統(tǒng)都試圖進(jìn)一步改進(jìn)文官管理體制，但他們的改革始終沒(méi)有突破1978年由卡特總統(tǒng)所奠定的框架。

二20世紀(jì)美國(guó)政治結(jié)構(gòu)的傾斜與文官政治角色的變換

美國(guó)文官制度的建立，無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)看，都可以被認(rèn)為是美國(guó)政治生活中的一場(chǎng)“真正的革命”。從那時(shí)起，特別是在20世紀(jì)，美國(guó)文官制度經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)的社會(huì)變革與政治風(fēng)波的激蕩，獲得了令人矚目的發(fā)展。

文官制度的發(fā)展，不僅體現(xiàn)在文官的錄用以他們的“能力、專業(yè)、教育、專業(yè)特長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)”為主要依據(jù)，從而使他們成為“擔(dān)任這項(xiàng)工作所能物色到的最佳人選，”希爾斯曼：《美國(guó)是如何治理的》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第203頁(yè)。而且隨著政府規(guī)模與職能的增大，文官隊(duì)伍也發(fā)展壯大起來(lái)。19世紀(jì)80年代，文官制度建立之初，美國(guó)聯(lián)邦政府中的文官僅有13萬(wàn)人，RonaldN.Johnson&GrayD.Libecap;,op.cit.,p.48.到1900年，不過(guò)20萬(wàn)人左右。第一次世界大戰(zhàn)期間，達(dá)到30萬(wàn)人。即使在羅斯福“新政”時(shí)期，也僅有50萬(wàn)人。但是，到第二次世界大戰(zhàn)開(kāi)始時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府的文官已經(jīng)增加到140多萬(wàn)人。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，已經(jīng)達(dá)到380多萬(wàn)人。70年代以來(lái)，經(jīng)過(guò)裁減，美國(guó)聯(lián)邦政府中的文官穩(wěn)定在280萬(wàn)人左右。1816-1970U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatisticsofthe

UnitedStatespp.1102-1103.

如前所述，美國(guó)文官制度的建立使“政黨分肥制”失去了存在的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，因各政黨輪流執(zhí)政而造成的政府大換班以及隨之而來(lái)的政治秩序的混亂，尤其是正常性的政治決策和執(zhí)行受到干擾的現(xiàn)象也隨之消失。行政工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性亦由此成為美國(guó)民主政治的一個(gè)明顯的特色。此外，文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個(gè)相對(duì)公平、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。與之相適應(yīng)的行政人員的職業(yè)素質(zhì)亦隨之建立起來(lái)。20世紀(jì)以來(lái)，由于美國(guó)政治生活進(jìn)一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。

但是，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，19世紀(jì)末文官制度的建立，特別是20世紀(jì)以來(lái)文官制度的發(fā)展所帶來(lái)的影響，并不僅僅是我們?cè)谏厦嫠劦降哪切﹥?yōu)越性。因?yàn)槲墓僦贫葟囊粋€(gè)角度完善了美國(guó)的民主政治體制，又從另一個(gè)角度對(duì)這一體制造成了威脅。

美國(guó)政治的傳統(tǒng)權(quán)威是國(guó)會(huì)，在美國(guó)歷史上，國(guó)會(huì)被認(rèn)為是民主政治的基石。憲法第一條就規(guī)定：“各項(xiàng)立法權(quán)，均屬于有參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)”。Section1,ArticleII,TheConstitutionoftheUnitedStatesofAmerican

,inJandaKennetheds.,TheChallengeofDemocracy:GovernmentinAmerica

(PrincetonN,J:HoughtMifflinCompany,1989),Appendices,A-6.除了立法權(quán)以外，國(guó)會(huì)還被授予其他廣泛的權(quán)力。在制憲的先輩們看來(lái)，授予國(guó)會(huì)如此廣泛的權(quán)力，一方面是“信任和依賴立法機(jī)構(gòu)”，梅里亞姆：《美國(guó)政治學(xué)說(shuō)史》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第43頁(yè)。另一方面是“制止行政部門專橫跋扈”。蒙代爾：《掌權(quán)者的責(zé)任》，商務(wù)印書(shū)館，1978年版，第90頁(yè)。正是在這一思想的指導(dǎo)下，19世紀(jì)末葉以前，美國(guó)政府的三權(quán)之中的立法權(quán)一直居于主導(dǎo)地位。在華盛頓哥倫比亞特區(qū)市，國(guó)會(huì)山不僅在“地勢(shì)上居高臨下俯視白宮和最高法院”，WollPeter&RobertH.Binstock;,America餾PoliticalSystem

(NewYork:RandomHouse,1984),4thed.,p.4.而且在權(quán)力上也是高高在上，承擔(dān)著治理國(guó)家的主要責(zé)任。

然而，自20世紀(jì)以來(lái)，由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與壟斷資本主義的發(fā)展，政府的職能日益廣泛而復(fù)雜。在這種情況下，政府必須承擔(dān)起“總資本家”的重任，領(lǐng)導(dǎo)必須有力，反應(yīng)必須迅速。但是，由于國(guó)會(huì)首先是政黨斗爭(zhēng)的場(chǎng)所，其本身所具有的結(jié)構(gòu)分散和多權(quán)力中心的特點(diǎn)，使國(guó)會(huì)在新形勢(shì)下履行政府責(zé)任時(shí)顯得力不從心。國(guó)會(huì)這一致命的缺陷使政府權(quán)力向領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力、反應(yīng)靈敏迅速的行政部門傾斜成為幾乎不可避免的趨勢(shì)。因此，20世紀(jì)以來(lái)，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，“憲法賦予國(guó)會(huì)的每一項(xiàng)權(quán)力往往形同虛設(shè)”，而且“每一項(xiàng)權(quán)力似乎越來(lái)越受到驕橫恣肆的行政部門的支配”。蒙代爾：《掌權(quán)者的責(zé)任》，商務(wù)印書(shū)館，1978年版，第89頁(yè)。

與國(guó)會(huì)權(quán)力衰落的同時(shí)是行政部門權(quán)力的擴(kuò)大。行政權(quán)力的擴(kuò)大，當(dāng)然是從總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大開(kāi)始的。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，總統(tǒng)是行政首腦、主要立法者、首席外交官和武裝部隊(duì)總司令。WollPeterandRobertH.Binstock:America餾PoliticalSystemNewYork:RandomHouse,1984),4thed.,pp.341-350.然而，在政治實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，總統(tǒng)的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出憲法所規(guī)定的范圍，總統(tǒng)往往行使諸如宣戰(zhàn)權(quán)、簽約權(quán)、建交權(quán)、免職權(quán)等國(guó)會(huì)的傳統(tǒng)權(quán)力，并在政治實(shí)踐中發(fā)展成為國(guó)家元首和政黨領(lǐng)袖。

與總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，在行政部門中異軍突起的文官勢(shì)力更是不容忽視。如前所述，文官是通過(guò)公開(kāi)考試、擇優(yōu)錄用的，不與總統(tǒng)共進(jìn)退。其基本職能是執(zhí)行法律與實(shí)施政策。然而，在現(xiàn)實(shí)政治中，情況并非如此。由于文官以任職時(shí)間長(zhǎng)、閱歷深，以及技術(shù)知識(shí)豐富為基礎(chǔ)，因此，他們?cè)诋?dāng)代美國(guó)政治舞臺(tái)上并非僅僅局限于扮演一個(gè)單純的執(zhí)行者的次要角色。這一點(diǎn)顯然是“制憲先輩們未曾預(yù)見(jiàn)到”的。Ibid.,p.7.

首先，文官作為所謂“知識(shí)精英”，往往在決策中扮演著主要角色。許多最后成為法律的立法議案最初就是在行政部門和機(jī)構(gòu)中提出來(lái)的，甚至“許多國(guó)會(huì)議員個(gè)人提出的立法也是來(lái)自官僚機(jī)構(gòu)”。文官得以自行“頒布大量規(guī)章、條例和對(duì)政策的闡述”，所有這一切都在管理公民、商業(yè)、工會(huì)，甚至州和地方政府的活動(dòng)中具有“法律作用”。文官根據(jù)立法自行作出的決定，對(duì)整個(gè)社會(huì)也可能是關(guān)系重大的。從某種程度上來(lái)說(shuō)，其重要性甚至不亞于“總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和最高法院的決定”。希爾斯曼：《美國(guó)是如何治理的》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第220，218頁(yè)。

其次，文官可以通過(guò)提供方案、資料和信息等途徑影響政府的決策和立法。在決策過(guò)程中，文官提出的政策方案的多少，可以影響決策者選擇的范圍，其提供的經(jīng)過(guò)選擇的資料，可以左右決策者的看法。在立法過(guò)程中，文官不僅提供信息，還可以參加國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，陳述意見(jiàn)。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，在國(guó)會(huì)和行政部門之間的“院外活動(dòng)聯(lián)系已經(jīng)正式化”奧恩斯坦·埃爾德：《利益集團(tuán)、院外活動(dòng)和政策制訂》，世界知識(shí)出版社，1981年版，第66頁(yè)。的情況下，文官可以通過(guò)各種形式的“院外活動(dòng)”向國(guó)會(huì)施加影響。文官所提出的“觀點(diǎn)”、“修改意見(jiàn)”、“補(bǔ)充和更動(dòng)”，在立法進(jìn)展時(shí)能“改變”甚至“形成”立法。希爾斯曼：前引書(shū)，第218頁(yè)。

最后，文官在執(zhí)行政策與法律過(guò)程中也擁有較大的自主權(quán)。一項(xiàng)普遍性政策可以貫徹到什么程度，“通常取決于官僚們對(duì)它的解釋，以及取決于他們實(shí)施該政策時(shí)的興致和效率”。阿爾蒙德：《比較政治學(xué)》，上海譯文出版社，1987年版，第325頁(yè)。有時(shí)，政策制定出來(lái)并獲得了批準(zhǔn)，“但執(zhí)行政策的人卻將它引向完全不同的方向，達(dá)到完全不同的目的。有些政策則根本沒(méi)有得到執(zhí)行?！毕査孤呵耙龝?shū)，第8頁(yè)。這種情況使我們不得不對(duì)文官對(duì)政策的真正影響刮目相看。

不僅如此，由于美國(guó)政治體制的特殊性以及文官在美國(guó)政治生活所處的特殊地位，使文官很快發(fā)展成為美國(guó)政治生活中的“焦點(diǎn)”。實(shí)際上，美國(guó)分權(quán)與制衡的政治體制，沒(méi)有創(chuàng)造出獨(dú)一無(wú)二的行政領(lǐng)袖。盡管憲法規(guī)定總統(tǒng)是行政首腦，但是，憲法同時(shí)也將某些管理行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力賦予了國(guó)會(huì)，這樣，不僅總統(tǒng)不是文官“唯一效忠的對(duì)象”，NormanC.Thomas&JosephA.Pika;,ThePoliticsofthePresidency(Washinton,D.C:Co

Press,ADivisionofCongressionalQuarterlyInc.,1997),p.245.而且也使文官對(duì)國(guó)會(huì)產(chǎn)生了一種“責(zé)任感”。于是在政府內(nèi)部形成了“一仆二主”的三角關(guān)系。由于國(guó)會(huì)和文官與總統(tǒng)在“爭(zhēng)奪權(quán)力”這一點(diǎn)上目標(biāo)往往一致，所以，文官和國(guó)會(huì)形成某種固定聯(lián)系就成為必然趨勢(shì)。以至于人們開(kāi)始擔(dān)憂是否出現(xiàn)了“國(guó)會(huì)政府”HornStephone,TheCabinetandCongress(NewYork:ColumbiaUniversityPress,1960),pp.1,219-220.的問(wèn)題。在與總統(tǒng)的權(quán)力斗爭(zhēng)中，國(guó)會(huì)把文官視為可信賴的力量，文官更把國(guó)會(huì)視為堅(jiān)強(qiáng)后盾。特別是國(guó)會(huì)往往直接授權(quán)局長(zhǎng)，在“行使職權(quán)時(shí)可以不受總統(tǒng)的控制”，維爾：《美國(guó)政治》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第197頁(yè)。這就使得文官有了與總統(tǒng)直接抗衡的合法依據(jù)。文官正是以國(guó)會(huì)的某種“授權(quán)”為依據(jù)，積極參與決策與立法，自主執(zhí)行政策與法律，迅速擴(kuò)展其政治影響。此外，行政機(jī)構(gòu)本身就是一個(gè)院外活動(dòng)集團(tuán)，每一個(gè)行政機(jī)構(gòu)同國(guó)會(huì)都有固定的聯(lián)系。內(nèi)閣的每一個(gè)部都有一位部長(zhǎng)級(jí)的高級(jí)國(guó)會(huì)聯(lián)絡(luò)人員，并有幾位下屬人員協(xié)助進(jìn)行院外活動(dòng)。與此同時(shí)，文官在擴(kuò)展勢(shì)力的過(guò)程中，為了尋找廣泛的社會(huì)支持，常常把目光投向利益集團(tuán)。在各行政機(jī)構(gòu)之間的矛盾與沖突中，一個(gè)缺少利益集團(tuán)支持的機(jī)關(guān)被解散或被吞并的例子不勝枚舉。例如，20世紀(jì)70年代，管理小農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)家信貸管理局被農(nóng)業(yè)信貸署和農(nóng)業(yè)發(fā)展局吞并就是其中一例。這是因?yàn)樾∞r(nóng)場(chǎng)主不是一個(gè)強(qiáng)大的利益集團(tuán)，農(nóng)家信貸管理局得不到強(qiáng)有力的支持。與此相反，由于勞工部和商務(wù)部有勞工界和企業(yè)界的強(qiáng)有力的支持，使它們?cè)?0世紀(jì)60年代能夠頂住來(lái)自約翰遜總統(tǒng)試圖合并這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的巨大壓力。盡管“總統(tǒng)是有權(quán)的，而且約翰遜總統(tǒng)是一個(gè)善于用權(quán)的總統(tǒng)”，但是，“在勞動(dòng)者和企業(yè)界聯(lián)合起來(lái)斗爭(zhēng)的情況下，他就顯得無(wú)能為力?！毕査孤呵耙龝?shū)，第6頁(yè)?？梢?jiàn)，利益集團(tuán)能夠?yàn)槲墓僭跀[脫政治糾紛時(shí)助“一臂之力”，是不言而喻的。因此，官僚們往往與外部的支持者結(jié)合起來(lái)，在國(guó)內(nèi)外建立其強(qiáng)有力的利益集團(tuán)作為維護(hù)自身的支柱，從而導(dǎo)致“形式上處于政府機(jī)構(gòu)之外的集團(tuán)實(shí)際上卻成了政府的附屬機(jī)構(gòu)，甚至政府機(jī)構(gòu)本身的某些部分也可能會(huì)表現(xiàn)得像利益集團(tuán)一樣。”維爾：前引書(shū)，第108頁(yè)。因此，在20世紀(jì)的美國(guó)政治生活中，文官常常是通過(guò)上靠國(guó)會(huì)下依利益集團(tuán)來(lái)發(fā)揮他們的政治作用。結(jié)果是文官、國(guó)會(huì)與利益集團(tuán)不僅形成了密切的相互關(guān)系，而且在處理某些特殊問(wèn)題時(shí)結(jié)成了非正式的政治聯(lián)盟，形成所謂的“鐵三角”，即“小政府”。JoelD.Aberbach,RobertD.PutnamandBertA.Rockman,

BureaucratsandPoliticiansinWesternDemocracies(Cambridge:HarvardUniversityPress,1981),p.22-23.

從政治學(xué)的角度來(lái)觀察，官僚政治實(shí)際是在政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中出現(xiàn)“權(quán)力真空”的條件下逐步發(fā)展起來(lái)的。如我們?cè)谇懊嫠赋龅哪菢?，?0世紀(jì)的美國(guó)，由于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與壟斷資本主義的發(fā)展，政府的規(guī)模和職能進(jìn)一步擴(kuò)大；與此同時(shí)，隨著社會(huì)利益的分散，政黨作用的下降，傳統(tǒng)上代表人民行使決策權(quán)并管理國(guó)家的國(guó)會(huì)權(quán)力大大削弱，而以總統(tǒng)為首的、具有集中性、反應(yīng)靈敏等特點(diǎn)的行政權(quán)力迅速擴(kuò)大。然而，總統(tǒng)包括他的內(nèi)閣成員，也不能僅僅靠自己的力量完成所有的行政工作，尤其是管理一個(gè)龐大而復(fù)雜的現(xiàn)代化社會(huì)，因?yàn)樗麄儭叭狈σ欢ǖ募夹g(shù)特長(zhǎng)、時(shí)間和精力來(lái)解決涉及核能源、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)安全、通訊、航空、商業(yè)、平等就業(yè)以及美國(guó)社會(huì)生活中其他領(lǐng)域內(nèi)的復(fù)雜內(nèi)容。”戴伊和齊格勒：《民主的嘲諷》，世界知識(shí)出版社，1991年版，第291頁(yè)。因此，在行政權(quán)與立法權(quán)之間發(fā)生沖突的時(shí)候，文官乘虛而入，實(shí)際上控制了國(guó)家管理的實(shí)際過(guò)程。

從某種意義上說(shuō)，在美國(guó)立法與行政兩權(quán)發(fā)生激烈爭(zhēng)奪并出現(xiàn)“行政至上”的局面的時(shí)候，真正得到益處的并不僅僅是作為行政首腦的總統(tǒng)。具體地說(shuō)，在“鷸蚌相爭(zhēng)”的條件下，真正受益的“漁人”往往是文官。因?yàn)楸M管總統(tǒng)在與國(guó)會(huì)沖突中獲取的巨大權(quán)力，可以提高其地位。但是，美國(guó)總統(tǒng)高高在上，因此，他不可能僅僅依靠自己的力量治理好一個(gè)如此復(fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家。而具有專業(yè)知識(shí)、任職時(shí)間長(zhǎng)、掌握各種信息、熟悉工作程序、負(fù)責(zé)處理日常政務(wù)、掌握國(guó)家管理具體過(guò)程的那些數(shù)目龐大、無(wú)處不在而又無(wú)事不參與的文官就在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利的同時(shí)，實(shí)實(shí)在在地掌握了屬于總統(tǒng)或總統(tǒng)與國(guó)會(huì)分享的權(quán)力。而官僚政治則因此得以在20世紀(jì)美國(guó)的政治生活中復(fù)活。

三20世紀(jì)美國(guó)文官政治勢(shì)力的膨脹與官僚主義的泛濫

20世紀(jì)的美國(guó)不僅是官僚政治復(fù)活的時(shí)代，同時(shí)也是官僚主義泛濫的時(shí)代。因?yàn)樵谡谓Y(jié)構(gòu)的演變中，分立與制衡的三權(quán)向行政傾斜本身就意味著一種危險(xiǎn)。而更為危險(xiǎn)的是，在三權(quán)矛盾之中異軍突起的文官幾乎是一支不受控制的勢(shì)力。這一點(diǎn)是美國(guó)的早期制憲先輩與政治家們所未曾預(yù)見(jiàn)到的。按照他們最初的設(shè)想，文官這些“有技能的公仆”在擺脫政黨控制之后，應(yīng)該“既肯接受人民監(jiān)督”，又是“民主政治手里的有效工具”。尤其是“以民主方式選舉出來(lái)的政治家手中中立的工具”。梅里亞姆：《美國(guó)政治思想史》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第86頁(yè)。

但是，實(shí)際情況的發(fā)展卻與人們當(dāng)初的設(shè)想頗為不同：一方面，文官不是選舉產(chǎn)生的，因此，“選民無(wú)法使官僚直接對(duì)他們的行為負(fù)責(zé)”。同時(shí)文官也不受政黨的控制，黨派的紛爭(zhēng)對(duì)他們不構(gòu)成任何威脅。但是，文官握有廣泛的權(quán)力。實(shí)際上，“華盛頓的官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為美國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要的權(quán)力基地——它獨(dú)立于國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、法院和人民。”戴伊和齊格勒：前引書(shū)，第291頁(yè)。既然選民無(wú)法使官僚直接對(duì)他們的行為負(fù)責(zé)任，那么，他們“怎么能肯定官僚們不會(huì)濫用權(quán)力或?qū)习傩盏男枨竽魂P(guān)心呢”？希爾斯曼：前引書(shū)，第220頁(yè)。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，官僚濫用權(quán)力的例子不勝枚舉。因?yàn)椤皢?wèn)題不在于陰謀或腐敗，而在于統(tǒng)治的不受約束。只要統(tǒng)治不受約束，它就只能反映官僚機(jī)構(gòu)的私欲而不是國(guó)家的利益。”轉(zhuǎn)引自戴伊和齊格勒：前引書(shū)，第291頁(yè)。尤其值得注意的是，如我們?cè)?jīng)指出過(guò)的那樣，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力并沒(méi)有憲法依據(jù)。因?yàn)閼椃ㄖ灰?guī)定了行政首腦和國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，但“對(duì)政府的行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能幾乎沒(méi)有作任何具體的規(guī)定?！盬ollPeter&RobertH.Binstock;,op.cit.,p.388.實(shí)際上，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力既來(lái)源于國(guó)會(huì)的特殊立法和臨時(shí)授權(quán)，又來(lái)源于政治的實(shí)際過(guò)程。這種權(quán)力來(lái)源的廣泛和不穩(wěn)定，一方面使行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小經(jīng)常發(fā)生變化，另一方面卻使其得以不受限制地獲取權(quán)力，擴(kuò)大政治影響。與英國(guó)和其他歐洲國(guó)家相比，傳統(tǒng)上來(lái)說(shuō)，美國(guó)文官的行動(dòng)自由“比歐洲的任何官員都廣泛得多”。而且文官任期上的保障使人民并不是“每年都能從他們以前委任的人們手里收回權(quán)力”。托克維爾：《論美國(guó)的民主》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第234-235頁(yè)。在“有權(quán)勢(shì)的官僚機(jī)構(gòu)孤立于選舉與立法的影響之外”RobertR.Alford&RogerFriedland;,PowerofTheory:Capital,theStateandDemocracy

(London:CambridgeUniversityPress,1985),p.436.這種情況下，文官的“專權(quán)”便絕非沒(méi)有可怕之處。另一方面，盡管在名義上總統(tǒng)是行政機(jī)構(gòu)的總負(fù)責(zé)人，但是作為行政首腦的總統(tǒng)并不能有效地控制文官。造成這種狀況的原因首先在于，除去極少數(shù)政治性任命的文官以外，廣大的文官不是總統(tǒng)任命的，總統(tǒng)當(dāng)然也就不是他們唯一效忠的對(duì)象。相反，文官受《公務(wù)員法》保護(hù)，終身任職，不與行政首腦共進(jìn)退。所以，把文官看作只是總統(tǒng)的“仆人”顯然是錯(cuò)誤的。維爾：前引書(shū)，第206-207頁(yè)。其次，雖然法律上規(guī)定總統(tǒng)與部長(zhǎng)有權(quán)指揮下屬官員，有權(quán)因?yàn)^職而撤換他們。不過(guò)，文官“人多勢(shì)眾”。達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社，1987年版，第9頁(yè)。假如總統(tǒng)“有足夠的時(shí)間、精力和情報(bào)”來(lái)控制文官，或許他們會(huì)聽(tīng)從行政首腦的指揮。但是，問(wèn)題恰恰就出在這里：總統(tǒng)“不可能同時(shí)在各處出現(xiàn)”。維爾：前引書(shū)，第193頁(yè)。他或許可以掌握某一個(gè)部的情況并加以控制，卻“不可能嚴(yán)格地監(jiān)督所有的部”。威爾遜：《國(guó)會(huì)政體——美國(guó)政治研究》，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第143-144頁(yè)。換句話說(shuō)，在某種程度上，文官可以限制總統(tǒng)對(duì)他們的“行為所負(fù)的責(zé)任”。蒙代爾：前引書(shū)，第77頁(yè)。此外，政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和官僚機(jī)構(gòu)之間存在著一種“相互依賴的關(guān)系”。這種狀況使總統(tǒng)對(duì)文官的領(lǐng)導(dǎo)不可能完全依靠硬性的行政命令或嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)維持。因此，美國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)部門的權(quán)力就典型地表現(xiàn)為“進(jìn)行說(shuō)服，而很少采取撤職或調(diào)任這種極端形式”，阿爾蒙德：前引書(shū)，第327頁(yè)。以致有人認(rèn)為總統(tǒng)行政控制權(quán)的性質(zhì)不是“命令權(quán)”，而是“說(shuō)服權(quán)”。K.M.Dolbeareetal,AmericanPolitics:Policies,PowerandChange

(LexingtonMass:D.C.HeathandCompany,1974),p.327.更為重要的是，由于總統(tǒng)并不能僅僅依靠他們自己發(fā)號(hào)施令使政策得以貫徹執(zhí)行，因此，對(duì)總統(tǒng)形成最大的制約的因素實(shí)際在于，其大部分決策要依靠下屬所提供的情況和意見(jiàn)來(lái)確立。而文官不僅“壟斷了設(shè)計(jì)實(shí)際方案所需的技術(shù)專長(zhǎng)，也壟斷了有關(guān)現(xiàn)行政策的大部分情報(bào)，所以獲得了擬定決策的議事日程的主要影響力”。普特南：《西方高級(jí)文官的政治態(tài)度》，轉(zhuǎn)引自阿爾蒙德：前引書(shū)，第324-325頁(yè)。隨著行政機(jī)構(gòu)成為總統(tǒng)“最常見(jiàn)的制約因素”，K.M.Dolbeare,op.cit.,p.327.“歷史上的每位總統(tǒng)都遇到過(guò)這樣一個(gè)問(wèn)題，如何防止職業(yè)文官閹割總統(tǒng)的政策”。而在逐漸傾斜的政治結(jié)構(gòu)之中，文官作為一個(gè)脫離了政黨控制、不向人民直接負(fù)責(zé)、不直接受憲法束縛、總統(tǒng)難以領(lǐng)導(dǎo)的“不受影響的實(shí)體”，蒙代爾：前引書(shū)，第77-78頁(yè)。積極參與決策與立法并且自主執(zhí)行政策與法律，確實(shí)是一個(gè)真正的危險(xiǎn)。

文官參與決策和立法過(guò)程并非僅僅局限于為決策者提供方案、資料以及通過(guò)各種途徑對(duì)立法機(jī)構(gòu)施加影響。事實(shí)上，一些行政機(jī)構(gòu)的常任高級(jí)文官往往“在他們自己的專門機(jī)構(gòu)”的決策中起著重要作用。文官根據(jù)立法規(guī)定“自行作出的決定”，對(duì)整個(gè)社會(huì)都可能是關(guān)系重大的，在某種程度上甚至不亞于行政首腦、國(guó)會(huì)和最高法院的決定。在行政管理系統(tǒng)的下層，在貫徹法律的具體工作中，文官也承擔(dān)一定的“政策制定”工作，因?yàn)閷?duì)法律的解釋實(shí)際上也“屬于制定政策的范圍”。甚至一個(gè)下級(jí)文官在這里所做的決定，對(duì)具體的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，其重要性“同樣也毫不亞于行政首腦、國(guó)會(huì)和最高法院所做的決定?！毕査孤呵耙龝?shū)，第107-108頁(yè)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，公務(wù)員不僅是決策的參與者，而且也是真正的決策者。

更為重要的是，許多最后成為法律的立法議案最初都是在政府各部門和官僚機(jī)構(gòu)里提出來(lái)的。許多行政首腦在綱領(lǐng)中提出的立法方案，實(shí)際上也是官僚機(jī)構(gòu)提出并草擬出來(lái)的；甚至許多議員個(gè)人提出的立法也是來(lái)自官僚機(jī)構(gòu)。由于國(guó)會(huì)本身不可能通過(guò)詳盡具體的法律來(lái)管理各種各樣的事務(wù)以及其他一些特殊原因，“國(guó)會(huì)經(jīng)常授予官僚機(jī)構(gòu)以立法權(quán)”，使行政機(jī)構(gòu)得以自行“頒布大量的規(guī)章、條例和對(duì)政策的闡述”，而所有這一切都在管理公民、商業(yè)、工業(yè)、工會(huì)，甚至地方政府的活動(dòng)中具有“法律作用”。因此，文官不僅是真正的決策者，而且是實(shí)際上的立法者。

行政機(jī)構(gòu)與利益集團(tuán)的合流，官僚與政治家界限的嚴(yán)重模糊，在某種程度上代表了20世紀(jì)美國(guó)政治生活中的一個(gè)新的發(fā)展趨勢(shì)。這一趨勢(shì)不僅向人們揭示了現(xiàn)代美國(guó)的政治體系已經(jīng)形成了以“文官統(tǒng)治”為特征的“官僚化”格局的事實(shí)，而且向人們提出了“由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治我們這個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)”普特南：《西方高級(jí)文官的政治態(tài)度》，轉(zhuǎn)引自阿爾蒙德：前引書(shū)，第325頁(yè)。這一尖銳的問(wèn)題。人們甚至開(kāi)始認(rèn)為，“有時(shí)只有官僚機(jī)構(gòu)才是整個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期利益的倡導(dǎo)者”。希爾斯曼：前引書(shū)，第230頁(yè)。盡管就上述事實(shí)來(lái)斷言現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)將要發(fā)生何種變化還為時(shí)尚早，但是，人們已經(jīng)有理由懷疑由文官階層支持著的新興的行政集權(quán)究竟是不是“一個(gè)由體制設(shè)計(jì)者幻想出來(lái)的魔鬼”。古德諾：前引書(shū)，第70頁(yè)。

官僚主義的泛濫使得20世紀(jì)的美國(guó)歷史充滿了改組行政機(jī)構(gòu)的斗爭(zhēng)。盡管人們往往對(duì)每次改革都寄于很大的希望，但是，令人遺憾的是，每次改革包括卡特改革在內(nèi)都沒(méi)有從根本上解決官僚主義的問(wèn)題。造成失敗的原因當(dāng)然包括改革者力圖從中撈取政治資本，從而使改革變成了一種政治權(quán)術(shù)。但是，更為重要的原因卻在于改革者對(duì)行政機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題缺乏深入的認(rèn)識(shí)。以往的改革集中于提高效率、節(jié)約開(kāi)支等一些枝節(jié)問(wèn)題，這種盲目的改革雖然收到了一些效果，但是，弊端大于益處。在改革中，“政府每次采取新的行動(dòng)都要設(shè)立許多新的行政機(jī)構(gòu)，”維爾：前引書(shū)，第208頁(yè)。結(jié)果是行政機(jī)構(gòu)愈改愈臃腫。以至于人們認(rèn)為“官僚機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題不是通過(guò)一次改革所能解決的”。希爾斯曼：前引書(shū)，第233頁(yè)。

文官勢(shì)力的崛起，使20世紀(jì)的美國(guó)社會(huì)陷入了兩難的境遇之中。官僚政治以及與之俱來(lái)的官僚主義實(shí)在是一個(gè)“不招人喜愛(ài)的東西”，但是，“每一個(gè)龐大的現(xiàn)代社會(huì)又都少不了這樣的官僚機(jī)構(gòu)。”希爾斯曼：前引書(shū)，第201頁(yè)。因?yàn)闆](méi)有官僚機(jī)構(gòu)提供組織、分工和專業(yè)化，人們就不可能提出任何執(zhí)行“大規(guī)模社會(huì)任務(wù)”的規(guī)劃。但是，把現(xiàn)代政治領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的重心轉(zhuǎn)移到努力學(xué)會(huì)“如何同龐大而復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)打交道”，換句話說(shuō)，學(xué)會(huì)“以何種方式、在什么時(shí)候?qū)λ┘訅毫蛷?qiáng)制力，去除其多余和陳舊的部分，對(duì)它進(jìn)行奉承和嘉獎(jiǎng)、教育它以及接受它的教育”，阿爾蒙德：前引書(shū)，第328頁(yè)。卻并不是一個(gè)真正的解決問(wèn)題的方案。現(xiàn)代美國(guó)文官制度改革的根本任務(wù)應(yīng)該是：在保留優(yōu)點(diǎn)、發(fā)揮作用的前提下，建立健全的控制機(jī)制。換句話說(shuō)，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于，“怎樣和用什么方法才能使政府的三個(gè)部門充分承擔(dān)起責(zé)任，在各自的領(lǐng)域里富有成效地工作，在為了公共安全和幸福需要進(jìn)行合作的時(shí)候進(jìn)行合作，并保持相互的制約以防止三個(gè)部門中的任何一個(gè)部門突然或逐漸篡權(quán)”。比爾德：《美國(guó)政府與政治》上卷，商務(wù)印書(shū)館，1988年版，第239頁(yè)。

石慶環(huán)：東北師范大學(xué)歷史系副教授