黃小偉

吉林省政府的人事部門將為政府雇用公務員以外的員工。

即將在吉林省實行的政府雇員制讓人擔心：政府雇員會否變相擴大編制，導致成本攀高。

裴占榮手持一個紅皮證書向中國《新聞周刊》展示，這是一個空白的《吉林省人民政府雇員證書》。2003年1月5日，吉林省人事廳人才開發(fā)處處長裴占榮以此說明她所在的部門半年來一直忙的一項工作。

這個證書將在2003年第一季度的某一天發(fā)到一些人的手中，這些證書將證明他們是吉林省乃至中國首批政府雇員，當然，這上面將有吉林省省長的簽字。據介紹，首批政府雇員人數將在10名左右。

按照《吉林省人民政府雇員試行辦法》規(guī)定，政府雇員中的最高級別的資深高級雇員年薪將達19.8萬元。該辦法還強調，對特別優(yōu)秀的還可突破這個標準，并由政府另行議定傭金標準。此時此刻，吉林省直公務員的月平均工資僅為1100元。

“這將對現有的公務員終身制產生很大的沖擊?！敝袊耸驴茖W院副院長王通訊說。

政府雇員

吉林省政府雇員制度提出的具體時間是2002年6月份左右。據介紹，當時首先提出在政府部門雇用非公務員建議的就是吉林省省長洪虎。這個被人們稱為很有魄力的省長的建議很快落實下來，而負責制定政府雇員具體制度的是吉林省人事廳人才開發(fā)處。

王通訊認為，所謂的政府雇員就是不經過公務員考試直接進入政府工作的人員，多為專業(yè)技術人員?！捌涞湫痛砭褪怯?、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20%的政府崗位是臨時政府雇員。在日本，政府中也有11.9%的人是政府雇員?！?/p>

吉林省人事廳計劃與法規(guī)處處長常江對中國《新聞周刊》介紹說，政府雇員是吉林省政府根據工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才。與公務員不同的是，這些政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，僅服務于政府某項或者某一工作部門?！氨热缤赓Q方面的談判人才，如果政府中沒有這類特殊人才，那么就有可能雇用社會上優(yōu)秀的談判人才作為補充。”

在吉林，政府雇員的職別將分為“一般雇員”、“高級雇員”和“資深高級雇員”三種。

政府雇員的人數將根據政府各個部門的實際需求確定。首先由政府或政府有關部門提出需求，省人事廳擬定雇用計劃，具體人選可由專家和部門推薦，也可面向社會公開招聘，或者個人自薦。然后經過考核合格后，由省人事廳辦理雇用手續(xù)，發(fā)給《政府雇員證書》，核定傭金標準。省政府授權雇員服務部門作為甲方，代表政府與雇員本人簽訂《雇員合同書》。“項目的重要性將是判斷該部門是否需要政府雇員的標準?！迸嵴紭s說。

裴占榮否認政府雇員等同于政府高參的說法：“政府雇員包括兩類人才，一是政府智囊人才，將為政府決策提供建議；而另一類就是專業(yè)技術人才，如網絡技術人才，他們是為政府某些項目服務的?！?/p>

據介紹，政府雇員的薪水已經作為財政特殊預算到位，每年的預算大概在七八十萬元。一位官員透露，首批10名左右的政府雇員有可能在政府法律顧問團和公安廳等部門產生。而現在已經有少數人咨詢政府雇員事宜，表明自己想成為政府雇員的意圖。

中國《新聞周刊》了解到，將有可能產生首批政府雇員的吉林省政府法律顧問團，其主要職能是為政府解決某一事項的法律咨詢問題，目前有3個固定編制公務員，而其他9人全為聘請的兼職律師和法學教授。而這9位法律專門人才中有可能產生政府雇員。

第二套體系

北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員楊鳳春認為，政府雇員制度可能會產生第二套體系——不同于公務員的管理體系。“如果因此產生了第二套體系，那么怎么去管理這個體系，兩個體系又怎么去溝通？”

政府雇員與通過考試進入政府的公務員最大的不同在于不是終身制，而是有一定的雇用年限，雇用到期后將解除合同。

吉林規(guī)定，雇傭合同期限一般為1到3年，其中試用期為3個月，試用期合格的繼續(xù)雇用，不合格的要及時解雇。有的臨時性工作，也可按照課題或者項目的需要，簽訂1年以下的雇用合同。

雇員所服務的工作部門負責依據雇用合同對其進行考核，合同期滿，根據工作需要，政府對雇員可以續(xù)雇或者解雇。

另一個與公務員不同之處就是政府雇員的工資待遇。吉林省人事廳將政府雇員的工資比照機關公務員的平均工資的2到15倍設定為14個檔次。目前吉林省公務員月平均工資1100元，按2倍計算，月薪為2200元，即一檔標準。一般雇員執(zhí)行1至4檔標準，高級雇員執(zhí)行5到9檔標準，資深高級雇員執(zhí)行10到14檔標準。那么，最高14檔標準的政府雇員工資就是公務員平均工資的15倍，月薪達到16500元，年薪為19.8萬元。

“這是把市場機制引入政府公共管理的一個方式，如果政府雇員的確有能力，那么高工資實際上起到吸引人才的作用。”中國人事科學院副院長王通訊說。在美國，政府不得不提高從事計算機工作的公務員待遇，因為很多計算機人才嫌公務員工資太低而更愿意到企業(yè)工作。

楊鳳春則不同意此說法，他認為20萬的年薪對于企業(yè)中的高級人才并不具備多少誘惑力，能否留住優(yōu)秀人才還是一個未知數。按照規(guī)定，政府雇員在受雇期間原則上不得兼做其他工作。如果同意政府雇員兼職，一人多職會造成優(yōu)秀人才發(fā)揮作用不充分。

另一個規(guī)定也引起爭議，吉林政府雇員制規(guī)定，政府雇員不行使行政權力，不具備行政職務。

中國人事與人才研究所政策室魏艷春解釋說，政府雇員多為專業(yè)人才，比如財務人員，并沒有行政權力，但可以為政府服務得很好。政府雇員并不是以掌握行政權力和運行權力來從事工作，而是提供服務。

但清華大學公共管理學院副院長薛瀾教授認為，業(yè)務工作和行政權力并不能完全分清楚，在政府中可能存在雇員利用技術干預行政決策的行為。同時，按照市場價值來判斷，吉林省政府雇員的工資難免造成公務員與政府雇員的沖突。而如何對政府雇員的績效考核也將是吉林省人事部門要面對的問題。

吉林省人事廳人才開發(fā)處處長裴占榮解釋說，政府雇員與部門行政官員意見相左時，應該以服務單位工作目標為準，受行政制約。

終結終身制？

毫無疑問，對政府雇員最直接的沖擊將是與他們共事的政府公務員。

但顯然這并不是吉林省政府實行該制度的初衷，他們并不想因為此項制度而影響了公務員制度的穩(wěn)定性。該省政府官員在接受中國《新聞周刊》采訪時，強調政府雇員制度是現行公務員制度的應急補充制度。因為一些專業(yè)性很強的任務或者項目是現有公務員難以完成的，雇用專業(yè)人才是對現有人才的補充。

“政府雇員制度并不是人事改革的導向，”裴占榮這樣表述政府對此的態(tài)度，但她同時承認，很多公務員對此表示極大關注，“因為讓公務員有了一種壓迫感?！?/p>

“政府雇員制度，就像在運輸沙丁魚的水箱里放上一條鯊魚，為了避免被鯊魚吃掉，沙丁魚只好快速游動?！奔质〗涃Q廳的一位官員這樣形容外來者對政府效率的促進作用。

現行公務員制度的弊端顯而易見。公務員缺少有效的監(jiān)督和明確的懲罰措施，即使有年終的目標考核，但卻沒有實行末位淘汰制。而對于政府雇員卻不一樣，有明確的懲罰條例，“好就升級，差就降級或者解雇，這樣就容易調動人的積極性。”裴占榮說。

另一個意見是政府可以每年拿出七八十萬資金培訓公務員，而不必專門聘用政府雇員。這樣做的好處是，既能提高公務員素質，又能提高政府管理水平。但裴占榮認為作用并不一樣，培訓公務員并不是一種新的方式，效果也不會明顯。

“政府雇員的另一個好處在于淡化行政色彩。”裴說。一方面，在政府機關工作，但卻與升遷無涉，只憑專業(yè)技術吃飯，這會對官場文化起到消解作用；另一方面，置身官場卻不用應付那些復雜的人與事，也有助于避免無謂的政治游戲造成智力浪費，提升行政和服務效率。

研究員楊鳳春對此并不樂觀：政府雇員由于不具有行政職務，本來就不是公務員隊伍中的人，根本就不能消解官場中論資排輩的習慣，“如果公務員制度有不合理的地方，那就去完善該制度，而不是再建立一套補充制度。”

王通訊認為，吉林雇員制度只是一個嘗試，最終要看試點的結果是否引起了政府編制的變相擴大，政府是否提升效率了，老百姓是否滿意了，國家財政支出增加了多少?！叭绻б娲笥诔杀?，那就推廣，如果效益小于成本，那就拉回來?！?/p>

打造柔性政府

國外政府雇員制度的出現是基于西方公務員制度的改革。當時存在兩種思想的沖突：一種是以韋伯為代表的官僚體制，強調公務員制度的穩(wěn)定性，主張終身雇用，其優(yōu)點在于建立一個合理穩(wěn)定的公務員體系，但維持成本太大；與之沖突的就是后來興起的新公共理論，特別是上個世紀80年代以來，以英國、澳大利亞、新西蘭為代表，把市場經濟引入政府管理，增加公務員隊伍的靈活性和效率性。同時各國政府大量裁員，人數不足，雇用臨時人員作為補充。

“政府雇員制的出現從某種意義上表明，從一元化的公務員制度向多元化的公共管理發(fā)展，是一種公務員的混合人事管理?！蔽浩G春說，“最終建立的是一種靈活、高效、廉價、柔性管理的政府。”

北京大學政府管理學院謝慶奎教授認為吉林政府雇員制有三點意義，一是政府用人制度的創(chuàng)新嘗試，使人力資源更加合理配置；二是可以縮小政府規(guī)模，建立起小而強的政府模式，政府規(guī)模具有流動性；三是提高政府人員素質和管理水平。

但是他同時認為，政府雇員制度在基層政府中推廣可能有難度，因為縣市級政府采取政府雇員制的前提是必須裁員，可以先在中央和省級政府推行。

在美國，政府會經常把企業(yè)和學術界的優(yōu)秀人才聘請到政府管理中來，因為政府管理在向服務職能轉變，不再是簡單地發(fā)號施令，而是需要專業(yè)的技術人才。清華大學公共管理學院副院長薛瀾教授認為，政府雇員制是將優(yōu)秀人才引入政府管理的一個渠道，“而中國目前就缺少這樣的渠道，很多人想為政府服務，但是由于體制限制，進入不了這一體系，而政府雇員正好彌補了政府人才的不足?！?/p>