孫亞菲

“這些天，我心里一陣陣恐慌，不知道哪天我的家人也會被染上‘非典，會被隔離?！睆埢坳渴潜本┦兄槌劫Q(mào)易公司的會計，“非典”的迅速擴散讓她呆在了家里，年邁的母親和幼小的女兒都需要她照料。

以前習(xí)慣在超市購物的她，改為一大早就去菜市場，買好夠家里兩三天用的食物儲存起來。

“我盡量減少外出，盡量不去人多的地方，否則很可能就把病毒帶回了家。”已從清華附小停課在家的女兒被張慧昕限制出門，只是晚飯后獲準在小區(qū)院內(nèi)“放風”一小時。

看起來張慧昕對待“非典”有些反應(yīng)過激，但顧慮隨時被威脅著的生命健康這一理由，讓她的舉動變得可以理解。付出政治上的陣痛，使老百姓的知情權(quán)終于得以申張。盡管每天以百計的增長速度讓人感覺心驚肉跳，但政府目前所持的真實透明態(tài)度，仍舊得到了社會的認可。

國家行政學(xué)院杜鋼建教授說，政府此舉讓大家了解了疫情的發(fā)展程度，就會以此來提高警惕，加強防范，而不至于像以往一樣，即使危險在身邊也渾然不知。但是，他仍然警告說：“政府是下了決心要戰(zhàn)勝這場瘟疫，但目前的勢態(tài)已不是短期內(nèi)所能消除和控制的?；剡^頭來想想，是誰延誤了戰(zhàn)機？究竟哪個環(huán)節(jié)出了問題？如何來解決這些問題以防患于未然？這都是值得我們認真思考探討的。”

“條塊分離”造成混亂

“北京的疫情已經(jīng)很嚴重了。”新上任的衛(wèi)生部常務(wù)副部長高強，在4月20的新聞發(fā)布會上坦承，由于有關(guān)部門信息統(tǒng)計、監(jiān)測報告、追蹤調(diào)查等方面的工作機制不健全，致使“疫情統(tǒng)計存在較大疏漏，沒有做到準確地上報疫情數(shù)字”。事實上，中國從4月初“非典”疫情蔓延時，就因統(tǒng)計數(shù)字問題招致國際輿論非議。而此前，前衛(wèi)生部部長張文康，就多次對媒體否認疫情統(tǒng)計上存在問題。高強的表態(tài)，可以說是中國官方首次直面輿論質(zhì)疑，展示出正面應(yīng)對態(tài)度。對此，北京市政府也積極做出回應(yīng)。北京市委書記劉淇在新聞發(fā)布會后第二天的干部大會上，檢討自己“負有領(lǐng)導(dǎo)責任”，并總結(jié)了工作中存在著三點明顯的不足：信息不暢通，疫情統(tǒng)計數(shù)字不準確；工作機制不夠健全，防治傳染病基礎(chǔ)工作薄弱；在徹底切斷傳染鏈，控制傳染源上措施力度不夠?！皯?yīng)該說，領(lǐng)導(dǎo)們的認識是非常到位的，反映了我們公共衛(wèi)生體系的病因所在?！北本┐髮W(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院中國衛(wèi)生政策與管理研究中心胡詠華副主任表示，“非典”疫情中可能存在故意瞞報、漏報的情況，但并非問題的主流，更大原因是有關(guān)部門對SARS這種新型傳染病認識不足，同時由于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)機制協(xié)調(diào)不夠、運行不暢，造成對信息的收集、處理和管理不力。集中爆發(fā)一次大面積的烈性傳染病，在歷史上看是“小概率事件”，幾乎是“百年一遇”，但若一旦發(fā)生，就可能帶來災(zāi)難性的傷害，尤其考驗一個國家的公共衛(wèi)生體系防御能力。據(jù)胡詠華介紹，我國的衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)始自20世紀50年代，是仿照蘇聯(lián)的模式逐步建成的，其特點是按醫(yī)療和預(yù)防兩大體系來構(gòu)建。從2002年開始，國家就開始打破“蘇式模式”的防疫站體系，借鑒歐美等國的經(jīng)驗，把疾病預(yù)防和衛(wèi)生監(jiān)督分離，前者改革為各地的“疾病預(yù)防控制中心”，主要負責公共衛(wèi)生中的監(jiān)測、評估、政策制訂、應(yīng)急等事務(wù)；而后者則職能行政化，側(cè)重對衛(wèi)生狀況和食品安全等進行監(jiān)督檢查。2002年1月23日，中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）正式成立，有輿論稱，這是中國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上一件“具有里程碑意義的大事，必將對社會方方面面產(chǎn)生深遠影響”。至2002年9月，中國已有25個省、市、自治區(qū)防疫站完成改組，一個稚嫩的“中央——省——市——縣”四級預(yù)防控制體系初步建立。盡管防疫站進行分離后職責更清晰，從中央到地方層層“設(shè)卡”的模式也看似“完美”，然而事實上，由于各地“疾控中心”的歸屬問題，造成了關(guān)鍵時刻的運行不暢。一位不愿意透露姓名的學(xué)者向中國《新聞周刊》表示，從縱向來看，上一級“疾控中心”和下一級機構(gòu)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，表面上賦予了上一級一些管理職能，而實際上，下一級“疾控中心”的人事任免、財政撥款等權(quán)力，全都歸屬于地方，從而造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理上的條塊分割狀態(tài)。因此，根據(jù)自身利益，當?shù)胤匠霈F(xiàn)重大疫情時，“疾控中心”首先會向其直接的當?shù)刂鞴懿块T匯報，然后根據(jù)主管部門反饋的態(tài)度和要求，再決定是否或如何向上一級機構(gòu)匯報情況?！斑@就使得上一級機構(gòu)收集到的信息，一是晚，二是可能失真。如果處于重大烈性疫情時期，就可能因這種信息系統(tǒng)的緩慢延誤，造成非常嚴重的后果。”這位學(xué)者如是說。在橫向上，各地“疾控中心”與醫(yī)院的關(guān)系，也阻礙了信息的收集整理。在中國，醫(yī)療體系層級結(jié)構(gòu)混亂已為多方詬病。在一個地方，醫(yī)療機構(gòu)的歸屬多種多樣，一般分為五大塊：中央部屬、省直屬、地方分級管理（市、區(qū)、縣）、企業(yè)管轄以及部隊（軍隊武警）直轄。這些醫(yī)療機構(gòu)一般直接對上一級負責，所以，作為地方衛(wèi)生部門，就無法統(tǒng)計到直屬上一級管轄的醫(yī)院的信息。在4月20日的新聞發(fā)布會上，面對記者關(guān)于“信息披露緩慢”的質(zhì)疑，高強做了比較懇切的解釋：在北京地區(qū)的175家二級以上醫(yī)院中，各自歸屬不同，其中還有16家軍隊、武警所屬醫(yī)院。醫(yī)院彼此之間缺乏有效的聯(lián)系，信息互不溝通，資源不能整合，造成疫情統(tǒng)計困難和不準確。

孱弱的疾病防控體系“這次‘非典事件，是我們在為10多年來失策的公共衛(wèi)生政策買單?！北本┐髮W(xué)一位從事衛(wèi)生經(jīng)濟研究的人士表示，缺乏一個垂直化管理、有準備有活力的公共衛(wèi)生體系，是致使“非典”控制乏力的原因所在?！熬科涓矗谟趯残l(wèi)生認識不足，是推行分級財政之失?！睋?jù)了解，中國在1978年之前，有非常完備的公共衛(wèi)生體系，關(guān)鍵一點在于：國家非常重視公共衛(wèi)生事業(yè)，給予了大量人財物上的保證。國家強有力的保障和支持，使中國不僅在很長時期內(nèi)避免了發(fā)生大規(guī)模瘟疫，而且在國際上也塑造了極為良好的形象。中國的公共衛(wèi)生經(jīng)驗被聯(lián)合國衛(wèi)生組織推廣到國際上，成為他國競相效仿的“樣板”。

然而，情況在80年代中期發(fā)生了改變。當時，國家推行分級財政改革，一些原屬中央的單位，其人財物管理權(quán)限被劃到地方，防疫站正在此列。

這位專家說，由于地方行政首腦們與政績相連的“經(jīng)濟掛帥”思維，往往重視那些效益好的行業(yè)和部門，因此，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)如醫(yī)院等有較大投入產(chǎn)出比的單位，往往能得到政府的青睞和關(guān)照，而帶有公共衛(wèi)生服務(wù)、屬“消耗型”的衛(wèi)生防疫機構(gòu)，其經(jīng)費很難得到保證?！斑@樣一個人、財、物、經(jīng)驗都匱乏的機構(gòu)，如何能經(jīng)受得起21世紀這場劇烈瘟疫的挑戰(zhàn)呢？”“這場炎疫將對北京帶來嚴峻的考驗?！盬HO成員貝克丹日前談到中國的SARS狀況時，頗有些憂心地指出，中國政府必須加大對那些人力和物力資源都極為匱乏的省份的投入，否則中國將“可能面對史無前例的疫災(zāi)”。SARS的迅速蔓延，讓國家額外掏出20億元來應(yīng)急。中國在公共衛(wèi)生事業(yè)上的投入少、重視不夠的惡果正在顯現(xiàn)。在中國，2000年的衛(wèi)生總費用為4763.97億元，占GDP的不到6％。從1980年起，政府衛(wèi)生支出逐年下降，20年時間，平均每年下降１個百分點。其間，國家在公共衛(wèi)生建設(shè)上的投入十分有限。2000年以來，中央對西部疾病控制基礎(chǔ)建設(shè)的財政投資為8億元，對中部地區(qū)的疾控專項撥款為12億元，CDC一期建設(shè)約為6個億，疫情報告系統(tǒng)建設(shè)投入2億元，平均下來，中央對公共衛(wèi)生的投入僅為每人2元。捉襟見肘的中國疾病預(yù)防控制體系自然十分孱弱。北京市海淀區(qū)“疾控中心”的一位人士告知，他們“中心”至成立以來自今仍沒有辦公地點，一般公務(wù)尚無法進行，遑論對疫情進行有效控制。2002年9月，在由CDC組織召開的中國首次“疾控中心主任年會”上，CDC主任李立明總結(jié)了當前公共衛(wèi)生預(yù)防控制機構(gòu)存在的五大問題，第一條就是“經(jīng)費嚴重不足”。他還提到疾病監(jiān)測和信息報告系統(tǒng)運轉(zhuǎn)不暢，對新發(fā)傳染病缺乏訓(xùn)練有素的應(yīng)急反應(yīng)隊伍和保障機制，以及缺乏可持續(xù)性發(fā)展的設(shè)備、經(jīng)費、人員和政策保證等問題。不想這些問題，在此次“非典”戰(zhàn)役中，全部被印證。

亟需快速反應(yīng)的公共應(yīng)急機制高強在新聞發(fā)布會上對中外記者坦承：“衛(wèi)生部應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件準備不足，防疫體系比較薄弱，當非典型肺炎疫情出現(xiàn)后，沒有及時對全國的疫情制訂統(tǒng)一的收集、匯總、報告制度，要求不明確，指導(dǎo)不得力?！?/p>

專家們總結(jié)SARS傳播的教訓(xùn)時一致表示：建立一個快速反應(yīng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急機制，是未來預(yù)防重蹈覆轍的必要舉措。

中國衛(wèi)生政策與管理研究中心常務(wù)副主任海聞教授表示，國家應(yīng)該對疾病控制防疫系統(tǒng)進行垂直管理。“我們應(yīng)該首先明白，政府的職責就在于服務(wù)，而公共衛(wèi)生事關(guān)全體公民，需要大量投入，市場之手已經(jīng)對它失靈。所以，政府當義不容辭承擔起責任，建立一套自上而下的管理體系和應(yīng)急反應(yīng)機制，切實保證公民健康和社會穩(wěn)定?！?/p>

事實上，國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)在此問題上達成了共識。SARS爆發(fā)后，溫家寶、吳儀就多次召開會議，提出建立國家級公共應(yīng)急機制問題，有關(guān)方面的學(xué)術(shù)探討和調(diào)研正緊鑼密鼓地進行。

“公共衛(wèi)生從中央到地方都比較缺乏，存在不少體制上的問題，但不是一時半會能解決的。”衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所研究員李衛(wèi)平，長期以來從事衛(wèi)生體制和經(jīng)濟的研究，曾多次就中國衛(wèi)生體制中的問題向有關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)提出建議。但她拒絕在此時談?wù)摗懊舾小钡捏w制問題，“目前大家都在搶險，怨氣比較多，人心浮動，等事后，會有一個認識和反思的過程?！?/p>

事實上，她一直在關(guān)注著SARS防治的進展狀況，并據(jù)此提出六項建議：國家建立疾病疫情預(yù)警系統(tǒng)的指標體系以及相關(guān)的公共財政政策；為迅速控制、醫(yī)治SARS，國家必須進行緊急財政撥款，醫(yī)療機構(gòu)對SARS患者進行免費醫(yī)療救助；建立垂直的公共衛(wèi)生服務(wù)體系的問責制，建立疾病的公共信息系統(tǒng)，政府設(shè)定預(yù)警的等級，媒體與大眾參與等級的監(jiān)督；國家展開突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急公關(guān)，獎勵有貢獻的醫(yī)務(wù)人員；準確、及時、公開的動態(tài)數(shù)字報告，有利于恢復(fù)消費者和投資者信心；政府在低密度人口的郊區(qū)，建立統(tǒng)一的隔離與治療區(qū)。

曾與李衛(wèi)平合作進行研究的一位學(xué)者建議說，中國應(yīng)當從法律上來保障和完善公共衛(wèi)生財政政策和應(yīng)急機制的建立。“譬如美國，設(shè)有國家預(yù)警系統(tǒng)，情況到了黃色，應(yīng)該由哪些部門來配合，財政該做出何種預(yù)算，到了紅色一級警戒線時，國家又應(yīng)該如何反應(yīng)，可以調(diào)動什么樣的資源，等等，都很明確。這些我們都可以借鑒，然后以法律法規(guī)把它們確定下來，遇到類似情況就依法執(zhí)行?！?/p>

“這不是一項單一的衛(wèi)生方面的工程，需要社會多方配套。尤其是要改進政府官員中的一些行為模式?！眹倚姓W(xué)院杜鋼建教授指出，要建立一套行之有效的公共預(yù)警機制，必須加強新聞媒體、人大會議、民主黨派以及社會公眾對政府的監(jiān)督力度。同時，他表示，SARS防治也暴露了中國行政體制上的根本弊端，“已到了非改不可的程度了”。

他把這些弊端總結(jié)成四句話：政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化?！坝欣嫫疵鼡專胸熑瓮贤?，都等著最高層來做決定，這樣一個不負責任的體制，怎么會不出問題呢？”

不少官員沒有對公眾負責的意識，一心只對上、對自己的官位負責的心態(tài)，也是使疫情得以延誤的重要原因。有評論憤怒地表示，SARS之所以造成如此嚴重的后果，是因為“在僵化陳舊的體制上，還躺著一群昏庸的官僚。”

兩名部級高官被同時解職，無疑給中國“官本位”的體制敲響了警種。國務(wù)院日前成立了由吳儀任總指揮的防治非典型肺炎指揮部，并派出專門督查組，奔赴各地監(jiān)督檢查疫情，防止地方弄虛作假，敦促各地全力以赴抵抗“非典”。

目前誰也無法預(yù)料“非典”還將流行多長時間，但人們有理由相信，在未來的時間里，SARS打下的烙印，必將成為中國行政體制改革的一股推動力。

這之于發(fā)展中的中國來說，未嘗不是一件好事。