倪　娜　周曉春

國有資產(chǎn)流失，主要是指運用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式進行流失。有粗略的統(tǒng)計數(shù)字顯示，上個世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億，進入90年代，每年至少流失800億—1000億。因此，說國有資產(chǎn)的流失是全方位、多渠道的，并不是危言聳聽。從國有資產(chǎn)流失的流向看，有縱向和橫向兩種?？v向是中央流向地方，政府流向企業(yè)，企業(yè)流向個人；橫向的是從國內(nèi)流向國外，從一個部門流向另一個部門，從部門流向企業(yè)，從企業(yè)流向企業(yè)等。從流失類型來看，則包括資產(chǎn)性流失、資源流失、產(chǎn)權(quán)流失、債權(quán)損失、利潤流失等等。從流失的性質(zhì)上看，可分為合法流失和非法流失兩種。其中合法流失尤其值得引起我們的注意。因為這種流失是通過各種“合法”渠道進行的，也就是說，在國有資產(chǎn)大量流失的背后，隱藏著深刻的制度性因素?！昂戏ā绷魇П确欠魇Ц膳拢驗榉欠魇强梢钥刂频?，而合法流失則是無法控制的，甚至是受法律保護的。從一定意義上說，當(dāng)我們把國有企業(yè)當(dāng)作一般的企業(yè)來運作時，國有資產(chǎn)就在有關(guān)一般企業(yè)制度的法律保護下不可抑制地大量流失。

國有資產(chǎn)流失的制度基礎(chǔ)

從制度原因上加以分析，國有資產(chǎn)的流失主要是由四個方面的原因造成的。

第一，政企、政資不分。首先，管理體制不順，行政管理職能和資產(chǎn)所有者職能不分，造成政企、政資不分，使企業(yè)依賴政府生存，資產(chǎn)流失無人問津。其次，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，使政府各部門都爭著要當(dāng)所有者代表，但又對資產(chǎn)的關(guān)切度很低，因此，國有資產(chǎn)的流失就成為一種不可避免的現(xiàn)象了。產(chǎn)權(quán)問題也就是所有權(quán)問題，這是一個最根本的問題，因為產(chǎn)權(quán)所有者有效地承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任和財產(chǎn)損失。而我國的國有企業(yè)生存的背景是政府對各種資源的高度壟斷，這就使國有企業(yè)的“全民所有”成了一個悖論：在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，名義上的“產(chǎn)權(quán)所有人”即人民連自己到底擁有多少財產(chǎn)都說不清，更無從支配及全權(quán)轉(zhuǎn)讓。其結(jié)果是使國有資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利私人化和財產(chǎn)責(zé)任公有化。具體來說就是國有企業(yè)的經(jīng)理層對國有資產(chǎn)享有等同于支配私人財產(chǎn)的權(quán)利，不管是出于什么原因產(chǎn)生的虧損，企業(yè)經(jīng)理層均可不負責(zé)任，而由國有資產(chǎn)的所有者即國家來承擔(dān)。

第二，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。這種情況與法制觀念淡薄、政令管理不暢、監(jiān)督機制不健全是分不開的。在有的地方還出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失的“地方保護主義”，地方政府只著眼于眼前利益，對于賤賣、低估國有資產(chǎn)等現(xiàn)象不僅不予制止，反而睜一眼閉一眼，有的甚至對這些企業(yè)加以袒護，幫助國有資產(chǎn)外流拓寬渠道。

第三，負盈不負虧。企業(yè)虧損是資產(chǎn)流失的主要方面。企業(yè)長期虧損就會資不抵債，給社會帶來負擔(dān)。當(dāng)前，國有企業(yè)的虧損面和虧損額相當(dāng)大。因此有人形象地將國有企業(yè)稱為“四負”企業(yè)，即：企業(yè)負虧、廠長負盈、政府負責(zé)、銀行負債。其中企業(yè)經(jīng)營負盈不負虧是一大弊端。企業(yè)虧損了，無人追究責(zé)任，政府對廠長沒有任何約束力，這種權(quán)、責(zé)、利不清的狀況不可能不導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。

第四，轉(zhuǎn)機轉(zhuǎn)制不明。在國有企業(yè)改革過程中，轉(zhuǎn)機轉(zhuǎn)制問題是人們最為關(guān)注的問題之一，卻也是效果最不理想的問題之一。有人錯誤地認為“轉(zhuǎn)制就是轉(zhuǎn)私”，“產(chǎn)權(quán)清晰”就是“把產(chǎn)權(quán)量化到個人”。不少企業(yè)就搞假兼并、假破產(chǎn)、逃避債務(wù)，將債務(wù)及老弱病殘留給原企業(yè)，將有效資產(chǎn)和技術(shù)骨干、精壯勞力組成一個新的企業(yè)，另謀發(fā)展。這在無形中就給國家造成了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)。同時，這種有效資產(chǎn)和技術(shù)力量的轉(zhuǎn)移也給國有資產(chǎn)帶來了很大的損失。

國有資產(chǎn)流失的主體行為

國有資產(chǎn)流失是從放權(quán)讓利的企業(yè)改革開始的。與此相適應(yīng)的企業(yè)自主權(quán)的擴大，標(biāo)志著傳統(tǒng)體制適應(yīng)經(jīng)濟主體社會性價值取向的權(quán)力結(jié)構(gòu)被打破，以及其對國有資產(chǎn)運行的保障功能趨于消失。這一變化的后果是使國有資產(chǎn)在面對經(jīng)濟主體的個人利益行為時失去了制度保障，進而使國有資產(chǎn)流失成為可能。這時，企業(yè)經(jīng)營者已經(jīng)不再是單一的政府官員身份，而是同時具有了國家政府利益和企業(yè)職工利益雙重代表的身份，在國家政府利益和企業(yè)職工利益的天平上，企業(yè)經(jīng)營者更容易作出偏向于后者的傾斜選擇。因為不能為職工謀利益已經(jīng)意味著要冒因失去職工支持而動搖政府信任、從而危及其社會地位的風(fēng)險。況且經(jīng)營者自身的經(jīng)濟利益不僅已與企業(yè)職工利益相關(guān)，而且往往大大高于一般職工的經(jīng)濟利益。這時很容易產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)營者與職工共同“暗算”國有資產(chǎn)的局面，國有資產(chǎn)的流失也就自然成為了社會現(xiàn)象。

比如有的國有企業(yè)為了安排子女、家屬就業(yè)，投入大量資金、技術(shù)、物資開辦大集體等各類“三產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)時，采取的手段有：讓出適銷對路產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)給“三產(chǎn)”公司，為“三產(chǎn)”公司提供貸款擔(dān)保等等。這些產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移程序都是僅憑協(xié)商或領(lǐng)導(dǎo)意見而確定進行的，絕大部分手續(xù)不全，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移無帳可查，是導(dǎo)致國有資產(chǎn)累積性流失的重要原因之一。

當(dāng)認識到以兩權(quán)分離為理論基礎(chǔ)的承包制無法使國有資產(chǎn)走出低效運行的困境、也不能使國有企業(yè)糾正短期行為時，我們就把以明確界定企業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心的現(xiàn)代公司制度的確立作為國有企業(yè)的改革目標(biāo)，希望通過這種制度的建立實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值。然而產(chǎn)權(quán)制度改革同樣難以遏制國有資產(chǎn)的流失，企業(yè)重組中低估國有資產(chǎn)價值、企業(yè)破產(chǎn)中分割轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)、公司經(jīng)營中向個人傾斜的送股、配股以及股息、紅利分配等，無不使國有資產(chǎn)流失的閘門越開越大。而且在這種流失中不僅有經(jīng)營者和企業(yè)職工的參與，還加入了地方政府的力量。就企業(yè)而言，一方面要求有完全的自主權(quán)，因為任何外部干預(yù)都是對自身權(quán)力自由的限制，另一方面又不愿徹底擺脫政府管制，因為希望借助政府的政策獲得有關(guān)收益。就政府而言，同樣不愿徹底放棄對企業(yè)的權(quán)力和利益，因為地方政府的利益和政績都要以所轄企業(yè)的經(jīng)濟利益為基礎(chǔ)。最后的結(jié)果是，地方政府與企業(yè)及其職工在“抓住時機、加快發(fā)展地方經(jīng)濟”和“為官一任，造福一方”的宗旨下結(jié)成三位一體的利益共同體。既然是利益共同體，必然以自身最大利益為原則，受到侵害的只能是國有資產(chǎn)。

內(nèi)部人控制現(xiàn)象

我國的內(nèi)部人控制現(xiàn)象中所說的“內(nèi)部人”并不持有本企業(yè)的股份，不是企業(yè)法律上的所有者，企業(yè)資產(chǎn)仍歸國家所有。

在我國的體制轉(zhuǎn)軌時期，“內(nèi)部人控制”是隨著政企分開和放權(quán)讓利的推進而逐步形成的。在企業(yè)自主權(quán)擴大、行政干預(yù)和控制減弱的同時，其它的控制措施并沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。企業(yè)不斷地要求上級放權(quán)，而所謂的董事會、監(jiān)事會根本沒有發(fā)揮對內(nèi)部人的監(jiān)督和控制作用，致使很多企業(yè)的內(nèi)部人處于完全自由的狀態(tài)，成了“無主管企業(yè)”。一些企業(yè)內(nèi)部人員千方百計把國家財產(chǎn)化為個人財產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)移、逃債等方法使得個人得利而把包袱甩給國家，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

“內(nèi)部人控制”問題仍屬于體制問題。政企不分的體制和國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層必然產(chǎn)生對上的依附性、服從性和被動性，他們必須在“眼睛朝上”還是“眼睛朝下”之間做出選擇。只要這些廠長和經(jīng)理還是“官員”，還處于政企沒有分開的利益機制的牽引之下，“經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)”和領(lǐng)導(dǎo)被“經(jīng)營”就仍然會是國有企業(yè)所有頑癥的根源。因為被“經(jīng)營”的領(lǐng)導(dǎo)往往憑關(guān)系親疏、個人好惡來選拔企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，而企業(yè)的利益往往和官員們的私人利益相背離，結(jié)果就是出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制失控”的危機，國有資產(chǎn)就會處于不斷流失的狀態(tài)之中。

內(nèi)部人權(quán)力的擴大帶來的惡果不容忽視。首先是導(dǎo)致了國有企業(yè)的低市場績效和大量國有資產(chǎn)的流失。內(nèi)部人控制權(quán)的擴大與國有企業(yè)利潤的下滑呈現(xiàn)非常明顯的相關(guān)性。他們很容易通過一些手段把企業(yè)資產(chǎn)化為私有。最常見的就是經(jīng)理人員和自己親朋好友的私人企業(yè)進行生意往來，國有資產(chǎn)在不平等的交易中逐漸流失。其次是導(dǎo)致了收入差距的擴大，引起人們的普遍不滿和社會矛盾的激化。經(jīng)理階層除了工資高于普通工人外，更多地受益于“在職消費”，比如利用公款吃喝、娛樂等。這種事實上的收入差距過分懸殊，嚴(yán)重影響了工人們工作的積極性，并最終威脅到經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。第三，由于我國國有企業(yè)經(jīng)理人員的任免權(quán)還掌握在政府手中，對這一位置的追求導(dǎo)致了大量的腐敗和尋租行為。在內(nèi)部人控制的企業(yè)中，總經(jīng)理的位置意味著各種各樣的好處和巨大的利益，很多人為了得到這一位置，往往使盡各種手段，對政府官員進行賄賂。這不僅影響了政府的工作效率，更使百姓對政府產(chǎn)生不信任感，影響了政府的聲譽。

針對國有資產(chǎn)流失的上述原因，建立國有資產(chǎn)監(jiān)督、管理新體制，必須建立高效率的國有資產(chǎn)運營體制和國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律體系。在貫徹新的國有資產(chǎn)監(jiān)管條例時，對造成國有資產(chǎn)流失的三大原因尤其應(yīng)該注意。