王貴秀

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》的頒布實施，是全黨政治生活中的一件大事。我想，深入領會和緊緊把握《條例》對監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定及其意義，對于學習和貫徹執(zhí)行《條例》來說，是大有益處的。

黨內監(jiān)督，一般地說或者從原則上說，涉及到全黨的方方面面，內容很多。就監(jiān)督對象和主體而言，所有黨組織、黨員干部和黨員都是黨內監(jiān)督的"對象"（被監(jiān)督者），同時也都是黨內監(jiān)督的"主體"（監(jiān)督者）。但是，《條例》并沒有求全、求細，面面俱到，而是突出重點，明確把"黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人"規(guī)定為黨內監(jiān)督的"重點對象"。胡錦濤總書記在中央紀委第三次全體會議上的講話中也強調指出： "加強監(jiān)督制約，要堅持以領導機關、領導干部，特別是各級領導班子主要負責人為重點"。這里所說的"重點對象"，按照《條例》規(guī)定，主要是指：黨的各級委員會及其成員（包括委員、常委、副書記、書記），各級紀委及其成員（包括委員、常委、副書記、書記），黨委工作部門、直屬機構、派出機關及其負責人。而特別是，"各級領導班子主要負責人"又是黨內監(jiān)督"重點對象"中的重點。這也就是說，從中央到地方、再到基層煹車母骷段員會書記是黨內監(jiān)督對象的重中之重，關鍵之關鍵。

這里需要注意，《條例》沒有使用"一把手"之類提法。長期以來人們常常把黨委書記稱為"一把手"，或者把書記與行政首長合稱為"黨政一把手"。這是不科學的。因為我們黨實行的是嚴格的委員（會）制或集體領導制、集體負責制，黨內的權力只能由黨委集體來行使，而絕不能由書記個人來行使，或者說，黨的領導只能是黨委有組織的集體行為，而不能是書記個人的行為。這與行政首長負責制或"一長制"，是很不相同的，無論如何不應該加以混淆。"一把手"或"黨政一把手"的提法之所以不科學就在于它把黨的委員（會）制混同于首長負責制或"一長制"了。作為"一把手"之來源的"班長"的提法也不科學。大家知道，班、排、連……是軍隊首長負責制的領導體制。在一個班里，班長與戰(zhàn)士的關系基本上是指揮與被指揮的關系，并非少數服從多數的關系。但在黨委內，書記與其他委員的基本關系卻是少數服從多數的關系，決定重大問題實行一人一票的原則。因此，把書記比喻為"班長"，言外之意其他委員就成為"戰(zhàn)士"，這種比喻是很不確切的。我認為，"一把手"、"班長"之類運用于黨委書記，這不僅僅是一個稱謂或提法的問題，而且是無原則地突出個人的一種表現，有損于黨的委員會書記個人與其他委員的關系，有損于黨的集體領導體制。《條例》作為一種規(guī)范性的規(guī)定在對黨內監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定中，把書記歸入"主要負責人"的范疇，而且通篇在涉及書記的地方都沒有使用"一把手"之類的提法。這是科學的，嚴謹的，也可以看作是對這種不當提法的澄清和糾正。建議今后大家都不要再使用這類提法了。

《條例》對于黨內監(jiān)督的"重點對象"的定位，具有強烈的現實針對性，完全切合我們黨的具體實際，也完全符合"抓主要矛盾"的辯證唯物主義工作方法和領導藝術，因而是非常合理的。

《條例》之所以這樣來規(guī)定黨內監(jiān)督的"重點對象"，主要是因為：（１）在現行體制下，黨的這些領導機關和領導干部在黨的一定層次和范圍內擁有大權、重權，處于特別重要的地位，起著重大的作用；（２）它（他）們的狀況如何，對于黨的自身建設、黨內監(jiān)督以至國家和社會的發(fā)展來說，具有舉足輕重的地位和作用，以至關系到黨和國家的前途命運；（３）正因為如此，這些"重點對象"是黨內以及國家中最需要監(jiān)督的對象，然而卻又是長期以來最缺乏監(jiān)督、也最難監(jiān)督的部位。（４）就"從源頭上懲治和防范腐敗"來說，最根本的在于對這些"重點對象"所擁有的權力的制約和監(jiān)督。有材料表明，在近些年來揭露出來的腐敗分子中，所謂"一把手"就占到１／４－１／３，有的地方甚至更多。如湖北省紀委的一份資料顯示，２００１年以來，省紀委自辦案件４４件，其中涉及所謂"一把手"的案件就有２３件，占５２．５％。（參見邵道生：《反腐敗形勢仍很嚴峻》，《是與非》雜志２００４年第１期）。其癥結恰恰就在于他們手中握有大權、重權而得不到有效監(jiān)督；不受監(jiān)督的權力，必然會腐敗。而且，在一定范圍內，最高最大的權力一旦得不到監(jiān)督而導致腐敗，那么，他就會成為一群一伙腐敗分子的保護傘，從而形成一個腐敗網。像程維高之類，利用手中的大權，不僅自己搞腐敗，而且縱容、包庇家人、親信、"下屬"和"下屬的下屬"搞腐敗。當查到他的秘書李真及其同伙張鐵善等人時，他認為查李真等人就是查他自己，千方百計加以阻撓和壓制，而且，以各種手段對檢舉揭發(fā)者和查處者進行打擊報復，極力抗拒。這說明對位高權重者缺乏監(jiān)督，問題是多么嚴重，反腐敗又是多么艱難。

可以看出，《條例》對黨內監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定，不僅抓住和突出了重點，而且抓住和突出了難點。如果能夠圍繞監(jiān)督的"重點對象"建立起一套強有力的黨內監(jiān)督制度，從而使之確實得到有效監(jiān)督，那整個黨內監(jiān)督問題以及黨內其他問題，也就會迎刃而解。這就是《條例》對監(jiān)督"重點對象"的規(guī)定的根本意義之所在。

那么，如何才能加大對"重點對象"的監(jiān)督力度，確實使之得到有效監(jiān)督呢？這是《條例》力求解決的一個問題，也是黨的各級組織和黨員領導干部在貫徹執(zhí)行《條例》過程中，應該針對本地區(qū)、本部門、本單位在監(jiān)督方面所存在的削弱環(huán)節(jié)努力加以解決的一個問題。

要加大對重點對象的監(jiān)督力度，根據《條例》精神，在當前和今后一個時期，似可著力于以下三點。

１、加大自上而下的"權力"監(jiān)督力度。在現行體制下，加強自上而下的監(jiān)督主要有三條渠道：首先是加強上級黨委對下級有關"重點對象"的"全面監(jiān)督"（或"一般監(jiān)督"）；其次是加強作為黨內專門監(jiān)督機關的紀委對有關"重點對象"的"專門監(jiān)督"；再次是隨著中央和?。ㄊ?、區(qū)）建立巡視制度而充分發(fā)揮巡視組對下級黨組織領導班子及其成員的巡視監(jiān)督。這三者特別是前二者，都屬于"以權力制約監(jiān)督權力"的范疇，而且，都是以比被監(jiān)督對象的權力更高更強的權力的監(jiān)督。因此，這樣的監(jiān)督是在現行體制下最強有力、最有權威性的監(jiān)督。只有前兩種權力（第三種權力最終只有通過前兩種權力才能起到應有的作用）對"重點對象"濫用權力，以權謀私，瀆職、失職等違規(guī)、違紀行為的監(jiān)督，具有雙重功能和作用：不僅具有"在口頭上加以責備"的功能和作用，而且具有"在行動上加以糾正"的功能和作用。也就是說，惟有前兩種權力才能使被監(jiān)督者的違規(guī)行為及時中止或改變，以至因此而受到懲處。

這里涉及到列寧關于黨內監(jiān)督的一個重要思想。列寧指出："黨應當自己監(jiān)督它的負責人執(zhí)行黨章的規(guī)定，而'監(jiān)督'也不單單是在口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正。誰不善于要求和做到使他的受托者完成他們對委托人所負的責任，誰就不配享受政治自由公民的稱號。誰不善于要求和做到使他的受托者完成他們對委托人所負的黨的責任，誰就不配具有黨員的稱號。"（《列寧全集》第８卷第１９７頁）列寧在此明確強調了監(jiān)督的重點對象是黨的負責人；監(jiān)督不僅僅是對被監(jiān)督者（權力的受托者）濫用權力、失職、瀆職或不盡責等行為 "在口頭上加以責備"，而且更重要的是能夠"在行動上加以糾正"（即使其中止或改變，以至予以應得的懲罰）；只有比被監(jiān)督者的權力更高、更大、更強的權力（委托權），才能采取組織措施，"糾正"被監(jiān)督者（受托者）的違規(guī)行為。我認為，把列寧的這一思想用來指引我們深入理解《條例》，加大對黨內"重點對象"的監(jiān)督力度，是很有現實意義的。

在《條例》規(guī)定的"十項監(jiān)督制度"中熤遼儆"述職述廉"、"信訪處理"、"談話和戒勉"、"巡視"、"詢問和質詢"和"罷免或撤換"等六項制度是有關自上而下的權力監(jiān)督的制度，其中大多屬于對被監(jiān)督對象"在口頭上加以責備"（或可能構成"在口頭上加以責備"）的范疇，有的直接涉及到"在行動上加以糾正"的問題，如"罷免或撤換"。這些制度安排充分反映了新時期關于"關口前移，監(jiān)督到位"，加大防范力度的研究成果和實踐經驗。

２、加強自下而上的"權利"監(jiān)督。這主要是指黨員（包括黨代表、黨員干部）行使個人權利而對"重點對象"進行的監(jiān)督。其基本的形式和手段，主要是進行批評、提出意見和建議、檢舉、揭發(fā)和控告等。這屬于"以權利制約監(jiān)督權力"的范疇。從權利（權力）的授受關系來說，黨員權利是黨的領導機關和領導人的權力的來源和基礎。但是，從監(jiān)督的功能和作用本身來說，"以權利制約監(jiān)督權力"只具有"在口頭上加以責備"的功能和作用。包括新聞媒體，它對權力的制約監(jiān)督，在本質上也屬于"以權利制約監(jiān)督權力"的范疇，其功能和作用也主要是在于"在口頭上加以責備"。媒體的輿論監(jiān)督有時對擁有權力的被監(jiān)督者能夠產生強大的威懾力，更重要的是會以此引起有關權力機關的關注、重視，以至采取組織措施，去查處。這就是說，"以權利制約監(jiān)督權力"究竟能起多大作用并不取決于它本身，而最終取決于授權機關、上級機關和專門監(jiān)督機關對其采取何種態(tài)度，作出何種反應。而且，以權利來監(jiān)督"重點對象"，如果沒有更大更強有力的權力的及時介入和干預，予以積極支持和有效保護，那么，監(jiān)督者往往還會付出巨大而沉重的代價。像郭光允揭發(fā)檢舉而遭受打擊報復的事件，就很有典型性，很能說明問題。

為了使黨員的監(jiān)督權（權利）確實得到保障，可以考慮：第一，像郭光允這樣的黨員和黨員干部，應該在全黨樹為先進典型，號召大家學習，使他們的精神發(fā)揚光大；對于其遭受到的損失給予應得的補賞，并給予重獎。同時，對于那些打擊報復者，必須依據不同情節(jié)，分別給予應有的懲處，對構成誣陷罪者，一定要移交司法機關，繩之以法。第二，盡快修訂《黨員權利保障條例（試行）》和制定"監(jiān)督保障細則"，以便一方面使黨員權利得到確實保障，另一方面使打擊報復者及時得到懲罰。只有這樣，才能扶正祛邪，從制度上保證和促進優(yōu)良的黨風以至政風和社會風氣的形成和鞏固。

３、加強黨的委員會內部的監(jiān)督。按《條例》關于"監(jiān)督職責"的規(guī)定，黨的各級委員會委員和紀委委員對同級黨委、紀委及其負責人的監(jiān)督，就屬于委員會內部的監(jiān)督。從根本上說，委員監(jiān)督是委員會內部監(jiān)督的基礎。只有委員人人負起監(jiān)督責任，才能有黨的委員會內部的監(jiān)督。但是，分別來說，委員的監(jiān)督只是委員個人向黨的組織提出的一種"訴求"，在本質上至多屬于"在口頭上加以責備"的范疇。其作用和效果究竟如何，最終取決于他所在的委員會。要能使委員的這種"訴求"性監(jiān)督發(fā)揮應有功能和作用，就必須在黨的委員會內部建立起嚴格而有效的制度和整合機制，使之確實能夠得到制度保障。

在《條例》規(guī)定的"十項監(jiān)督制度"中，第一項就是黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責制。要嚴格執(zhí)行民主集中制。要制定、完善并嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學、民主。特別是還規(guī)定，對違反制度者要追究主要責任人。這種制度安排，其宗旨就在于加強黨的委員會內部的監(jiān)督。

為了確實加強黨委內部的監(jiān)督，必須按照十六大報告的要求，改革和完善黨的委員會制度，著力于建立健全黨委的民主科學決策機制。關鍵是制定合理、可行而有效的議事決策規(guī)則，形成剛性制度，嚴格加以執(zhí)行。為此，必須從根本上確實消除鄧小平早就指出的那種"以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質"的痼疾，而切忌作表面文章，搞花架子和形式主義。

從以上三個方面著手，圍繞"重點對象"，來加強黨內監(jiān)督，一定會取得顯著成效。不過，要從根本上加大對"重點對象"的監(jiān)督力度，還需要從長計議，通過修改黨章來調整和理順黨內權力關系和結構。特別是，必須改革和完善黨的代表大會制度，實行黨代表大會常任制。眾所周知，《黨內監(jiān)督條例》是在原有體制下，依據現行黨章制定的。這樣一來，它就不能不把作為黨內監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）的"最高監(jiān)督機關"定位為黨的各級委員會（而基本沒有涉及黨的各級代表大會）。這從第二章對"監(jiān)督職責"的規(guī)定可以看得很清楚。這里規(guī)定的監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）包括：（１）黨的各級委員會（第六條）；（２）黨的各級委員會委員（第七條）；（３）黨的各級紀律檢查委員會（第八條）；（４）黨的各級紀律檢查委員會委員（第九條）；（５）黨員（第十條）；（６）黨的各級代表大會代表（第十一條）。其中，只有（１）、（３）兩項規(guī)定的監(jiān)督者是黨的組織，即有全面監(jiān)督權的黨委和有專門監(jiān)督權的紀委，而其他則都是黨員、黨代表和黨的委員會委員個人。這就是說，從中央到地方直到基層的每個層次上，黨的各級委員會是該層次擁有最高權力的監(jiān)督者，而授權于它的代表大會（即高于它、有權對它實施強有力監(jiān)督的最高權力機關）則基本缺失。盡管規(guī)定了黨代表的權利和職責，但由于黨代表大會實行"非常任制"，在大會閉會的漫長時期內，黨代表因沒有組織載體而至多只能向黨委提出"訴求"而以個人權利實施監(jiān)督，這不能與代表大會同日而語。要彌補這個重大缺失，唯一的路徑就是改革和完善黨的代表大會，實行黨的代表大會常任制，而且，必須在"八大"實行的"常任制"基礎上，再向前推進一步，由代表大會選舉產生其常設機關--"黨的代表大會常設委員會"，類似于人大常委會那樣。只有這樣，黨的各級委員會，即使在代表大會閉會期間，也才能得到其授權機關的監(jiān)督?？梢钥隙?，這樣的黨代表大會常任制的實行，必將會使黨內民主的發(fā)展和制度建設，黨內監(jiān)督的進一步完善跨入一個新階段，達到一種新境界。