沈遠新

一、建立起健全完備、活力高效的執(zhí)政機制是跳出"歷史周期率"的一大"法寶"

人所熟知，１９４５年７月，毛澤東同志針對黃炎培先生的關(guān)于共產(chǎn)黨能否跳出由盛而衰的歷史周期率時，提出了依靠民主、依靠人民監(jiān)督政府，防止消極腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要思想。監(jiān)督與民主互為前提，互為實現(xiàn)方式。監(jiān)督的過程是民主的實現(xiàn)過程，而民主的過程，一定包含著監(jiān)督。這，或許可以為今天黨內(nèi)監(jiān)督條例的頒布實施引起高度關(guān)注，甚至被認為是"一代新規(guī)"提供有說服力的一種詮釋。

監(jiān)督在黨執(zhí)政過程中的極端重要性，可以從執(zhí)政黨同人民群眾之間關(guān)系的性質(zhì)、特點來認識。在實際生活中，除了政治統(tǒng)治、政治管理、政治領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)系外，執(zhí)政黨與人民之間還有著政治代表的關(guān)系，就是代表與被代表的關(guān)系。其中，執(zhí)政黨是"代表"，其賴以生存和發(fā)展的人民群眾就構(gòu)成了"被代表"。既然是政治代表關(guān)系，"代表"的全部職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)是盡全力實現(xiàn)"被代表"的根本利益，實現(xiàn)體現(xiàn)"被代表"根本利益的政治主張和價值目標(biāo)。誰"代表"的程度越高，誰就越能得到人民的擁護；反之，誰"代表"的程度越低，甚至違背、損害"被代表"的根本利益，誰就會喪失人心，必將要落到亡黨喪權(quán)的地步。

然而，世界各國的政治實踐表明，執(zhí)政黨所處的地位和擁有的權(quán)力，如果沒有健全完備的制度機制加以制約，"代表"往往具有偏離"被代表"利益、滋生消極腐敗現(xiàn)象的慣性。這一點，即使是執(zhí)政的共產(chǎn)黨也不能例外。事實上，腐敗還成為前蘇聯(lián)東歐國家共產(chǎn)黨喪失執(zhí)政地位的重要原因。對此，必須深切地看到，執(zhí)政既使我們有了為人民服務(wù)的更好的條件，但同時也提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。黨成為執(zhí)政黨，掌握了政權(quán)，有了調(diào)動全國人、財、物等資源的權(quán)力，而且權(quán)力之大，可調(diào)動的資源之多，都是未執(zhí)政前無法比擬的。

從整體上講，黨經(jīng)受住了這一考驗，但在一些組織和干部身上，確實也存在著消極腐敗現(xiàn)象蔓延的問題。制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。對于這一新的課題，我們探索和努力的方向無疑應(yīng)當(dāng)是，建立起健全完備、活力高效的執(zhí)政機制，以制度強力保障和強化黨的長期執(zhí)政地位。這也是世界各國政黨執(zhí)政的一條成功經(jīng)驗，體現(xiàn)為現(xiàn)代政黨執(zhí)政的基本規(guī)律。

二、從"三個關(guān)乎"高度發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵性功能

歷史反復(fù)證明，制度在黨的建設(shè)中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，制度的完備性、規(guī)范性、可行性和約束力，決定著黨內(nèi)監(jiān)督的質(zhì)量和效果。以制度為后盾的監(jiān)督才是靠得住的監(jiān)督。正因為如此，將制度建設(shè)擺在特別重要的位置是黨內(nèi)監(jiān)督條例一個突出的特點。條例對集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理等監(jiān)督制度作出了具體規(guī)定，既有黨內(nèi)監(jiān)督成果的系統(tǒng)歸納提升，又有吸收黨外經(jīng)驗進行的大膽創(chuàng)新。

從所有這些制度規(guī)定看，都有一個強烈的思想前提：中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，其自身狀況如何，對中國政治的實際發(fā)展進程起著至關(guān)重要的作用；進一步講，黨內(nèi)監(jiān)督對共產(chǎn)黨執(zhí)政整體效能的發(fā)揮又具有關(guān)鍵性意義。也正因為如此，立足于以健全完備、活力高效的制度機制充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督在共產(chǎn)黨執(zhí)政中的關(guān)鍵性功能，一定要做到"三個不能"，從"三個關(guān)乎"的高度加以落實：

第一，不能把黨內(nèi)監(jiān)督的功能局限于反腐倡廉層次，而要提高到關(guān)乎維護和鞏固黨的長期執(zhí)政地位的高度來認識。黨內(nèi)監(jiān)督在整個監(jiān)督機制中處于關(guān)鍵位置，鄧小平對此很早就有深刻認識。他說，黨要接受的監(jiān)督來自三方面：黨的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督。黨的監(jiān)督最直接，它包括對黨員的監(jiān)督和對干部的監(jiān)督兩個方面。其中，對干部的監(jiān)督最為關(guān)鍵。他強調(diào)，黨要管黨，對掌握權(quán)力的干部形不成監(jiān)督，那么干部手中的權(quán)力就有被腐蝕的危險，而這種危險在一定條件下將直接威脅到整個黨的執(zhí)政。黨的歷史、尤其是改革開放以來的實踐證明，黨內(nèi)監(jiān)督對維護、鞏固黨的長期執(zhí)政地位具有關(guān)鍵意義：哪個地方、部門什么時候黨內(nèi)監(jiān)督工作抓得比較緊，民主集中制執(zhí)行得比較好，個人專斷、濫用職權(quán)和"有令不行、有禁不止"的情況就比較少，消極腐敗現(xiàn)象也會受到抑制，出了問題一般也能得到及時解決。因此，越是改革開放，越要加強和健全黨內(nèi)監(jiān)督；越是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，越要有嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督。

第二，不能把黨內(nèi)監(jiān)督的功能局限于規(guī)范執(zhí)政黨權(quán)力運作的層次，而要提高到關(guān)乎實現(xiàn)人民群眾根本利益的高度來認識。黨內(nèi)監(jiān)督是執(zhí)政黨自身最直接、最有效的監(jiān)督形式，也是整個社會監(jiān)督體系的核心。其效果如何，直接決定著執(zhí)政黨權(quán)力能否健康運作，決定著整個社會監(jiān)督的狀況。更進一步，中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政的黨，而且是領(lǐng)導(dǎo)的黨，是永遠追求自身先進性的領(lǐng)導(dǎo)的黨。制度化的黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)達到這樣的目標(biāo)，即執(zhí)政黨及其黨員、干部接受這種監(jiān)督是自覺的、誠心誠意的、沒有保留的。只有這樣，黨才能始終不渝地實踐全心全意為人民服務(wù)的宗旨。接受監(jiān)督是黨長期執(zhí)政的關(guān)鍵。接受監(jiān)督，規(guī)范運作執(zhí)政黨權(quán)力，真正做到依法行政、依法管理、依法行事，才能把各方力量、資源集中到正確的體現(xiàn)人民群眾根本利益的方向和軌道上來，以對人民群眾的利益實現(xiàn)來吸引人民，凝聚人民，動員人民，始終保持和發(fā)展同人民群眾的血肉聯(lián)系。

第三，不能把黨內(nèi)監(jiān)督的功能局限于改善執(zhí)政黨內(nèi)民主生活的層次，而要提高到關(guān)乎社會主義政治文明整體發(fā)展的高度來認識。黨內(nèi)監(jiān)督在整個黨內(nèi)民主機制中處在關(guān)鍵位置。一方面，對執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展來說，民主生活是基礎(chǔ)，民主監(jiān)督是關(guān)鍵，民主決策是根本，三者相互依存，缺一不可。加強和健全黨內(nèi)監(jiān)督，是黨內(nèi)民主發(fā)展的內(nèi)在要求，對黨內(nèi)民主以及黨的整個事業(yè)都具有決定性意義。另一方面，或許是更為緊要的一方面，如果說黨內(nèi)民主要走在人民民主的前面，會推動人民民主的發(fā)展，那么，黨內(nèi)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)走在人民監(jiān)督、法制監(jiān)督、行政監(jiān)督的前面，推動和帶動其發(fā)展。這種推動和帶動，將主要體現(xiàn)為社會主義制度文明的進步，并極大地促進依法行政、依法管理、依法行事的權(quán)力規(guī)范運行的要求轉(zhuǎn)化為人們自覺的行為方式和思維習(xí)慣，促進整個社會主義政治文明的整體發(fā)展。

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮這三個方面的關(guān)鍵性功能，在監(jiān)督主體和機制上，要強調(diào)集聚、集中起黨內(nèi)健康力量，形成積極的主流和重心，促使中國共產(chǎn)黨的自我監(jiān)督向良性轉(zhuǎn)化和發(fā)展，強調(diào)制度反腐、預(yù)防反腐、源頭反腐和主動反腐。在監(jiān)督對象和范圍上，不能允許有任何置身于監(jiān)督之外的特殊黨員和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，要突出加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人的監(jiān)督。在監(jiān)督重心和領(lǐng)域上，要在強調(diào)全面進行政治監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和作風(fēng)監(jiān)督的同時，突出加強對權(quán)力的監(jiān)督，著重解決當(dāng)前在一些組織和干部中蔓延惡化的消極腐敗現(xiàn)象。

三、大力加強黨內(nèi)監(jiān)督必須遵循的基本原則

在中國，實際的政治活動必然以中國共產(chǎn)黨為核心展開和運作。而在中國共產(chǎn)黨的整個執(zhí)政過程中，最主要的課題和任務(wù)主要是兩個：一為維護和鞏固黨的長期執(zhí)政地位；二是推動經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，不斷提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平。為此，以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心展開政治活動，必須"要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。"加強黨內(nèi)監(jiān)督，同樣必須著眼鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的這三大支柱，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國，并在實際中遵循以下基本原則。

１，以中國共產(chǎn)黨為核心主體。作為中國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨不僅是國家政治生活的核心，也是社會組織和各方政治力量的核心。黨內(nèi)監(jiān)督的展開，不論是組織設(shè)計原則、程序和主要環(huán)節(jié)，還是其實際運行，其核心主體都只能是中國共產(chǎn)黨自身。這也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督真正成為推動民主政治發(fā)展的積極性力量而不是削弱性因素的基本保證。但這并不排斥社會其他力量在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮作用。在國家政治生活層面，可以實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家政權(quán)體系中的法制、行政、司法等監(jiān)督的相互貫通；在社會生活層面，則可以實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與輿論、群眾等監(jiān)督的相互貫通，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性，形成一體化黨內(nèi)外監(jiān)督體系。

２，以憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)則。黨內(nèi)監(jiān)督必須處理好三個方面的關(guān)系：處理好與憲法、法律的關(guān)系，以此作為最根本依據(jù)；處理好與黨章的關(guān)系，以此作為基本依據(jù)；處理好黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律體系和法律規(guī)范的關(guān)系，在與國家法律基本精神一致的前提下，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督機制及相關(guān)制度建設(shè)。要特別強調(diào)的是，現(xiàn)代民主的理念和制度都要求，憲法應(yīng)當(dāng)成為最高的權(quán)威，任何社會政治力量都必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動，遵守、服從憲法和法律。我們在這一方面有過慘痛的教訓(xùn)，因此也在黨章中明確要求："黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動"，從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴(yán)格遵守。

３，以維護和鞏固黨的長期執(zhí)政地位為前提。加強黨內(nèi)監(jiān)督首先產(chǎn)生于執(zhí)政條件下權(quán)力會被腐蝕，執(zhí)政黨會脫離人民、脫離實際的現(xiàn)實壓力。尤其是過分集中的權(quán)力，容易產(chǎn)生專制，而沒有監(jiān)督的權(quán)力，則必然導(dǎo)致腐敗。黨內(nèi)監(jiān)督機制運作的前提是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，所以，其展開不應(yīng)削弱甚至否定中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，相反，應(yīng)以維護和鞏固黨的長期執(zhí)政地位為前提。

４，以維護、實現(xiàn)人民群眾的根本利益為最終目標(biāo)。人心向背是決定政黨執(zhí)政的根本因素，而人心向背又取決于黨對人民群眾根本利益的維護、實現(xiàn)，即"代表"的程度。要正確處理好錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，并始終把握好關(guān)系執(zhí)政全局的"最大多數(shù)人"的利益問題。要注意圍繞人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益來落實，竭盡全力辦好關(guān)系群眾切身利益和實際困難的事，更多地從物質(zhì)生活上滿足人民需要，使之在改革發(fā)展穩(wěn)定中得到實實在在的利益。

５，以具有可操作性的、健全完備的制度為基本平臺。沒有制度為載體的民主是靠不住的民主，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。只有基于健全完備的制度所形成的監(jiān)督機制才可能強有力的、持續(xù)的、積極的監(jiān)督。要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作為促進和集中黨內(nèi)健康力量的重要資源，首先必須使黨內(nèi)監(jiān)督成為一種制度化的過程，把所有的監(jiān)督程序和環(huán)節(jié)都建立在健全完備的制度平臺上。從這個意義上講，今后黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵是制度機制的不斷創(chuàng)新和建設(shè)，這本身也將成為不斷加強監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督的基本動力性因素。

６，以人民群眾的廣泛參與為基本動力和手段。中國社會主義民主政治建設(shè)有自身明確的價值取向和制度基礎(chǔ)，其中，一個突出之點是堅持中國共產(chǎn)黨的唯一執(zhí)政黨地位，這必然影響到民主政治的實際運作和相關(guān)的制度設(shè)計。但是，這毫不排斥在強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的同時，充分發(fā)揮其他監(jiān)督功能，實現(xiàn)黨內(nèi)外監(jiān)督一體化協(xié)調(diào)運作。事實上，即使是黨內(nèi)監(jiān)督功能的充分發(fā)揮，也取決于人民群眾積極主動、規(guī)范有序的廣泛參與。從本質(zhì)上講，黨內(nèi)監(jiān)督是一個開放性的體系，它以人民群眾的參與為基本動力和手段。

四、在大力推進社會主義民主政治整體發(fā)展中發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的作用

任何制度機制的功能發(fā)揮都有其內(nèi)在限度，黨內(nèi)監(jiān)督機制的作用自然也不例外。即使中國共產(chǎn)黨是一個強調(diào)與時俱進、始終保持自身先進性的執(zhí)政黨，要消除自身內(nèi)部和執(zhí)政中的消極腐敗現(xiàn)象，克服政治健康發(fā)展中的種種不利因素，仍然不能簡單地采取"制度萬能"的方法觀，尤其是不能"畢其功于一役"，把政治的實際發(fā)展和社會進步寄希望于某一制度機制的單兵突進式的健全完善。因此，對于黨內(nèi)監(jiān)督機制的健全完善，對于黨內(nèi)監(jiān)督條例的頒布實施，我們既要充分發(fā)揮優(yōu)勢，又要著眼于在探索共產(chǎn)黨執(zhí)政機制、社會主義政治體制、社會主義基本制度整體協(xié)調(diào)發(fā)展中，保證政治權(quán)力的規(guī)范運行，鞏固黨的長期執(zhí)政地位，更好地實現(xiàn)人民群眾的根本利益，推動社會主義政治文明的長足進步。當(dāng)前和今后相當(dāng)一個時期內(nèi)，在推進黨內(nèi)監(jiān)督制度的不斷創(chuàng)新與發(fā)展上，要努力在以下方面深入探索，重點突破。

第一，社會主義政治體制的整體優(yōu)化。政治體制優(yōu)化的一條重要標(biāo)準(zhǔn)是對權(quán)力的制約程度。大力加強黨內(nèi)監(jiān)督即基于執(zhí)政黨在實際政治生活中的核心地位和決定性影響，在其內(nèi)部強化制約來規(guī)范執(zhí)政黨權(quán)力運作，進而推進整個國家政治生活的規(guī)范化制度化。簡而言之，其本質(zhì)是以執(zhí)政黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的互相制約，更好地完善與"三權(quán)分立"體制相對的"議行合一"體制。

第二，共產(chǎn)黨執(zhí)政機制的整體優(yōu)化。從現(xiàn)在的黨內(nèi)監(jiān)督條例看，是監(jiān)督機制建立健全上的一大進展，其核心內(nèi)容是監(jiān)督授權(quán)，即由誰來監(jiān)督和對誰監(jiān)督；其次是監(jiān)督運作，包括形制、手續(xù)，即用什么辦法、形式使黨內(nèi)監(jiān)督有序地進行；再次是有效的監(jiān)督保證。可以說，這一條例確是吸取黨執(zhí)政幾十年來的豐富經(jīng)驗和理論、實踐成果的具有可操作性、規(guī)范性并能推動黨內(nèi)監(jiān)督有序有效進行的黨內(nèi)法規(guī)。但維護和鞏固黨的長期執(zhí)政地位，確保"立黨為公、執(zhí)政為民"，不僅僅只是加強黨內(nèi)監(jiān)督的問題。從根本上說，這取決于通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、組織建設(shè)和功能完善實現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政機制的整體優(yōu)化。關(guān)鍵是這一機制不僅要理順和優(yōu)化執(zhí)政黨與國家的關(guān)系，保證黨自身始終具有強大力量有效控馭國家政權(quán)，而且要使黨具有更大的充足的空間來容納消化社會的參與和利益表達，并在這一過程中全面關(guān)懷社會，真正成為最廣大人民利益的代表者和維護者。

第三，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法治化。黨實行依法治國的基本方略，其實質(zhì)就是確立憲法和法律至上的地位。這也是黨內(nèi)監(jiān)督機制充分發(fā)揮自身功能的方向和根本依據(jù)。執(zhí)政方式的法治化，具體體現(xiàn)為黨尊重法定的國家政權(quán)體系，依法進行國家基本制度建設(shè)和實現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)。早在１９７９年，鄧小平在五屆全國人大二次會議黨內(nèi)負責(zé)人會議上，就以深遠的戰(zhàn)略眼光指出，"黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，就要堅決按法律辦事"。領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法治化，意味著黨主要將采取的執(zhí)政方式是在特定會議上形成自己的政治主張，把自己的政治主張變成具體的政策建議提交國家立法機關(guān)，并通過立法機關(guān)中黨組織和黨的成員的努力，使其得以順利通過，形成為法律和重大政策，轉(zhuǎn)換成為具有強制性的國家意志。但是，"沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障"，領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法治化的一個重要的前提，是在黨的系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)過程的制度化規(guī)范化，同時，適時適度將執(zhí)政黨權(quán)威和權(quán)力法律化制度化，并通過將其他社會政治力量對執(zhí)政黨的監(jiān)督結(jié)構(gòu)化、體制化，將對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的挑戰(zhàn)性破壞性因素有效引導(dǎo)到法律、制度的軌道之內(nèi)和公開、公正、和平的有益競爭上來，始終保持對執(zhí)政黨的適度壓力，以壓力形成活力、活力推動創(chuàng)新、創(chuàng)新促進發(fā)展，從根本上動態(tài)上保持和強化黨的執(zhí)政權(quán)威。

最后，還需要說明的一點是，黨內(nèi)監(jiān)督及其機制的健全完善不能一蹴而就，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展變化，新情況新問題不斷涌現(xiàn)，將對國家法律制度和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都提出新的要求。黨內(nèi)監(jiān)督功能的發(fā)揮既決定于監(jiān)督機制的健全完備、活力有效程度，更取決于監(jiān)督機制適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程的程度。實際上，這也向我們提出了與時俱進、不斷創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督機制的要求。