戴維新

南京市政府于2002年初提出建設(shè)“服務(wù)型”政府（公共服務(wù)型政府）的目標(biāo)，并將公共服務(wù)型政府建設(shè)任務(wù)逐項分解，制定了“一年構(gòu)建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的計劃。經(jīng)過兩年多探索實踐，南京市公共服務(wù)型政府的建設(shè)初顯成效。

以民為本，創(chuàng)新政務(wù)模式

（一）堅定執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨，加強(qiáng)與群眾的溝通聯(lián)系。南京市政府于2002年初，在門戶網(wǎng)站設(shè)立了市長信箱和市民意見征集處。越來越多的人通過市長信箱，反映問題，建言獻(xiàn)策。同時，市長信箱與各委辦局和區(qū)縣的信箱之間，也實現(xiàn)了網(wǎng)上公文批復(fù)和流轉(zhuǎn)。要求對市民的意見必須在5個工作日內(nèi)給予回復(fù)。到目前為止，已公開回復(fù)了7000多封市民來信，回復(fù)率超過80%。一些群眾反映的問題和建議，如關(guān)于城市景觀設(shè)計、路燈改造、交通管理中的拖車問題，以及組建公安騎警等，都已得到比較好的落實。這種穿越行政層級的現(xiàn)代通訊方式，以快捷、便利、無障礙的優(yōu)勢，加強(qiáng)了政府與市民的溝通和聯(lián)系，促進(jìn)了政務(wù)改革。

建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)接待日”制度，規(guī)定市領(lǐng)導(dǎo)每月一次，13個區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)及各個政府部門領(lǐng)導(dǎo)每周三定期接待群眾來訪，所有部門的接待地點、時間和聯(lián)系電話均向社會公布。2002年上半年，僅區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)就接待群眾1554批、3605人次，解決信訪難題990件。原江蘇省委副書記、南京市委書記（現(xiàn)江蘇省委書記）李源潮到任后的第一個月，就在“領(lǐng)導(dǎo)接待日”接待群眾來訪，協(xié)調(diào)解決了南京長江大橋北堡2萬居民拖了多年的“出行難”問題。領(lǐng)導(dǎo)直接與群眾對話，及時化解和處理了一些棘手矛盾。

（二）推行政務(wù)公開，增強(qiáng)公共管理和公共服務(wù)職能。近年來，南京市政府采取試點先行、以點帶面的工作方法，有計劃、有步驟地推進(jìn)政務(wù)公開。1999年政務(wù)公開試點，2000年交流政務(wù)公開經(jīng)驗，到2001年底，全市15個區(qū)縣、78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、64個行政部門都實行了政務(wù)公開。南京市對各級政府及政府各部門提出了辦事內(nèi)容、程序、權(quán)限、時限、結(jié)果及收費(fèi)依據(jù)“六公開”的要求，并重點圍繞優(yōu)化南京發(fā)展環(huán)境，增加政務(wù)公開的內(nèi)容，增強(qiáng)政務(wù)公開的規(guī)范性，提高政務(wù)公開的有效性，確保政務(wù)公開取得實實在在的成效。

南京市在推行政務(wù)公開工作中，采取多種形式、應(yīng)用多種手段，搭建從市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四個層面的政務(wù)公開平臺。

1、南京市政府2002年開始啟動電子政務(wù)網(wǎng)，構(gòu)建政府信息平臺（2003年上半年己建成市政務(wù)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)了市、區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)部門內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通），在國際互聯(lián)網(wǎng)上開辦了“政務(wù)大廳”。有審批職能的59個部門全部在網(wǎng)上政務(wù)大廳辦公，將政府各部門的主要職能、辦事規(guī)定和政府執(zhí)法依據(jù)全部公開，并設(shè)有投訴、咨詢、審批表格下載等便民措施。市政府還決定，刊載政府重要法規(guī)文件的《南京政報》免費(fèi)發(fā)送到全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

2、市各部門都設(shè)立了“窗式服務(wù)”。市級有行政審批權(quán)力的部門，全都實行了“一窗式受理、首問負(fù)責(zé)、時效控制，急事急辦、責(zé)任追究”制度，切實為企業(yè)、投資者做好服務(wù)。

3、各區(qū)縣和開發(fā)區(qū)都建立了“一站式服務(wù)”形式的行政服務(wù)中心或招商服務(wù)中心。玄武區(qū)政府投入近300萬元，建成1200平方米的區(qū)政務(wù)中心，集中工商、稅務(wù)、市容、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等21個部門聯(lián)合辦公，實行“一門式”服務(wù)，完善和推行“六公開”的辦事公開制度，有效地提高了服務(wù)質(zhì)量。鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、白下區(qū)、傈水縣等區(qū)縣的招商服務(wù)中心，積極為企業(yè)提供工商注冊、稅務(wù)登記。銀行開戶、財務(wù)審計、統(tǒng)籌保險和法律咨詢等方面的“一站式”服務(wù)，并根據(jù)投資者的不同情況，提供各種優(yōu)惠政策的“套餐”，營造了良好的投資環(huán)境。

4、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“政務(wù)超市”。政務(wù)超市是對街道政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的一種大膽探索和創(chuàng)新。2000年10月16 日，作為全國的首創(chuàng)，中共南京市下關(guān)區(qū)委、區(qū)政府在該區(qū)的小市和熱河南路兩個街道推出行政服務(wù)新形式。它以“公平、公開、公正”為原則，以“便民、利民、為民”為宗旨，將街道的50多個服務(wù)項目梳理分類成5-7條線，把民政、就業(yè)、城建、經(jīng)濟(jì)、信訪、法律、行政等八大類40余個服務(wù)項目的行政功能，在一個大廳或幾個窗口集中辦理。這一形式具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性，構(gòu)成“超市”的特點，故形象地稱為政務(wù)超市。政務(wù)超市強(qiáng)化了民主監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了民主決策的“半徑”，提高了辦事效率，縮短了政府與老百姓的心理距離，使老百姓真正享受了“知情權(quán)”和“知政權(quán)”。因而深受廣大基層群眾的歡迎。

（三）嘗試規(guī)范“并聯(lián)審批”（工商登記前置、建設(shè)系統(tǒng)建設(shè)項目、外商投資企業(yè)三大并聯(lián)審批項目），推進(jìn)行政審批制度的改革。從2001年開始，先后兩次削減行政審批事項967項，其中市級審批事項己減少2/3。2003年在國家、省相繼公布取消的審批事項之后，南京市又取消審批事項134項。目前暫保留行政審批事項279項。通過清理一批不合理的行政審批事項，在一定程度上促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。南京市的企業(yè)注冊登記實現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批后，企業(yè)只要交上相關(guān)材料，然后通過網(wǎng)絡(luò)申報，相關(guān)部門就將在規(guī)定的時限內(nèi)共同主動提供服務(wù)，最快只要3至4天，最長不超過12天，企業(yè)的注冊登記即可完成。

建立民主、科學(xué)的公共決策機(jī)制

1、社會各界的意見和建議進(jìn)入政府決策。去年“兩會”期間，市政協(xié)委員提出了《關(guān)于提請政府支持建設(shè)專業(yè)咨詢顧問機(jī)構(gòu)的建議》。建議提交后，市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，羅志軍市長作了專門批示，市政府派專人與提案人進(jìn)行了詳細(xì)的面談和交流。市政府經(jīng)過研究認(rèn)為，采取市場化手段，實施行政決策咨詢是政府決策模式的一種創(chuàng)新，是提高行政決策水平的一種有效方式。

2.推行重大決策公示制度。南京市從2002年開始，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，凡重大決策項目讓公眾參與，充分聽取社會各方面的意見。

南京市首先推行的是規(guī)劃公示制。市規(guī)劃部門從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批，對城市重要地段以及與居民生活密切相關(guān)的重要工程，向社會公開規(guī)劃信息。2002年，面向社會征詢公眾意見的規(guī)劃編制成果17部，參觀規(guī)劃展覽的市民達(dá)到30萬人次，收到數(shù)千條對規(guī)劃的意見和建議。在科學(xué)會堂向社會公開展示了南京北極閣風(fēng)貌區(qū)、河西新城區(qū)中心地區(qū)城市設(shè)計、河西濱江地區(qū)城市設(shè)計、南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃以及頤和路民國公館保護(hù)規(guī)劃等方案，受到市民的積極響應(yīng)。展示活動吸引了近10萬人次的參觀者，廣大市民認(rèn)真參與了方案的評選投票，市規(guī)劃部門在聽取專家學(xué)者意見的同時，充分考慮和吸收了群眾的意見，使規(guī)劃做得更科學(xué)、更貼近南京實際，再一次調(diào)動了南京人民熱愛南京、建設(shè)南京的激情。市物價局在制定《南京市物業(yè)管理收費(fèi)辦法》時，也通過南京價格信息網(wǎng)廣泛征求市民的意見，對一些涉及人民切身利益的商品價格，物價局還在全市組織了十多次“價格聽證會”，讓廣大市民充分發(fā)表意見。眼下，100萬戶市民拿到了由市物價局制作的《市民繳費(fèi)指南》。此外，職能部門還邀請市民共同進(jìn)行價格決策、參與價格制定，其中液化氣價格調(diào)整經(jīng)聽證代表擠去“成本水分”，為消費(fèi)者減負(fù)300多萬元。

依法行政，推行行政法定化

1.行政立法行為進(jìn)一步規(guī)范。南京市從加強(qiáng)行政立法源頭抓起，改革立法體制，完善立法程序，增強(qiáng)立法的民主性和透明度，出臺了《南京市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，規(guī)范了政府規(guī)章的立項、起草、審查、決定與公布細(xì)則，從實體和程序上解決了立法中的部門利益傾向問題，提高整體立法水平。2002年，市、區(qū)縣和部門共清理了6624件，其中廢止3048件，修改717件，形成了維護(hù)和重構(gòu)社會公平秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行政法規(guī)框架。

2.綜合執(zhí)法改革取得初步成效。2002年，集中了市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、市政管理、園林管理、工商行政管理、公安交通管理六個方面58項行政處罰權(quán)，按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，組建南京市城市管理行政執(zhí)法局，試行集中執(zhí)法。通過組織實施城市管理綜合執(zhí)法改革，南京市出現(xiàn)了三個方面的變化：一是執(zhí)法隊伍明顯“消腫”，減少執(zhí)法人員918人，下降幅度達(dá)45%。二是管理效率明顯提高。過去因職責(zé)不清，“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”，如“屋包樹”等損毀綠化的現(xiàn)象過去屢禁不止?，F(xiàn)在由行政執(zhí)法局一家執(zhí)法，執(zhí)法力量有充分保證。三是人民群眾更加理解。經(jīng)調(diào)查，市民對綜合執(zhí)法改革的支持率達(dá)90%以上。執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)也有了提高，以理服人、以情服人受到人民群眾的理解和支持。

3.行政行為得到有效監(jiān)督。為確保行政行為符合法律法規(guī)的規(guī)定和公眾的意志，南京市逐步建立行政行為監(jiān)督制度。南京市制定并施行《南京市行政過錯責(zé)任追究暫行辦法》，對政務(wù)活動中的內(nèi)容、對象、條件、程序、時效、責(zé)任等方面，都明確規(guī)范，公開透明，接受社會監(jiān)督，從制度上促進(jìn)了行政人員規(guī)范行政行為。南京市建立完善了市外商投訴中心、私營個體經(jīng)濟(jì)咨詢投訴中心、民營科技企業(yè)投訴中心和行政效能投訴中心，向社會公布了投訴電話，全年共受理投訴案件401件，辦結(jié)361件。投訴中心建立之后，解決了投訴無門的問題，促進(jìn)了行政效能的提高。

深化改革，打造公共服務(wù)型政府新形象

1.按照公共財政的模式深化“收支兩條線”管理的改革，實行綜合財政預(yù)算和部門預(yù)算。主要是進(jìn)行了國庫集中收付制度的試點：全面查禁“小金庫”；建立公共財政，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。南京按照經(jīng)營城市的思路，將土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等國有資產(chǎn)推向市場，相繼組建了市國有資產(chǎn)管理、城市建設(shè)、交通建設(shè)三大集團(tuán)公司和市土地儲備中心。

2.傾心關(guān)注社會困難群體，發(fā)動多部門協(xié)力共管，建立城市反貧困工作體系，促使南京的扶貧幫困工作經(jīng)?；⒅贫然?。為城市低收入家庭興建了20萬平方米經(jīng)濟(jì)適用房；開設(shè)了惠民醫(yī)院、慈善門診；對貧困生減免學(xué)習(xí)費(fèi)用。

3.創(chuàng)建公共服務(wù)型政府的新亮點———“市民論壇”。截至2004年3月，“市民論壇”己經(jīng)成功地舉辦了24期，市民和城市領(lǐng)導(dǎo)就《南京需要什么樣的市民精神》、《個私經(jīng)濟(jì)如何“火”起來》、《支持老城改造，共同建設(shè)新南京》、《世界杯后話“十運(yùn)”》、《成功在南京》、《關(guān)注再就業(yè)》、《關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全》、《服務(wù)型政府大家談》等話題，各抒己見?！笆忻裾搲奔撼蔀槟暇┦袆?chuàng)建公共服務(wù)型政府的一個新的亮點。吸引市民參與的形式也是多種多樣。鼓樓區(qū)有“議事園”，建邢區(qū)有“社區(qū)論壇”，各級政府機(jī)關(guān)和政府部門都有相應(yīng)的貼近群眾、傾聽民聲，為群眾排憂解難的渠道。

建立新的社會評價系統(tǒng)

2001 年底，南京市開展了“萬人評議機(jī)關(guān)”活動。評議活動向市委全委會人員、部分市人大代表和政協(xié)委員、市級機(jī)關(guān)的全部處（室）和區(qū)縣機(jī)關(guān)的全部科（室）、500個國有大中型企業(yè)和三資企業(yè)、民營私營企業(yè)、市級機(jī)關(guān)思想作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督員、六城區(qū)的2000多位市民等六個層面分別征求了意見，實際參與評議活動的人數(shù)超過11000人。2002年初，市委市政府對群眾評議最差單位的主要負(fù)責(zé)人實行末位淘汰。此舉在全社會引起了震動，尤其是對政府各級各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，起到了重要的警示作用。

2002年、2003年，市委、市政府在往年“萬人評議機(jī)關(guān)”的基礎(chǔ)上，又開展了讓服務(wù)對象評議政府的活動，促使各級各部門把政務(wù)公開放在重要的工作位置上，從群眾反映最突出的地方抓起，從群眾意見最大的問題改起，從群眾要求最強(qiáng)烈的事情做起。

南京市“萬人評議機(jī)關(guān)”活動震動全市，名聞全國，共有100多個城市來寧學(xué)習(xí)取經(jīng)，全國60多個城市也開展了群眾評議機(jī)關(guān)活動?！澳┪惶蕴辈粌H撤換了幾個被評為“不滿意”部門的負(fù)責(zé)人，更啟動了一場任重道遠(yuǎn)的政務(wù)改革。從管理理念、管理體制到管理模式的全方位突圍，催生出“服務(wù)型政府”的雛形。對這一雛形，市長羅志軍作了這樣的勾畫：少干預(yù)多寬容，少審批多服務(wù)，少管理多指導(dǎo)，少虛招多實干。

（作者單位：南京市行政學(xué)院）