陳先春

以公共服務(wù)為價值取向的公共管理職能的變革已成為當(dāng)今不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。然而，任何變革都是從理念層面開始的，理念的變革是一切變革的先導(dǎo)。公共服務(wù)理念就是政府對履行公共服務(wù)職能的價值追求，對實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)終極目標(biāo)的精神把握。市場經(jīng)濟(jì)條件下中國政府要履行好公共服務(wù)職能，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)理念的變革。

公共服務(wù)理念的變革和創(chuàng)新包含十分豐富的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下方面：

1、公共服務(wù)主體的角色意識：要由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，以為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為己任

習(xí)慣于指手畫腳、習(xí)慣于指揮和控制，愛管閑事是“公婆”的特點(diǎn)?！肮汀钡慕巧卣饕粸椤捌汀保匆匀娜鉃橹魅朔?wù)為天職；二為“公”，即為公眾服務(wù)，而不是為個人或少數(shù)人服務(wù)。“公仆”與“私仆”的本質(zhì)區(qū)別，不在于服務(wù)對象的多少，而在于服務(wù)意識的不同。如果說“私仆”服務(wù)的動力來源于獲得主人的回報，那么“公仆”的服務(wù)則來源于責(zé)任，它的服務(wù)不僅是無私的，同時，還必須注重公平性。由于長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國政府的一些部門和管理者在公共管理過程中實(shí)際扮演的就是“公婆”角色，不僅在管理的方式上習(xí)慣于支配與控制，而且在范圍上管得很寬，管了許多不該管、管不了的事。如代替市場去配置資源；變相地經(jīng)營甚至承擔(dān)應(yīng)屬于企業(yè)經(jīng)營和管理的責(zé)任；直接或間接地介入各種協(xié)會、社團(tuán)、居民和村民自治組織的內(nèi)部管理和運(yùn)作事務(wù)等等。政府角色由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，就是要由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)督者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣?、為國家、為社會提供公共產(chǎn)品、保障公共安全、保護(hù)公共利益、維護(hù)社會公平的服務(wù)者。

角色意識轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)就是要明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的根本任務(wù)和價值取向，強(qiáng)化服務(wù)責(zé)任意識。去年一場SARS危機(jī)直接暴露我國政府公共服務(wù)職能的薄弱，尤其公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制建設(shè)的嚴(yán)重缺陷，教訓(xùn)是十分深刻的。為了有效履行其責(zé)任，政府必須放棄那些管不了、管不好的事，而集中精力管好那些應(yīng)該管、管得了、管得好的事。正如《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》所強(qiáng)調(diào)的：減少行政審批，把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；減少對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期規(guī)劃的研究和制定，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展；減少對地方的指令性管理，加強(qiáng)對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，以促進(jìn)不同地區(qū)的平衡發(fā)展和協(xié)調(diào)；減少行政命令，加強(qiáng)對重大經(jīng)濟(jì)和社會問題的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的決策程序，促使決策充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)。

公共服務(wù)主體的角色之所以要由“公婆”向“公仆”轉(zhuǎn)變，既是由市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的，也是由政府的屬性決定的。首先，市場經(jīng)濟(jì)的競爭性和優(yōu)勝劣汰的特點(diǎn)決定了市場對資源的配置能起基礎(chǔ)性作用，同時由于市場的本質(zhì)決定了市場主體的價值追求為利益和利潤的最大化，因此，市場不可能承擔(dān)起社會保障和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)，解決市場失靈和促進(jìn)公平的責(zé)任歷史地落在了政府的身上。其次，從政府的本質(zhì)屬性看，政府主體的公共性決定了政府職能的公共性。政府作為公共權(quán)力的代言人，站在中介的立場為所有社會成員提供普遍的、無差別的、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是義不容辭的責(zé)任。第三，政府公共服務(wù)職能的定位也與公共物品的特征有直接聯(lián)系。公共物品的非競爭性和非排他性的特點(diǎn)也決定了公共物品的提供只能是公共認(rèn)可的公共角色政府而不能像私人物品那樣通過市場供給?？傊?，政府的能力是有限的，不可能承擔(dān)無限責(zé)任。包攬一切，只能導(dǎo)致政府職能的錯位和管理的無效。

2、公共服務(wù)的價值取向：要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，以公眾滿意度為衡量服務(wù)質(zhì)量的根本尺度

從政治學(xué)角度理解，政府是公民契約的產(chǎn)物?！捌跫s理論”認(rèn)為公民對政府的認(rèn)同、支持和擁護(hù)是政府合法性的來源和基礎(chǔ)，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約，來自公民的直接或間接授權(quán)。這是任何一個民主國家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則，雖然人民授權(quán)的具體方式和過程在不同的國家政府體制有所不同，但這不影響它們本質(zhì)上的一致。我國憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”自然行政權(quán)力也屬于人民。我們的政府是人民的政府，政府的權(quán)力是人民賦予的，全心全意為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)是我國政府的根本宗旨。因此，以民為本，為全體人民提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是我國政府履行公共服務(wù)職能的必然要求。然而在實(shí)際工作中，有的政府官員在履行公共服務(wù)職能時，其價值取向不是“以民為本位”而是“以官為本位”。無論辦什么事情，其出發(fā)點(diǎn)不是對人民負(fù)責(zé)而是對上級負(fù)責(zé)，不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意。在行為上是看上級的臉色行事，而不是按群眾的需求辦事。實(shí)際工作中存在的官僚主義、形式主義、“形象工程”、“假政績”現(xiàn)象就是“官本位”意識的突出表現(xiàn)。這種行為完全背離了公共權(quán)力價值的本質(zhì)要求。堅持“以民為本”的公共服務(wù)，就是要把“立黨為公，執(zhí)政為民”的思想化為政府機(jī)關(guān)及其工作人員的核心價值觀，把胡錦濤同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的要求當(dāng)作行動的準(zhǔn)則，在履行公共服務(wù)職能過程中，始終把群眾的利益放在第一位，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民高不高興、贊不贊成、滿不滿意，作為衡量我們工作成效的根本尺度。從而自覺地為人民大眾“誠心誠意辦實(shí)事，盡心竭力解難事，堅持不懈做好事”。

3.公共服務(wù)的行為準(zhǔn)則：要從“歧視性”向“公平性”轉(zhuǎn)變，以體現(xiàn)“以人為本”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

溫家寶同志今年2月21日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中，對“以人為本”的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行了全面而深刻的闡述，指出：“以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人們的多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。具體地說，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人權(quán)，包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利；就是要不斷提高人們的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)；就是要創(chuàng)造人們平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的社會環(huán)境?！眻猿帧肮健钡姆?wù)準(zhǔn)則是堅持“以人為本”理念的具體體現(xiàn)。雖然我國政府始終把全心全意為廣大人民服務(wù)作為履行公共職能的宗旨，但由于種種原因，我國政府在過去的管理和服務(wù)過程中，存在著事實(shí)上的歧視或不公平，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象。如城鄉(xiāng)“二元社會結(jié)構(gòu)”使城鄉(xiāng)無論在人均收入、在人口公共服務(wù)水平上都存在巨大差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間存在的兩種身份制度、教育制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度和公共財政制度等問題，不能不說與政府制度的不合理性、政策價值導(dǎo)向的不公平性有關(guān)。新一屆政府通過“孫志剛事件”及時廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并制訂和實(shí)施了新辦法———《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是深得人心的。由“收容遣送”到“救助管理”僅四個字之差，給人民帶來的體驗(yàn)卻有天壤之別。新辦法的制訂與實(shí)施，深刻體現(xiàn)了我國政府“以人為本”親民、愛民的情懷。

堅持公共服務(wù)的公正與平等，要從兩個方面得到體現(xiàn)。一是在理念上：要體現(xiàn)政府對于所有需要服務(wù)的人提供相應(yīng)水準(zhǔn)的服務(wù)是公平的，無差別的。無論其地區(qū)、行業(yè)及種族、信仰、地位、性別、年齡、語言等有什么不同，他們都能享受并易于得到政府無差別的服務(wù)。要體現(xiàn)在政府為滿足社會成員平等的權(quán)利和自由追求創(chuàng)造公正的條件，既要為社會的弱勢群體處境的改善提供平等的機(jī)會，又要為優(yōu)勢群體的勝出提供有效的途徑。二是在實(shí)踐操作上：要建立和完善相應(yīng)的制度，如財政支出合理支配制度，公共資源合理配置制度，最低社會保險和最低生活保障制度，普及義務(wù)教育制度、公共醫(yī)療保障制度等，從制度的規(guī)范上縮小貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，保證公共物品和公共服務(wù)的供給及公共資源的分配公平合理。同時從關(guān)注弱勢群體的角度出發(fā)，建立有效的機(jī)制，解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會最突出的問題。

4.公共政策的決策方式：要由“一廂情愿”向“兩廂情愿”轉(zhuǎn)變，以公共決策的科學(xué)性為決策的目標(biāo)追求

公共決策的科學(xué)與否決定著公共服務(wù)質(zhì)量的高低。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府的決策往往由政府“一廂情愿”地完成。結(jié)果往往是好心難辦好事，有時甚至辦了違背公眾期待和要求的事。

這是因?yàn)椋浩湟?，政府作為決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其智慧和理性是有限的。其二，政府中的決策者出于個人利益和集團(tuán)利益沖動的原因，使政府的決策有時可能在主觀上背離理性的軌道。其三，客觀形勢瞬息萬變，而政府組織的結(jié)構(gòu)和政府官員的官僚主義也往往造成決策主觀愿望與客觀實(shí)際的不一致。其四，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會的進(jìn)步和政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)，公眾對公共服務(wù)的需求也與日俱增，對政府服務(wù)水平和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，公共服務(wù)的內(nèi)容也越來越廣泛，如發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)，擴(kuò)大社會就業(yè)；提供社會保障；建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，保障公共安全；維護(hù)生態(tài)平衡，創(chuàng)造良好環(huán)境；健全政務(wù)、辦事和信息服務(wù)系統(tǒng)等，這種復(fù)雜的情勢，也給科學(xué)的決策帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

因此，要提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，提高公眾對政府服務(wù)的滿意度，政府的決策必須堅持“白金法則”，即由美國學(xué)者托尼·亞歷山得拉和邁克爾·奧康納創(chuàng)立的法則———“公眾希望你怎樣對待他，你就怎樣對待他”?！鞍捉鸱▌t”啟示我們：要保證公共決策的科學(xué)合理性，必須堅持“兩廂情愿”的決策機(jī)制，即建立公民參與的包括專家在內(nèi)的科學(xué)的公共決策機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的必要條件。決策過程中擴(kuò)大公眾參與決策的權(quán)利，既是政府理性的選擇，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)者與服務(wù)的承受者“雙贏”的策略。讓公民參與決策，對于政府而言，有利于了解民意、集中民智，保證決策的正確性；對于公民而言，有利于通過制度化的渠道將自身關(guān)注的利益問題直接地快速地轉(zhuǎn)化為政策因而能享受到符合自己意愿的服務(wù)。

5.公共服務(wù)的評價標(biāo)準(zhǔn)：要由“高成本低效能”向“低成本高效能”轉(zhuǎn)變，以便捷、效高、質(zhì)優(yōu)為服務(wù)的著力點(diǎn)

公共服務(wù)內(nèi)容的廣泛與公共資源的有限性決定了公共服務(wù)必須強(qiáng)化成本意識。公共服務(wù)之所以要強(qiáng)調(diào)高效能，是因?yàn)樾赎P(guān)心的是速度，它作為衡量指標(biāo)，僅適用于那些可以量化或可以貨幣化的公共服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上是很難界定和量化的。效能是指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，如福利狀況的改變程度、使用者滿意的程度等。效能通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，關(guān)注的是目標(biāo)和結(jié)果。它不僅包括著服務(wù)的高效率，而且包括著公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，是效率與效益的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的管理模式下，我國政府的管理和服務(wù)既存在成本高效率不高問題，也存在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平不高問題。降低服務(wù)成本、提高政府公共服務(wù)效能已成為塑造政府形象、提高政府公信力的迫切要求。

從國際上提供的經(jīng)驗(yàn)看，降低服務(wù)成本、提高政府公共服務(wù)效能的途徑可以從兩方面著手：一是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、面向公眾、保障安全”的要求，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。所謂電子政務(wù)，是指“政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，跨越時間、空間和部門分割的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公正的政府運(yùn)作模式。電子政務(wù)可概括為兩個方面：政府部門內(nèi)部利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)辦公自動化、管理信息化、決策科學(xué)化；政府部門與社會各界利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺，進(jìn)行信息共享與服務(wù)，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，提高辦公效率。”利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)既有利于降低服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率，又有利于提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。二是創(chuàng)新公共服務(wù)思路，轉(zhuǎn)換政府公共服務(wù)的提供方式，即由原來政府包攬公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供的“單一”模式轉(zhuǎn)向政府與社會合作共同提供公共服務(wù)的“多元”模式。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家將“公共服務(wù)外包”出去已不是什么新鮮事，英、美、澳大利亞、新西蘭、丹麥、瑞典等雖然所實(shí)行公共服務(wù)外包的形式和目的不同，但都采取了“公共服務(wù)外包”的做法。美國公共服務(wù)的40%是由非政府組織完成的。所謂“公共服務(wù)外包”就是通過合同出租或承包的方式將有些公共物品生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會完成，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會中介組織的作用，政府把著力點(diǎn)放在只負(fù)責(zé)公共物品和公共服務(wù)的提供上。美國學(xué)者蓋布勒在《改革政府》中所強(qiáng)調(diào)的政府主要是“掌舵”而不“劃槳”的思想是頗具有借鑒價值的。政府的能力是有限的。相對于市場和社會來說，政府只有權(quán)力上的優(yōu)勢，并無能力上的優(yōu)勢。政府的主要職責(zé)是“掌好舵”。在公共服務(wù)中發(fā)揮市場和社會的作用，“凡是市場或社會能做的事盡量交給市場或社會做”，這樣既可以減輕政府負(fù)擔(dān)，緩解財政壓力，降低服務(wù)成本，又可以強(qiáng)化政府責(zé)任，提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，更好地滿足公眾的需要。

“多元”服務(wù)模式實(shí)施的前提是：第一，政府要對公共物品和公共服務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類，針對公共物品和公共服務(wù)的項(xiàng)目的不同性質(zhì)采取不同的生產(chǎn)和提供方式。現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森把公共物品分為三類并認(rèn)為，對于具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)的純公共物品，如國防、公平的收入分配、有效率的制度等，政府提供比市場具有更高的效率；對于消費(fèi)上具有非競爭性，但卻可以排他的公共物品，如公共橋梁、公共游泳池、公共電影院等以及在消費(fèi)上具有競爭性但卻無法排他的公共物品，如公共漁場、牧場等，采用合同出租或與第三部門和企業(yè)合作等方式生產(chǎn)和提供更有效。第二，政府必須有意識地培養(yǎng)和發(fā)展一定數(shù)量的有承載公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)能力的行業(yè)協(xié)會和社會中介組織，并通過建立和健全完善的法律制度，嚴(yán)格規(guī)范它們的執(zhí)業(yè)條件和執(zhí)業(yè)資格；第三，在通過合同出租或承包過程中，政府要向某種公共服務(wù)的合同方提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對其合同的執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以保證公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者：武漢市行政學(xué)院教授）