張永華

三、依法治校的基本途徑。

根據(jù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》、教育部辦公廳《關(guān)于開展依法治校示范校創(chuàng)建活動(dòng)的通知》和教育部辦公廳印發(fā)的《教育部依法治校示范校評(píng)選與管理辦法（試行）》等三個(gè)文件的精神，中小學(xué)依法治?？梢圆扇∫韵碌拇胧?/p>

（一）確立依法治校的理念。提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師和學(xué)生的法治意識(shí)，轉(zhuǎn)變學(xué)校管理理念，是依法治校的基礎(chǔ)。只有轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，形成依法治校的理念，依法治校才能成為學(xué)校管理的自覺(jué)行為。形成依法治校的理念的關(guān)鍵，是要明確《教育法》確定的基本原則、基本制度以及法律規(guī)則。

《教育法》的基本原則是教育主體進(jìn)行活動(dòng)的根本準(zhǔn)則。《教育法》確定了我國(guó)教育的基本原則，其中社會(huì)主義方向原則、人的全面發(fā)展原則、教育公共性原則、公民受教育機(jī)會(huì)平等原則、教育與宗教相分離原則，這五項(xiàng)原則是學(xué)校依法自主辦學(xué)的根本準(zhǔn)則，學(xué)校的自主辦學(xué)活動(dòng)不能背離這些原則。《教育法》根據(jù)這些原則規(guī)定了教育的基本法律制度。所謂教育法律制度是指根據(jù)所確立的教育目的、方針與開展教育活動(dòng)的各種教育管理機(jī)構(gòu)及各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的體系和運(yùn)行規(guī)則的總和。我國(guó)《教育法》確立的教育基本法律制度，涉及中小學(xué)的主要有學(xué)校教育制度、義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度、終身教育制度、國(guó)家教育考試制度、教育投入制度、教育督導(dǎo)制度。這些制度劃定了中小學(xué)教育活動(dòng)的法定范圍，既是學(xué)校教育行政管理權(quán)的范圍，也是學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的范圍。這些制度有些已經(jīng)制定了單行的法律，如《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《教師法》以及《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》，為了實(shí)施這些法律，國(guó)務(wù)院和教育部還制定了相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章。這些都是學(xué)校要組織教職工認(rèn)真學(xué)習(xí)的教育法律法規(guī)和規(guī)章。現(xiàn)在的問(wèn)題是，在普法中學(xué)校比較重視學(xué)習(xí)《民法》、《刑法》等其他法律法規(guī)，但不重視學(xué)習(xí)《教育法》。在對(duì)有關(guān)學(xué)校進(jìn)行依法治校的評(píng)估中，這是學(xué)校法治教育的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）依法制定和完善學(xué)校章程，按照章程自主辦學(xué)。

《教育法》規(guī)定學(xué)校必須要有章程。學(xué)校的權(quán)利，一是來(lái)自法律的規(guī)定;二是來(lái)自學(xué)校的章程，學(xué)校章程在教育法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以結(jié)合本校的實(shí)際確定學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)。所以章程是學(xué)校的組織規(guī)程和活動(dòng)準(zhǔn)則，是學(xué)校的“憲法”。所謂自主辦學(xué)就是依法按照學(xué)校章程自主辦學(xué)。本來(lái)學(xué)校設(shè)立時(shí)就應(yīng)制定章程，但是由于歷史的原因，到目前為止，除了民辦學(xué)校，絕大部分公立中小學(xué)尚未制定學(xué)校章程，這顯然既不利于學(xué)校依法自主辦學(xué)，也不利于有關(guān)部門依法監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)行為。因此，教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定：“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！睂W(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《教育法》的規(guī)定和學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn)制定章程。學(xué)校章程一般應(yīng)包含學(xué)校名稱、校址、類型;辦學(xué)宗旨;辦學(xué)規(guī)模;主要任務(wù);內(nèi)部管理體制;教育教學(xué)等學(xué)?；竟芾碇贫?學(xué)校、教師、職員、學(xué)生的權(quán)利義務(wù);學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度;章程的修改程序等必備內(nèi)容。公立中小學(xué)校起草章程草案后，要廣泛征求教職工的意見(jiàn)，經(jīng)教職工代表大會(huì)審議，由學(xué)校黨政聯(lián)席會(huì)議通過(guò)，報(bào)主管教育行政部門審核，經(jīng)過(guò)教育主管部門審核的學(xué)校章程就是學(xué)校依法自主辦學(xué)的依據(jù)。

（三）依法建立和完善學(xué)校內(nèi)部管理體制和管理制度，規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)行為。

中小學(xué)校的內(nèi)部管理體制，按照學(xué)校的性質(zhì)，公立中小學(xué)校依法實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立黨支部，設(shè)立教職工代表大會(huì)（或職工代表會(huì)議），形成校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會(huì)參與管理與監(jiān)督的學(xué)校管理體制。民辦學(xué)校要根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定實(shí)行董事會(huì)或者理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并按照學(xué)校章程設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，依法建立學(xué)校工會(huì)和教職工代表大會(huì)（或職工代表會(huì)議），保障職工參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。中小學(xué)校都要建立家長(zhǎng)委員會(huì)，學(xué)校決策涉及學(xué)生權(quán)益的重要事項(xiàng)要接受家長(zhǎng)委員會(huì)的監(jiān)督，形成社區(qū)、學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校管理的參與和監(jiān)督制度。

學(xué)校的規(guī)章制度，也稱學(xué)校的管理制度，是指學(xué)校為維護(hù)學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)和生活秩序而依法制定的，要求師生員工應(yīng)當(dāng)共同遵守的行為規(guī)則和辦事規(guī)程。學(xué)校管理制度主要有學(xué)校教育、教學(xué)、教師、學(xué)生、安全、財(cái)務(wù)、分配、物資采購(gòu)、基建、后勤、校務(wù)公開、校務(wù)監(jiān)督等制度。

首先，要制定學(xué)校的議事規(guī)則。議事規(guī)則，一是指學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)等學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的議事程序制度。健全的議事程序規(guī)則是保證學(xué)校民主決策、科學(xué)決策和依法決策的重要機(jī)制。二是指學(xué)校作出涉及教職工和學(xué)生重大權(quán)益的決定的程序規(guī)則，使學(xué)校慎重作出有關(guān)教職工和學(xué)生的重大權(quán)益的決定，防止決定的隨意性。

其次，要完善學(xué)校管理制度。學(xué)校管理制度規(guī)定了學(xué)校的管理內(nèi)容，涉及學(xué)校、學(xué)生和教職員工具體的權(quán)利義務(wù)。學(xué)校的管理制度不合法、不公正，就會(huì)損害學(xué)生和教師的合法權(quán)益。

學(xué)校制定管理制度，一是要符合教育法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序，涉及教師權(quán)益事項(xiàng)的制度，要提交教職工代表大會(huì)征求意見(jiàn)，草案修改后提交校長(zhǎng)辦公會(huì)審議（民辦學(xué)校由校長(zhǎng)提交學(xué)校董事會(huì)決定通過(guò)），校長(zhǎng)簽署公布。二是內(nèi)容要合法、公正，不得與教育法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，不得損害學(xué)生和教師的合法權(quán)益。在規(guī)定學(xué)生和教師義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)生和教師權(quán)利救濟(jì)的途徑。三是形式要合法。學(xué)校規(guī)章制度是學(xué)校的文件，應(yīng)當(dāng)符合學(xué)校文件的發(fā)文形式。四是要公開，應(yīng)在學(xué)校校刊和校園網(wǎng)公布學(xué)校的管理制度，有條件的學(xué)校可以把學(xué)校管理制度匯編成冊(cè)。

（四）依法實(shí)施學(xué)校具體管理行為。

學(xué)校具體的管理行為是指學(xué)校針對(duì)特定的學(xué)生和教師所作出的涉及其權(quán)利和義務(wù)的處理決定。學(xué)校實(shí)施的具體管理要做到合法合理。

首先，作出具體管理行為的主體要合法。

凡是涉及到學(xué)校、學(xué)生、教師權(quán)利義務(wù)的決定，必須由校長(zhǎng)或法定代表人以學(xué)校的名義作出，學(xué)校的普通工作人員和教師，未經(jīng)校長(zhǎng)授權(quán)不能以學(xué)校名義作出對(duì)學(xué)生或者教師的處理決定，當(dāng)然這不是指教師批評(píng)學(xué)生、給班級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、請(qǐng)學(xué)生家長(zhǎng)來(lái)學(xué)校等事項(xiàng)，而是指須以學(xué)校名義才能給學(xué)生、教師的退學(xué)、處分、停教或者獎(jiǎng)勵(lì)等行政決定。

其次，學(xué)校實(shí)施的具體管理行為的內(nèi)容要合法合理。處理決定不僅要有事實(shí)根據(jù)，也要有法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度為依據(jù)，而且還要合情合理。沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，沒(méi)有法律法規(guī)或者學(xué)校規(guī)章制度的依據(jù)，學(xué)校不能作出處分決定。

再者，學(xué)校實(shí)施具體管理行為要符合程序公正的原則。學(xué)校作出處分學(xué)生和教師的決定，要遵循先調(diào)查后作出決定的基本程序。作出處分決定之前，要把處分決定的內(nèi)容告知學(xué)生和教師，以聽(tīng)取學(xué)生和教師的申辯，而且不得因申辯而加重處分。在有的學(xué)校，學(xué)生或者教師因?qū)μ幏植环贽q幾句，學(xué)校就認(rèn)為是無(wú)理狡辯而予以加重處分，這嚴(yán)重侵犯了學(xué)生和教師的合法權(quán)益。學(xué)校涉及學(xué)生和教師重大權(quán)益的處分，如開除記過(guò)以上處分、扣發(fā)獎(jiǎng)金或工資等處分，在作出決定之前，可以實(shí)行校內(nèi)聽(tīng)證制度。學(xué)校的管理決定凡涉及學(xué)校重大權(quán)益、合理回報(bào)、教師和學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)或處分的決定應(yīng)當(dāng)公示。

最后，學(xué)校的處理決定要符合規(guī)定的形式，學(xué)校重大處理決定要經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)作出，并且要以學(xué)校文件的形式作出。涉及教師和學(xué)生的處理決定要送達(dá)本人，并要告知被處分的學(xué)生和教師享有不服處分決定的申訴權(quán)利或者訴訟權(quán)利。處分決定不送達(dá)給本人的不發(fā)生效力。

（五）依法維護(hù)學(xué)生、教師的合法權(quán)益。

維護(hù)學(xué)生和教師的合法權(quán)益是學(xué)校依法治校的重要內(nèi)容。

學(xué)生是學(xué)校存在的理由，學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)學(xué)生受教育權(quán)，尊重學(xué)生人格及其他人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在這方面首先要保障學(xué)生參加教育教學(xué)活動(dòng)權(quán)，有的學(xué)校為舉行公開課而不讓某些學(xué)生上課的做法，侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)。其次，學(xué)校和教師不得體罰或者變相體罰及侮辱、歧視學(xué)生，這是國(guó)家法律嚴(yán)厲禁止的行為，教育者必須要遵守。第三，學(xué)校要按照國(guó)家規(guī)定向?qū)W生收取費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要公示，不得亂收費(fèi)。第四，建立學(xué)生心理關(guān)照、衛(wèi)生關(guān)照、生活關(guān)照、活動(dòng)關(guān)照、學(xué)校救助、學(xué)校處分、校內(nèi)學(xué)生申訴等學(xué)生權(quán)益保護(hù)制度。最后，落實(shí)學(xué)校安全制度，建立學(xué)生安全和傷害事故的應(yīng)急處理程序與報(bào)告制度，依法妥善處理學(xué)生傷害事故。

教師是學(xué)校質(zhì)量的保證。學(xué)校要尊重教師的合法權(quán)益。為此，第一，學(xué)校依法聘任教師，教師聘任合同的內(nèi)容不得違反《教師法》和《勞動(dòng)法》的規(guī)定;第二，學(xué)校依法為教師提供相應(yīng)的工作條件，保障教師的教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)活動(dòng)權(quán)、學(xué)生管理與學(xué)業(yè)評(píng)定權(quán)、參加進(jìn)修和培訓(xùn)權(quán)，參與學(xué)校民主管理權(quán);第三，依法及時(shí)足額發(fā)放教師工資以及落實(shí)相關(guān)的福利待遇;第四，建立學(xué)校工會(huì)和教職工代表大會(huì)制度以及校內(nèi)教師申訴制度，切實(shí)保障教職工的合法權(quán)益。

（六）建立學(xué)校法治工作機(jī)制，保障學(xué)校在制度化、規(guī)范化、程序化的法治軌道上健康運(yùn)行。

依法治校不是宣傳口號(hào)，也不是評(píng)先評(píng)獎(jiǎng)，而是學(xué)校辦學(xué)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，要使依法治校落到實(shí)處，就要有相對(duì)獨(dú)立的法治工作機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)學(xué)校的法治工作。

法治工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校的規(guī)章制度、各類合同及相關(guān)的法律文書的合法性進(jìn)行審查和管理，處理校內(nèi)教師和學(xué)生申訴，代表學(xué)校處理各類訴訟與非訴訟法律事務(wù)，協(xié)調(diào)與法律顧問(wèn)的關(guān)系，并對(duì)師生進(jìn)行法制教育。