蔣蘇晉

第五章 透明度及民間團(tuán)體的溝通

176．過(guò)去20多年來(lái)，全球秩序巨大變革中的一個(gè)顯著特征無(wú)疑是民間團(tuán)體作用的增強(qiáng)。大眾民主，或者像某些人所稱(chēng)的“全球聯(lián)合革命”在90年代迅速崛起，形成了強(qiáng)大的發(fā)展勢(shì)頭。當(dāng)時(shí)，聯(lián)合國(guó)的全球性會(huì)議鼓勵(lì)在世界范圍內(nèi)形成民間團(tuán)體的力量，并希望借此促成一個(gè)更加全面、重在參與及透明的全球治理體系。在這一過(guò)程中，越來(lái)越多的人意識(shí)到，許多全球性問(wèn)題只有通過(guò)政府和非政府行為體的合作才能有效解決。

177． 但是這種新的合作關(guān)系始終都承受著來(lái)自各方的壓力。民間團(tuán)體希望能夠以更加有意義和具有實(shí)質(zhì)性的方式參與合作，但主權(quán)國(guó)家政府擔(dān)心這種合作會(huì)侵犯他們固有的權(quán)力空間，而全球性組織則面臨著如何將本組織的宗旨和法律框架與這種新的現(xiàn)實(shí)情況相協(xié)調(diào)。諸如此類(lèi)的問(wèn)題至今依然存在。

178．即便如此，這種新的合作關(guān)系在許多方面都是一種值得嘗試和有益的實(shí)踐。這種實(shí)踐重視從政治及公眾的角度認(rèn)識(shí)貿(mào)易的重要性，并常常揭示出貿(mào)易政策與經(jīng)濟(jì)、外交及其他政策的共通之處。但另一方面，對(duì)那些認(rèn)為多邊貿(mào)易體系給全球成千上萬(wàn)的人帶來(lái)巨大福祉的人而言，這種新的合作關(guān)系卻又常常是令人失望和沮喪的。原因在于，雖然有些非政府組織通過(guò)獲得必要的貿(mào)易領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，為目前的多邊貿(mào)易體系作出了巨大的貢獻(xiàn)，但另外一些非政府組織卻只滿足于與現(xiàn)有體制進(jìn)行對(duì)抗。

179．當(dāng)然，倡導(dǎo)民間團(tuán)體的發(fā)展并將其納入全球治理體系中并不完全是近年來(lái)的事情。早在1946年談判組建GATT的倫敦預(yù)備會(huì)議上，國(guó)際商會(huì)就曾嚴(yán)厲地批評(píng)會(huì)議缺乏與非政府組織的協(xié)商。世界工會(huì)聯(lián)盟也對(duì)草案中盛行的“新自由主義”思潮提出了抗議。直到近年來(lái)，民間團(tuán)體在國(guó)際舞臺(tái)上的作用以及對(duì)國(guó)際機(jī)構(gòu)增加透明度的要求才得以完全確立，并有爭(zhēng)議地成為全球秩序中一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。如今，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已經(jīng)從是否需要這個(gè)趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾斡行У嘏c民間團(tuán)體進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

180．WTO秘書(shū)處竭盡所能地尋求與民間團(tuán)體展開(kāi)明智的合作，同時(shí)也充分地認(rèn)識(shí)到，在發(fā)展與民間團(tuán)體的關(guān)系方面，各成員方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要責(zé)任。秘書(shū)處的這些努力取得了一定的成果，但同時(shí)也引起了民間團(tuán)體渴望參與合作，并對(duì)WTO施加影響的新需求。

181．然而，這方面的挑戰(zhàn)不僅僅針對(duì)WTO。一般而言，在國(guó)際舞臺(tái)上，政府與非政府組織之間建立新合作關(guān)系的過(guò)程總是充滿艱辛。如今，全球政治秩序表現(xiàn)為更廣泛、更多樣化的行為體之間形成了更加復(fù)雜的同盟關(guān)系，而不再像冷戰(zhàn)時(shí)期那樣簡(jiǎn)單地以意識(shí)形態(tài)劃分世界。

182．與其他政府間國(guó)際組織相比，這些問(wèn)題對(duì)WTO更為緊迫，也更為棘手。原因之一是，WTO并非是一個(gè)借貸性的國(guó)際組織，不能利用貸款來(lái)施加影響；WTO極其緊張的預(yù)算也限制了它與民間團(tuán)體進(jìn)行合作的程度和形式。另一方面，在有關(guān)國(guó)際社會(huì)發(fā)展方面的討論中，WTO正處于爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在這種情況下，WTO有必要定期地與民間團(tuán)體保持各種可能的溝通和透明度。

A.WTO在增加透明度方面已采取重大步驟

183．與其他政府間國(guó)際組織一樣，在過(guò)去幾年里，在與外界溝通和加強(qiáng)與民間團(tuán)體關(guān)系方面，WTO已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)步。1996年，總理事會(huì)采納了一些新的工作指導(dǎo)方針，其中突出的一點(diǎn)就是增加透明度并加強(qiáng)與非政府組織的溝通。2002年，總理事會(huì)決定加速文件解密的進(jìn)程。僅此一項(xiàng)措施就能使人們輕易地獲得大量的文件，許多文件甚至可以與WTO成員方同步得到。這是WTO有史以來(lái)第一次讓人們通過(guò)第一手資料跟蹤眾多議題談判的進(jìn)展。如今在WTO的網(wǎng)站上，如果將所有精彩的解釋性資料匯集在一起，就可以對(duì)WTO的談判一目了然。如果在談判過(guò)程中沒(méi)有與非政府組織的互動(dòng)，很難想象，透明度的進(jìn)程能夠發(fā)展得如此之快。

184．WTO總干事和秘書(shū)處的工作人員目前定期與非政府組織的代表見(jiàn)面。在WTO各理事會(huì)和各委員會(huì)上，他們向民間團(tuán)體設(shè)在日內(nèi)瓦的代表介紹情況；在全體成員方都參加的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及在日內(nèi)瓦就某個(gè)具體問(wèn)題召開(kāi)的座談會(huì)上，均有非政府組織的廣泛參與。事實(shí)情況也證明了這一點(diǎn)，在坎昆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，約有來(lái)自795個(gè)非政府組織的1578名代表出席，而7年前的新加坡會(huì)議上，僅有來(lái)自108個(gè)組織的235名代表參加。

185．此外，網(wǎng)絡(luò)在線交流也得到了極大的拓展和改進(jìn)，政府官員、私營(yíng)部門(mén)代表、非政府組織和其他非官方行為體均可參與在線論壇，由此成為一項(xiàng)非常有益的創(chuàng)新。因此，曾經(jīng)認(rèn)為WTO是一個(gè)封閉性組織的觀念也逐漸改變（盡管如此，仍有人繼續(xù)把WTO描述為神秘和邪惡的組織）。

B.是否需要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)外透明度及民間團(tuán)體的參與？

186．在如今不斷變化中的國(guó)際環(huán)境下，對(duì)外透明度不能僅僅依靠政治利益的推動(dòng)，也不意味著需要遵循“政治至上”的道路，而是要有明確的目標(biāo)，并恰當(dāng)?shù)卦u(píng)估收益與風(fēng)險(xiǎn)，這在WTO的一些內(nèi)部材料中已有體現(xiàn)。雖然所有政府間國(guó)際組織在追求透明度方面有著共同的目標(biāo)，但每個(gè)組織又因其特定宗旨和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同，在選擇與哪些民間團(tuán)體合作、合作方式和合作目標(biāo)方面有特定的需求。例如，世界銀行與民間團(tuán)體合作的目標(biāo)之一，是通過(guò)向以社區(qū)為基礎(chǔ)的民間團(tuán)體咨詢和了解情況，來(lái)加強(qiáng)和促進(jìn)社區(qū)參與項(xiàng)目運(yùn)作，保障世行資助項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。很顯然，這個(gè)模式并不總是適用于WTO的情況。

187．對(duì)WTO而言，我們討論的起點(diǎn)是《馬拉喀什協(xié)定》第5條第2款，該款授權(quán)總理事會(huì)“可就與涉及WTO有關(guān)事項(xiàng)的非政府組織進(jìn)行磋商和合作作出適當(dāng)安排”。這就使WTO成為為數(shù)不多的幾個(gè)在章程中明確提到與民間團(tuán)體關(guān)系的政府間國(guó)際組織。雖然協(xié)議中沒(méi)有明確說(shuō)明這些非政府組織在與WTO合作時(shí)的權(quán)利和責(zé)任，但卻可以清楚地認(rèn)為這樣的“安排”將尊重WTO作為政府間國(guó)際組織的特性。

188．聯(lián)合國(guó)憲章第71條授權(quán)經(jīng)社理事會(huì)（ECOSOC）“可就在職責(zé)范圍內(nèi)與非政府組織進(jìn)行磋商作出安排”，與此項(xiàng)模糊而具有保護(hù)性的條款相比，《馬拉喀什協(xié)定》中第5條第2款更具有意識(shí)和主動(dòng)性（盡管對(duì)此有爭(zhēng)議）?！恶R拉喀什協(xié)定》畢竟是在上世紀(jì)90年代初民間團(tuán)體崛起和角色擴(kuò)大的背景下訂立的。當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)是，盡管非政府組織和其他民間團(tuán)體的形式多種多樣，如果合理地加以利用，可使之發(fā)揮積極的作用，尤其是在豐富討論、影響國(guó)家轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，及協(xié)助在棘手的政策領(lǐng)域形成共識(shí)等方面發(fā)揮積極的作用。事實(shí)上，許多民間團(tuán)體在新的全球運(yùn)動(dòng)中能有效地抵制單邊主義。因此，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)最有前途的方式就是，加強(qiáng)政府間國(guó)際組織的透明度及其與民間團(tuán)體的積極合作。

189．這些關(guān)于對(duì)外透明度的觀點(diǎn)在WTO內(nèi)部爭(zhēng)論中引起了共鳴。為回應(yīng)那些認(rèn)為WTO不民主和缺乏透明度的批評(píng)，1998年的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，在進(jìn)行多邊貿(mào)易體系改革過(guò)程中，應(yīng)注重聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。部長(zhǎng)們敦促采取措施增強(qiáng)WTO工作和內(nèi)部程序的透明度。

190．圍繞這個(gè)問(wèn)題仍然存在一些分歧，而WTO成員方在立場(chǎng)上也存在著南北差別，這從不同的角度突出地反映了不同成員方在透明度問(wèn)題的立場(chǎng)和表態(tài)上存在著細(xì)微差別。即便如此，成員方都普遍認(rèn)為，增強(qiáng)透明度并與民間團(tuán)體進(jìn)行一定程度的積極合作，是符合WTO及其成員方利益的。然而，也有一種廣泛存在的觀點(diǎn)認(rèn)為，與WTO進(jìn)行聯(lián)系的主要職責(zé)還在于成員方自身，而同時(shí)成員方政府也有責(zé)任讓本國(guó)的全體選民保持知情權(quán)。

191．考慮到WTO作為政府間國(guó)際組織的特點(diǎn)，WTO成員通常認(rèn)為，如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)本國(guó)內(nèi)部的透明度，那么爭(zhēng)取外部透明度的努力將收效甚微。但同時(shí)也應(yīng)看到，WTO并不是成員的簡(jiǎn)單組合，它也有自己的外部形象和特點(diǎn)，自身也應(yīng)該做到民主和透明。換言之，WTO也應(yīng)該代表自已與民間團(tuán)體實(shí)現(xiàn)充分溝通。這一點(diǎn)將在第九章中詳細(xì)討論。

192．對(duì)民間團(tuán)體保持透明度和加強(qiáng)溝通被認(rèn)為是任何政府間國(guó)際組織的天職，對(duì)WTO來(lái)說(shuō)也一樣，這體現(xiàn)在幾個(gè)層面。首先，對(duì)于旨在規(guī)范多邊貿(mào)易體系的WTO來(lái)說(shuō)，透明度和溝通有助于提升其高效和平等的國(guó)際組織形象。更重要的是，它有助于成員方了解WTO所堅(jiān)持的原則，從而使成員方更愿意接受WTO的義務(wù)及其所帶來(lái)的好處。

193．與民間團(tuán)體、商界和其他利益集團(tuán)加強(qiáng)溝通還能幫助WTO從這些組織里汲取知識(shí)和專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。透明度并不是一個(gè)單向的過(guò)程，并不意味著只是WTO告知、說(shuō)服和教育其他利益集團(tuán)。在貿(mào)易體系中，許多利益集團(tuán)都有著各自對(duì)多邊貿(mào)易的理解和體驗(yàn)，這體現(xiàn)在WTO體制的方方面面。如果運(yùn)用得當(dāng)，WTO與民間團(tuán)體的這種關(guān)系能夠促使各種民間團(tuán)體積極支持多邊主義。

194．過(guò)去15年的經(jīng)驗(yàn)表明，在形成一致意見(jiàn)、影響政府轉(zhuǎn)變立場(chǎng)和敦促政府履行承諾方面，民間團(tuán)體發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用是非常有效的。盡管目前多哈回合談判中懸而未決的問(wèn)題比聯(lián)合國(guó)會(huì)議中的問(wèn)題更為棘手，但我們有理由相信，如果處理得當(dāng)，民間團(tuán)體可以發(fā)揮更為積極的作用，比迄今所顯示出的作用更為積極。

195．最后，正如一些WTO成員方在關(guān)于透明度和民間團(tuán)體參與的辯論中一再提到的，改進(jìn)對(duì)外透明度并加強(qiáng)與民間團(tuán)體的溝通也有助于成員方政府在國(guó)內(nèi)決策過(guò)程中克服進(jìn)一步自由化的困難。

196．此外，在制定加強(qiáng)與民間團(tuán)體合作的計(jì)劃時(shí)，必須仔細(xì)評(píng)估所需的行政和財(cái)政配套措施。在廣泛發(fā)展與民間團(tuán)體關(guān)系的過(guò)程中，世界銀行和其他政府間國(guó)際組織擁有大量資金支持。WTO的對(duì)外關(guān)系司目前負(fù)責(zé)發(fā)展與民間團(tuán)體、政府間國(guó)際組織和議員的關(guān)系。這個(gè)司規(guī)模較小，司里只有少數(shù)人從事這項(xiàng)工作。在WTO總預(yù)算和該司的預(yù)算中沒(méi)有用于民間團(tuán)體特定資源。該司每年的差旅費(fèi)預(yù)算僅為25000瑞士法郎，大部分用于WTO的代表參加其他政府間國(guó)際組織的國(guó)際會(huì)議，主要是聯(lián)合國(guó)和經(jīng)合組織（OECD）的會(huì)議。而WTO從2002年開(kāi)始形成的大量文件、成功召開(kāi)年度公眾研討會(huì)以及拓展與議員和非政府組織合作的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，完全來(lái)自預(yù)算外渠道。

C.有一些保留可以理解

197. 然而，在此需要提出一些警告。盡管許多非政府組織信息靈通，其中相當(dāng)一部分都有能力和興趣對(duì)WTO問(wèn)題提出建設(shè)性的評(píng)論和意見(jiàn)，但是除此之外的非政府組織并不具備這樣的能力。而具備這種能力并有資金實(shí)力的非政府組織往往集中在發(fā)達(dá)國(guó)家。近年來(lái)，一些非政府組織積極地為貧窮國(guó)家的政府在WTO談判立場(chǎng)問(wèn)題上出謀劃策，這一點(diǎn)部分地反映了多邊機(jī)構(gòu)在為不同國(guó)家政府提供有效和獨(dú)立的技術(shù)援助方面存在著令人遺憾的缺口，抑或反映了這些國(guó)家本身缺乏動(dòng)員本國(guó)專(zhuān)業(yè)資源的能力。同時(shí)，這也必然反映了非政府組織通過(guò)幾十年來(lái)在基層展開(kāi)工作，在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)獲得了很高的信譽(yù)。但是，以上任何一種情形都不是參與WTO事務(wù)的政府所期許的狀況，對(duì)于那些將目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益定位于增強(qiáng)國(guó)家能力和政策所有權(quán)的政府而言，更是如此。

198．一些WTO成員方經(jīng)常擔(dān)心的另一個(gè)問(wèn)題是：過(guò)度的透明度會(huì)導(dǎo)致開(kāi)辟新的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域正是承受巨大壓力的貿(mào)易談判官員們必須參與的談判領(lǐng)域。在相關(guān)貿(mào)易問(wèn)題上，雖然有些政府能夠很好地協(xié)調(diào)與國(guó)內(nèi)各種利益集團(tuán)的關(guān)系，但更多的政府無(wú)法做到這一點(diǎn)，這在發(fā)展中國(guó)家顯得尤為突出。這些意見(jiàn)還認(rèn)為，WTO對(duì)成員方的主要要求是在政府層面與他國(guó)進(jìn)行交流。因此，如果再增加一個(gè)平行的對(duì)話機(jī)制，比如，國(guó)際非政府組織層面的交流，并給予大量的預(yù)算和能力建設(shè)方面的支持，那么將可能形成相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)，也未必能產(chǎn)生建設(shè)性的成果。然而，即使暫時(shí)擱置是否需要平行機(jī)制這個(gè)艱難的決定，從發(fā)展中國(guó)家的角度考慮，上述觀點(diǎn)其實(shí)并無(wú)益處。歷史事實(shí)表明，并不是非政府組織通過(guò)超負(fù)荷的貿(mào)易談判時(shí)間表來(lái)削弱或增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的談判能力。當(dāng)然，無(wú)論如何，真正需要開(kāi)放的是那些能夠代表實(shí)際問(wèn)題的新的領(lǐng)域，同時(shí)幫助貧窮國(guó)家解決具體問(wèn)題，增強(qiáng)自身談判能力。

199．對(duì)WTO透明度趨勢(shì)的另一種批評(píng)意見(jiàn)認(rèn)為，目前那些企圖更接近WTO的做法和游說(shuō)本身既不太負(fù)責(zé)任也不太透明。因此，如果民間團(tuán)體希望在WTO內(nèi)或同WTO成員方政府合作過(guò)程中獲得任何特殊權(quán)利，它們就必須明確表達(dá)自己潛在的利益和想法，這點(diǎn)對(duì)增強(qiáng)透明度而言是非常重要的。

200．最后，還必須考慮一個(gè)事實(shí)，那就是透明度有負(fù)面作用。貿(mào)易談判需要一定程度的保密性，完全公開(kāi)的談判并不總能產(chǎn)生有意義的結(jié)果。首先，貿(mào)易談判涉及到商業(yè)利益。而政府完全有權(quán)利，實(shí)際上也有責(zé)任維護(hù)自己在這方面的利益。政府不僅參與談判，而且也要為WTO中所簽條約的細(xì)節(jié)承擔(dān)責(zé)任。因此，應(yīng)該使成員方政府及時(shí)了解WTO內(nèi)部透明度的進(jìn)展情況，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。另一方面，貿(mào)易談判瞬息萬(wàn)變（至少在談判即將達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵時(shí)刻能夠體現(xiàn)出來(lái)），談判的這一本質(zhì)特點(diǎn)決定了談判是非常敏感的。換句話說(shuō)，透明度必須有界限。如果沒(méi)有這樣的界限，那么WTO將無(wú)法運(yùn)作，也達(dá)不成具有商業(yè)價(jià)值的協(xié)議，而對(duì)于那些在全球經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造就業(yè)和進(jìn)行投資的企業(yè)來(lái)說(shuō)，正是這些協(xié)議提供了商機(jī)。但是上述界限的存在使民間團(tuán)體常常由于未能在達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵時(shí)刻參與談判而倍感挫折。事實(shí)上，盡管透明度原則旨在保護(hù)公眾利益，但在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，對(duì)各方而言，至關(guān)重要的是，在追求透明度原則過(guò)程中需要充分意識(shí)到可能會(huì)面臨的這些現(xiàn)實(shí)情況。

D.有限的議會(huì)參與

201．在透明度和民間團(tuán)體參與問(wèn)題上持續(xù)的爭(zhēng)論還體現(xiàn)在議會(huì)方面。很顯然，WTO所反映的民主體現(xiàn)在國(guó)家層面便是各國(guó)的議會(huì)。在全球有各種各樣不同的議會(huì)制度。有些受到質(zhì)疑的情況是，行政部門(mén)在制定WTO談判立場(chǎng)方面并沒(méi)有從國(guó)家議會(huì)獲得足夠的授權(quán)。但是，在某個(gè)WTO成員方或高度一體化的組織（如歐盟）中，憲法性的要求只能在內(nèi)部進(jìn)行修改和制定，本報(bào)告無(wú)法就此有效地作出評(píng)述。

202．目前，在許多政治體制中，關(guān)于WTO是否應(yīng)該具備議會(huì)性質(zhì)的問(wèn)題引起了爭(zhēng)論。歐盟（至少是它的前任貿(mào)易委員）支持在WTO中召開(kāi)由各國(guó)議會(huì)參加的議會(huì)大會(huì)。另一方面，如美國(guó)和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家持反對(duì)意見(jiàn)。這在一定程度上反映了美國(guó)國(guó)會(huì)在授權(quán)和批準(zhǔn)貿(mào)易談判條款方面的權(quán)力要大于歐洲議會(huì)，或歐盟成員方的議會(huì)。

203．議會(huì)正在更多地介入有關(guān)WTO的事務(wù)，而且也確實(shí)作出了一些推動(dòng)建立WTO議會(huì)大會(huì)的努力。1999年在召開(kāi)西雅圖WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之際，歐洲議會(huì)成員提出了此項(xiàng)建議，并被在場(chǎng)的所有議員采納。在2001年召開(kāi)的多哈部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，此項(xiàng)動(dòng)議被再次提出。

204．當(dāng)然，WTO作為一個(gè)為全世界謀福利的組織，合法性是其有效發(fā)展的核心推動(dòng)力，而國(guó)家層次的議會(huì)是確保這種合法性的關(guān)鍵機(jī)制。在GATT成立后的最初幾十年里，來(lái)自各國(guó)貿(mào)易機(jī)構(gòu)的外交官和技術(shù)官員基本上是在秘密地推動(dòng)談判的進(jìn)程。如今，情況已經(jīng)改變了。合法性問(wèn)題在一定程度上要求政府提出的談判立場(chǎng)必須得到議會(huì)的贊同，從更廣泛的意義上講，WTO的規(guī)則制定也應(yīng)符合此原則。雖然議會(huì)參與的方式可以不同，但是重在參與。簡(jiǎn)言之，議會(huì)需要在國(guó)家層面上參與“談判的論壇”（根據(jù)《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第3條第2款設(shè)立）。

205．由此看來(lái)，通過(guò)在WTO下成立議會(huì)大會(huì)以保證議會(huì)在更大程度上參與的觀點(diǎn)并未獲得足夠的支持。2002年7月，對(duì)WTO問(wèn)題非常感興趣的部分議員成立了一個(gè)獨(dú)立的議會(huì)指導(dǎo)委員會(huì)①，他們承認(rèn)，創(chuàng)立議會(huì)制大會(huì)作為WTO組成部分的倡議在“發(fā)展中國(guó)家中引起了大規(guī)模抵制”，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。因此，我們認(rèn)為，目前在這方面最可能采取的措施包括以下幾方面：首先，WTO成員方政府應(yīng)在本國(guó)的議會(huì)體制下增強(qiáng)透明度；第二，應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)議會(huì)更多地參與WTO事務(wù)，從而能將談判和決策與公眾利益更有效地聯(lián)系起來(lái)。

E.未來(lái)的發(fā)展方向是什么？

206. 顯然，WTO定期回顧總結(jié)與非政府組織之間的關(guān)系是非常重要的。但是，WTO是以政府間談判達(dá)成的條約和承諾為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，因此，在發(fā)展與非政府組織的關(guān)系方面存在一定的限制性。

207．非政府組織曾經(jīng)提出過(guò)一些想法。例如，有些組織提出希望通過(guò)授權(quán)參與的方式，促使WTO與民間團(tuán)體的關(guān)系正規(guī)化，這也反映了聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的一些運(yùn)作方式。這種做法雖然有些吸引力，可以使相關(guān)的非政府組織有機(jī)會(huì)密切同WTO的關(guān)系，但這么做又會(huì)帶來(lái)官僚政治方面的難題，即如何接受、篩選和判斷哪些是合適的候選組織。更重要的是，這種體系的真正目的是什么尚不明確。除了可以參加每?jī)赡暌淮蔚牟块L(zhǎng)級(jí)會(huì)議全體大會(huì)外，這種做法不太可能使非政府組織有權(quán)直接列席WTO的其他會(huì)議，而只能通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的方式了解有關(guān)會(huì)議。這樣看來(lái)，建立這種授權(quán)體系就顯得沒(méi)有必要了。

208．其實(shí)，正式授權(quán)體系所帶來(lái)的實(shí)際效果可以通過(guò)一個(gè)更為簡(jiǎn)單的臨時(shí)注冊(cè)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，似無(wú)必要讓W(xué)TO這個(gè)小規(guī)模的組織投資建立這個(gè)授權(quán)體系。事實(shí)上，授權(quán)體系意味著某些特定組織將與WTO保持長(zhǎng)期的聯(lián)系，而這種過(guò)于固定和嚴(yán)格的方式可能會(huì)使后來(lái)的組織很難參加進(jìn)來(lái)。當(dāng)然，如果WTO出于良好的動(dòng)機(jī)決定實(shí)行授權(quán)體系，這里有一些模式可作為參考，例如，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)（ECOSOC）的授權(quán)體系。無(wú)論如何，我們?cè)诖藢?duì)正式的授權(quán)體系與秘書(shū)處需要同某些組織建立定期或特定關(guān)系的兩種不同情況作出了區(qū)分（請(qǐng)參見(jiàn)下文對(duì)秘書(shū)處的建議）。

209．更進(jìn)一步的問(wèn)題是，非政府組織直接參與政府間國(guó)際組織（此處特指WTO）的決策過(guò)程。這個(gè)問(wèn)題在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)很常見(jiàn)。雖然目前聯(lián)合國(guó)成員普遍認(rèn)為，非政府組織參與政府間關(guān)于全球性問(wèn)題的爭(zhēng)論可以帶來(lái)一些實(shí)質(zhì)性的、可被證實(shí)的好處，但對(duì)于非政府組織的合法性、代表性、責(zé)任感和政治性仍存在著擔(dān)憂。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家非政府組織的能力存在嚴(yán)重的不平衡。

210．一些國(guó)家的政府認(rèn)為，非政府組織直接參與決策不符合政府間國(guó)際組織的特性。對(duì)WTO這類(lèi)組織而言，這種擔(dān)心顯得更為突出，因?yàn)樵赪TO中，政府必須就影響國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題作出關(guān)鍵性的決策，在國(guó)內(nèi)同時(shí)也必須實(shí)施這些決策，并對(duì)它們?cè)谌諆?nèi)瓦的一切行動(dòng)負(fù)責(zé)。

F.WTO與民間團(tuán)體關(guān)系的框架

211．在過(guò)去幾年里，WTO在增強(qiáng)內(nèi)外部透明度方面已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。而對(duì)于那些堅(jiān)持認(rèn)為WTO是一個(gè)封閉機(jī)構(gòu)的人們而言，無(wú)論WTO采取何種措施都不太可能使他們信服。但是，如果不定期考量透明度的進(jìn)展并不時(shí)地思考是否存在可以改進(jìn)的缺陷，那將是非常錯(cuò)誤的。

212．概括而言，考量WTO與非政府組織和公眾關(guān)系的框架可建立在如下幾個(gè)總體原則之上：

應(yīng)認(rèn)識(shí)到與民間團(tuán)體就貿(mào)易政策問(wèn)題進(jìn)行接觸的主要職責(zé)仍在于各成員方本身。盡管WTO與民間團(tuán)體的關(guān)系有其自身的完整性和驅(qū)動(dòng)力，但這種關(guān)系最終不可避免地與各成員政府同其國(guó)內(nèi)民間團(tuán)體的關(guān)系密切相關(guān)。

因此，各成員方應(yīng)該為WTO秘書(shū)處處理與民間團(tuán)體和公眾關(guān)系制訂出一整套明確目標(biāo)。在這些目標(biāo)的總體框架下，應(yīng)進(jìn)一步完善1996年《關(guān)于與非政府組織關(guān)系安排的總理事會(huì)指導(dǎo)綱要》，并以此指導(dǎo)秘書(shū)處工作人員向民間團(tuán)體和公眾進(jìn)行咨詢和開(kāi)展對(duì)話。指導(dǎo)的內(nèi)容應(yīng)該包括以什么標(biāo)準(zhǔn)、選擇什么樣的民間團(tuán)體同秘書(shū)處發(fā)展更加系統(tǒng)和深入的合作關(guān)系。其中，參與貿(mào)易政策的能力是首要的標(biāo)準(zhǔn)，但并非僅限于此。也不應(yīng)允許將這些組織永久性地固定下來(lái)而排除其他組織的參與。我們特別強(qiáng)調(diào)秘書(shū)處有必要與貧窮國(guó)家非政府組織加強(qiáng)合作，使它們能夠在自主選擇的領(lǐng)域發(fā)揮貿(mào)易專(zhuān)長(zhǎng)。

當(dāng)然，對(duì)于那些旨在以自身的存在影響和破壞WTO的有關(guān)組織，秘書(shū)處沒(méi)有義務(wù)與其進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性接觸?？紤]到非政府組織在某些特定領(lǐng)域擁有專(zhuān)長(zhǎng)，秘書(shū)處與非政府組織雙方的對(duì)話應(yīng)該是建設(shè)性的，互相補(bǔ)充，相互支持。

應(yīng)該加倍努力幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是非洲國(guó)家的民間團(tuán)體形成在貿(mào)易領(lǐng)域的專(zhuān)長(zhǎng)。這一點(diǎn)可以通過(guò)與非洲各地區(qū)性組織與智囊團(tuán)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。

很明顯，應(yīng)該逐漸增加WTO秘書(shū)處的行政能力和財(cái)政資源，用以持續(xù)地加強(qiáng)WTO對(duì)民間團(tuán)體的外部透明度。而總干事應(yīng)該思考的是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)最合適的途徑是什么，是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)外關(guān)系部的職能，還是全面強(qiáng)化秘書(shū)處與非政府組織的關(guān)系并進(jìn)一步協(xié)調(diào)相關(guān)活動(dòng)。（未完待續(xù)）