本　刊

編者按：盡管有學者不斷提出質(zhì)疑，中國存款保險制度的登臺亮相已近在咫尺，央行2005年9月中旬在大連舉辦的“存款保險國際論壇”成為其中的標志性事件。在這次論壇上，央行高層悉數(shù)登場，大有為中國實施存款保險助陣之勢。此次論壇的成果之一，就是獲得了在中國實施存款保險制度的理論和輿論支持。與會者一致認為，建立適合中國國情的存款保險制度有著極其重要的現(xiàn)實意義，存款保險制度的建立，有利于保護存款人權(quán)益，提高公眾對銀行業(yè)的信心、規(guī)范金融機構(gòu)退出機制、建立對金融機構(gòu)的市場約束機制以及維護金融穩(wěn)定。然而，存款保險制度在中國的實施是否真如預料那樣能夠順利進行，實施存款保險的種種謎團和障礙是否已被一一攻克，現(xiàn)在說恐怕還為時尚早。透過此次本刊舉辦的“青年銀行家論壇”上幾位青年學者的這些很有見地的發(fā)言，我們基本上可以了解到在這個問題上的各種聲音。

顏海波：權(quán)衡利弊，當前推出存款保險制度已較為適宜。

在中國，對存款保險的關(guān)注和研究首先是從學術(shù)界開始的。1997年全國金融工作會議提出要研究和籌建全國性中小金融機構(gòu)的存款保險機構(gòu)。1998年人民銀行開始深入研究存款保險制度。2004年溫家寶總理在全國銀行、證券、保險工作會議的講話中明確要求，人民銀行要探索建立存款保險和投資者風險補償機制。因此，人民銀行在前期研究的基礎上，針對我國經(jīng)濟金融領域出現(xiàn)的新情況、新問題，繼續(xù)深入研究建立我國存款保險制度的必要性、可行性和有關(guān)制度設計的若干問題，2004年10月，國務院決定由人民銀行牽頭組織各部委開展對存款保險制度的深入研究。到目前為止，人民銀行對存款保險制度已經(jīng)有了一個清晰的思路。

在制度的設計思路上，人行在確定存款保險制度的出現(xiàn)形式時，在“法”和“條例”比較中最終選擇了后者。在沒有先行經(jīng)驗的情況下，先制定條例然后通過實踐再生成法，應該是一種較為穩(wěn)妥的做法。在制定條例的過程當中，人民銀行首先著眼于以下三方面的問題：一是存款保險制度政策的制定首先要適合中國目前金融體制的需要；二是同時能適應金融體制未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向；三是要適應中國特殊的金融特色。例如，在是否把農(nóng)信社納入到統(tǒng)一的存款保險計劃中這個問題上，就一直存在爭論。中國金融的特殊性除了表現(xiàn)在一些大的方面外，還存在許多技術(shù)層面的問題。例如，如果說賦予存款保險公司有更多的監(jiān)管權(quán)的話，那么它的監(jiān)管范圍怎么與銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管區(qū)分開?如果是基金式的話，該由誰來操作等等問題。

關(guān)于存款保險的政策研究還有三個非?，F(xiàn)實的問題需要考慮，這三個問題可以縮略為OPT。O(objective)是目標，P(process)是過程，T(timing)是時機。存款保險的OPT就是，我們的目標是要干什么?應遵循一個什么樣的過程?為什么要建立存款保險制度，什么時機建立更合適?

建立存款保險制度最普遍的一個目標就是保護小額存款者的利益，但在中國這樣的國家里面，由于金融體系不太完善，金融市場比較混亂。在這種情況下，我們建立存款保險制度就并不僅僅是保護小額存款者的利益問題子，而是要考慮到維護金融穩(wěn)定的問題。我們要考慮這個制度的建立是否能夠?qū)χ袊鹑跇I(yè)審慎監(jiān)管起到補充作用。這是由中國的國情決定的。

存款保險制度的設計和推行是一個過程，這一點是很容易理解的。存款保險制度不可能一蹴而就，其費率、賠付限額的制定等等都是一個不斷綜合完善的過程，建立存款保險制度肯定要有過渡期。

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關(guān)于推出時機問題，目前所存在的爭議是相當大的。有人認為目前在中國推行存款保險制度正逢其時；另有人說目前中國的金融體系還不穩(wěn)定，，市場機制并不完善，法律也不很健全，因此現(xiàn)在推出存款保險還時尚早。人民銀行曾對90多個已經(jīng)實行存款保險的國家進行過調(diào)查，結(jié)論是可以建。諸如匈牙利、波蘭、俄羅斯等正處于轉(zhuǎn)型中的國家也成功建立了存款保險制度。從經(jīng)濟環(huán)境看，目前中國正處于經(jīng)濟周期比較好的階段，因此我們希望能夠抓住時機。當前，國有商業(yè)銀行的股份制改造穩(wěn)步推進，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的改革已取得了一定的成效，銀行業(yè)不良資產(chǎn)的比例在大幅度降低，各項法律和會計準則已經(jīng)向國際標準靠攏，銀行監(jiān)管部門的制度和措施更加的嚴格和完善等等，這為存款保險制度的建立準備了比較好的條件。

當然，在目前我國的銀行業(yè)還很不成熟的情況下，推出這一制度可能會引發(fā)一些較為嚴重的問題，諸如道德風險問題、存款大轉(zhuǎn)移、老百姓人心惶惶等。但這總比銀行倒閉、老百姓錢拿不到手，財政、央行每天拿錢填窟窿的情況要強。事實上，顯性存款保險制度比隱性存款保險制度所產(chǎn)生的道德風險要低的多。所以，權(quán)衡利弊，當前推出該制度已較為適宜。

張曉樸：為有效實施存款保險制度，還有一些課題值得我們做進一步研究。

從金融安全網(wǎng)防線來看，存款保險是一種有效的制度設計，由于存款保險機制的設立可以降低金融機構(gòu)關(guān)閉的傳染效應，因而，也可以為銀行監(jiān)管特別是銀行退出，創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。但對于什么樣的經(jīng)濟體，在什么樣的情況和時機下建立和實施存款保險這個問題，目前還存在不少爭議。存款保險實際上是一個多方委托代理的合約，這多方就至少包括存款者、銀行、監(jiān)管者、納稅人、政治家五方。從國際上的研究和實踐看，要使這個合約能夠發(fā)揮它應有的激勵和約束作用，就要滿足兩個條件：一要有很到位、恰當?shù)闹贫劝才?；二要有合同實施的環(huán)境。

結(jié)合中國目前的情況來看，我覺得目前中國離理想的存款保險制度實施的環(huán)境還有差距，比如我們目前剛剛完成了對國有商業(yè)銀行的注資，伴隨著注資的完成，國有商業(yè)銀行的財務狀況有所好轉(zhuǎn)，但財務狀況的好轉(zhuǎn)目前看也只是階段性的，銀行目前財務狀況還處于觀察期，很多銀行的關(guān)注類貸款比重高達20％，財務狀況還不太穩(wěn)定。此外，目前在中國乃至亞洲地區(qū)，我們還看不到有一個可以證實國有銀行改革成功的模板和榜樣，這使得我們國有銀行的改革面臨很大的挑戰(zhàn)。從公司治理來看，我們只是初步建立了一個框架，公司治理是否已深入到銀行日常的風險管理和運營當中，這有待檢驗。如何確保一系列好的原則貫徹到銀行每天的業(yè)務和風險管理的過程當中，銀行還有很長的路要走。

資本充足率也是與實施存款保險制度關(guān)系比較密切的問題。目前資本充足率達標的銀行資產(chǎn)只有70％，還有30％的銀行資產(chǎn)未達標。而從國際范圍看，8％只是一個最低要求。在很多國家，銀行的資本充足率要求超過8％，例如新加坡金管局對核心資本充足率和資本充足率的要求在下調(diào)后仍然高達7％和10％。很顯然，對資本不足的銀行(諸如農(nóng)信社)實施存款保險，道德風險的問題就會凸顯出來。

所以，我認為存款保險制度的實施還需要一段觀察期，或者即便決定實施，也要充分設計好過渡期。一項金融政策的實施通常是既有利又有弊，政策制定者(監(jiān)

管當局)要做的就是使利益最大化、成本最小化，即提高效益成本比，而效益成本比的提高往往和微觀環(huán)境與宏觀制度的到位是分不開的，而到位恰恰需要一個漸進的過程。于是有人把存款保險稱為一劑猛藥，你吃可以，但要保證這劑猛藥的副作用并不很大。事實上成本收益的問題，已經(jīng)受到各國監(jiān)管機構(gòu)越來越多的關(guān)注．比如英國FSA設有專門的部門，進行監(jiān)管政策的成本收益分析。我個人感覺我們對于存款保險的利弊分析還需要做進一步的研究。

關(guān)于在我國有效實施存款保險制度的問題，值得進一步研究的課題包括：

一是在引進存款保險之前，如何在法律和監(jiān)管實踐上，摸索出一套關(guān)閉破產(chǎn)金融機構(gòu)的比較有效的制度和程序，不管存款保險機制設立與否，這都是個亟待解決的問題。

二是如果有了存款保險制度，如何協(xié)調(diào)銀行大而不能倒閉的問題(too big to fall)和存款保險制度要求及時關(guān)閉經(jīng)營不善的銀行的矛盾也有待研究。

三是為了能夠及時關(guān)閉一些高風險、財務狀況欠佳的金融機構(gòu)，我們在銀行改革和銀行監(jiān)管制度程序設計和實施上還需要做哪些方面的準備?

四是怎樣最大程度的發(fā)揮存款保險的效益，通過設計過渡期盡可能地降低存款保險帶來的道德風險以及其它的負面沖擊。

五是反思過去20年金融體制改革走過的路，如何協(xié)調(diào)好體制變革和制度實施之間的關(guān)系，真正從基礎上解決對我國金融穩(wěn)定和效率構(gòu)成威脅的基礎性的、深層次的風險點。與過去相比，目前我國金融監(jiān)管框架發(fā)生了質(zhì)的變化，但從最終結(jié)果看，金融監(jiān)管效率和有效性的提升卻緩慢得多。金融監(jiān)管和市場發(fā)展的改革重點是否應該及時進行調(diào)整值得研究。

鄧智毅：存款保險機制已經(jīng)內(nèi)置于我們已有的機制里面，實施專門的存款保險制度要權(quán)衡它的外置成本和收益。

對有沒有必要實施存款保險制度的問題，我們最好不要急于下結(jié)論。先把這個事情想透了，做到心中有底，我們建構(gòu)這項制度的成本才會最小，建立起來的制度才能經(jīng)得起考驗。那么，與存款保險制度有關(guān)的問題主要有哪些呢，應該說金融風險與存款保險的聯(lián)系最為密切。

風險對銀行來講有極其特殊的意義，銀行對風險的控制和管理是我們永恒的主題。金融業(yè)是整個實體經(jīng)濟活動的上層建筑，經(jīng)濟活動里面的一切風險或多或少都會反映到我們的金融活動里面。此外，銀行是一種股權(quán)結(jié)構(gòu)和債權(quán)結(jié)構(gòu)結(jié)合的混合體，這種高杠桿性決定了它的風險放大性、風險傳播性和風險關(guān)聯(lián)性。銀行活動的本性決定其要審慎經(jīng)營和管理。

進一步分析，銀行風險其實呈現(xiàn)出多樣化、層次性的特征，所以在整個銀行體系里面對付不同層次的風險需要有不同的應對策略，那種放之四海而皆準的標準風險處置方案是不存在的。存款保險制度只是防范風險體制中的一個環(huán)節(jié)，還有一些制度設計也在防范銀行風險上起到了良好的作用，這些制度共同構(gòu)成風險防范的體系，綜合發(fā)揮作用，保護銀行業(yè)務流程最底層的存款者的利益。比如說設置銀行最低資本充足率、商業(yè)銀行損失撥備計提制度、央行存款準備金制度、商業(yè)貸款保險制度、央行再貸款制度、完善的同業(yè)拆借市場、隱性的政府信用擔保以及國際金融組織救助等等。這些制度看似與存款保險沒有關(guān)系，但由于銀行活動的關(guān)聯(lián)性，使得這些制度直接或間接地都與保護最后存款者利益有關(guān)系。我們可以將這些制度安排視作廣義上的存款保險機制。而且，對照現(xiàn)有制度，應該說對不同層次的風險都有相應的廣義存款保險機制在發(fā)揮作用，而且與西方國家相比，央行再貸款支持和隱性的政府信用擔保是我們國家所特有的制度，說白了，就是國家不會看著銀行倒閉不管，特別是國有大銀行倒閉。

比較起上述的存款保險機制，目前我們探討的存款保險就是狹義上的存款保險了。這種存款保險制度在國外已經(jīng)有了很長的歷史。那么在什么情況下才需要這樣的存款保險制度呢?只有當前面所說的西方市場國家廣義存款保險機制失效，銀行面臨倒閉，除此之外又沒有更多的制度支撐的時候，才需要存款保險制度來兜底。但事實上，目前我們國家比西方市場國家的制度中多了兩道防線，可以說，狹義的存款保險制度已經(jīng)包括在我國廣義的制度里面了，如何體現(xiàn)的?最突出的就是央行的再貸款支持，而且在央行內(nèi)部專門成立了穩(wěn)定局，這就是隱性的存款保險機構(gòu)。因此，如果再成立一個存款保險公司，就是把央行內(nèi)置的存款保險功能外置出來，我們需要探討的是這個功能到底是內(nèi)置于央行好還是外置于央行好，外置后還要不要穩(wěn)定局，這就要計算一個成本，如果得不償失就沒有必要設置它。我個人認為，在我國銀行業(yè)金融機構(gòu)風險差異較大，國有大銀行剛剛注資進行改造，東西部金融差異明顯，政府職能在相當長的時間內(nèi)仍將對經(jīng)濟活動產(chǎn)生直接影響，金融市場競爭還不是特別充分的情況下，央行的穩(wěn)定局又剛剛設立，存款保險制度內(nèi)置于央行更符合中國特色，此舉付出的成本也許要更小，發(fā)揮的作用或許會更大，效率或許會更高。

總結(jié)一下：風險是經(jīng)濟活動的一種常態(tài)；銀行管理和控制風險尤為重要；存款保險制度有廣義和狹義之分；在我們國家，已經(jīng)有一套廣義的存款保險制度，也存在狹義的存款保險功能，這個存款保險功能已經(jīng)內(nèi)置于央行；如果一定要把這個功能外置，就要計算它的成本和收益，以決定有無必要設立專門的存款保險公司；在目前階段，存款保險功能內(nèi)置于央行是合適的制度選擇。

唐圣玉：目前是建立存款保險制度的有利時機。

為什么說現(xiàn)在是我國建立存款保險制度的有利時機呢?主要有以下三個方面的理由：

一是宏觀經(jīng)濟狀況較好，處于持續(xù)快速發(fā)展時期。任何一個國家的經(jīng)濟發(fā)展都是有周期的，經(jīng)濟發(fā)展的上升和高峰時期是建立存款保險制度的最好時機，反之，如果在經(jīng)濟處于低谷時期建立這個制度，不僅實施的成本會增大，實施起來也較為困難。在經(jīng)濟處于低谷時，如果沒有存款保險制度，那么只能由國家提供全額隱性擔保；即使有存款保險制度，如果金融危機嚴重的話，存款保險制度本身也解決不了所有問題，短期國家擔保也不可避免。二是銀行業(yè)改革取得了積極進展?，F(xiàn)在已經(jīng)對三家國有商業(yè)銀行進行了股份制改革，引進了一些境內(nèi)和境外投資者；半數(shù)股份制商業(yè)銀行已經(jīng)在境內(nèi)外上市；城市商業(yè)銀行同樣引進了民間投資者和外國投資者；農(nóng)村信用社改革全面鋪開，大部分投資者是私人的或民營的。如果再有銀行出現(xiàn)了問題而面臨倒閉的話，仍然全部由國家買單，這在道理上顯然是說不通的。

三是國內(nèi)建立存款保險制度的相關(guān)環(huán)境得到初步的建立和改善。其中最明顯的就是2003年銀監(jiān)會的成立并且監(jiān)管已初見成效，相關(guān)金融法律制度逐步完善，銀行業(yè)會計準則不斷改進并與國際接軌，信息披露質(zhì)量和透明度提高。當然，這些外部環(huán)境還有許多不完善的地方，但是存款保險制度不可能在所有改革都做完了之后才建立。外部環(huán)境和存款保險制度建立是相輔相成的，如果

只是等待某一方面改革都完成之后，再建立存款保險制度，不僅時間上不可行，在這個過程當中還會滋生更多的道德風險。實際上，金融體制改革是一個逐步深化的過程，不可能說到了某個時點改革就完成了，在不同的階段需要有不同的措施與之相對應，真的一切都完善了，那么存款保險制度反而沒有存在的必要了。

建立存款保險制度的最大作用，就是對存款類金融機構(gòu)多了一道約束——市場約束。市場約束主體包括債權(quán)人、存款人和同業(yè)機構(gòu)。在存款保險制度建立后，如果銀行倒閉了、關(guān)閉了、破產(chǎn)了，這些銀行的債權(quán)、超出限額的存款以及同業(yè)存款是不受存款保險保護的，所以實施存款保險制度將明顯增加市場的監(jiān)督和約束。

目前，我國存款保險制度還處于設計深化和論證的過程中，沒有形成最終定論。但從社會各界達成的初步共識來看，基本的制度框架大致有以下幾個特征：

第一，強制存款保險。所謂實行強制性存款保險，也就是說，所有吸收存款的金融機構(gòu)都要參加這個計劃，包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行等。

第二，存款保險機構(gòu)的性質(zhì)和職能。存款保險機構(gòu)應具有一定行政管理職能，以增強存款保險機構(gòu)的權(quán)威性，提高運作效率。存款保險機構(gòu)負責存款保險基金的征收、賠付和運用，對投保金融機構(gòu)繳納保費和損失情況進行檢查，并應參加問題金融機構(gòu)的撤銷、破產(chǎn)清算工作等。

第三，基金來源。存款保險基金主要來源于投保金融機構(gòu)繳納的存款保險費。從投保金融機構(gòu)清算財產(chǎn)中的受償所得也歸于存款保險基金。

第四，最高賠付限額。如果將最高賠付限額定為10萬元，這一數(shù)值為中國2004年人均GDP的9．5倍(2005年預計下降到8．7倍左右)。

第五，差別費率。根據(jù)存款類金融機構(gòu)的不同類別，采取差別保險費率。

彭興韻：存款保險制度在中國的作用，要放在中國金融改革和未來金融發(fā)展大的制度改革和轉(zhuǎn)軌的背景下來認識。

存款保險制度在一些國家的成功經(jīng)驗表明了其確實是一項比較好的制度安排。但是存款保險在中國是否也一定能夠發(fā)揮其良好的效果?也就是說施行這個制度所依賴的環(huán)境是什么?需要我們做更進一步的認識。存款保險制度在中國的作用，要放在中國金融改革和未來金融發(fā)展大的制度改革和轉(zhuǎn)軌的背景下來認識。改革的背景至少有兩個方面，一是金融機構(gòu)改革本身，二是中央銀行宏觀調(diào)控機制的改革。

美國的存款保險是在1929年到1933年金融危機之后建立起來的，其初衷就是希望通過存款保險的制度安排把一家金融機構(gòu)倒閉、破產(chǎn)所產(chǎn)生的連鎖反應隔絕開來，一家金融機構(gòu)倒閉不會導致整個銀行體系的危機。從這個角度來講，存款保險制度在當時的美國確實起到了非常大的作用。那么中國的情況是什么樣的呢?首先中國國內(nèi)銀行的財務狀況還不是很穩(wěn)定，特別是農(nóng)村信用社改革面臨的問題還比較多，這種情況下，推出的存款保險對維護金融體系的穩(wěn)定到底能夠發(fā)揮多大的作用，還是一個需要認真考慮的問題。其次，推出存款保險需要一個前提，即在所有的金融機構(gòu)財務狀況都很健全的情況下，有一家金融機構(gòu)出現(xiàn)倒閉、破產(chǎn)，運用其它金融機構(gòu)的保費來對其進行救助，在這種情況下，存款保險的實施能有效發(fā)揮金融穩(wěn)定的作用，就中國目前的情況而言，還不具備這樣的環(huán)境。再次，存款保險制度的實施跟是否具有完備的金融機構(gòu)退出機制密不可分，目前在我國實施存款保險與我國尚不完善的金融機構(gòu)退出機制之間還存在矛盾。最后，要推出存款保險制度，就需要完善中央銀行財政管理機制。此前中央銀行作為最后的貸款人是在金融機構(gòu)出現(xiàn)問題的時候再來解決問題，而存款保險制度的建立就需要把事后的救助和事先的穩(wěn)定監(jiān)管結(jié)合起來。

劉超：推行存款保險制度等不了萬事具備的時機。

如果說存款保險制度需要等到時機成熟了才能推出，那么對時機是否成熟的界定就存在難題。是否要推出存款保險制度關(guān)鍵看是否有這方面的需求，目前我們的金融改革實踐已經(jīng)提出了這方面的需求，即構(gòu)建包括存款保險制度在內(nèi)的全面的金融安全網(wǎng)。存款保險制度主要有三個難以解決的問題：逆向選擇、道德風險和代理問題。由于目前我們擬采取強制參保的制度設計，因此逆向選擇問題已基本解決。當前我國政府實際上實行對存款的隱形全額擔保，這種條件下銀行機構(gòu)的道德風險和顯性存款保險條件下產(chǎn)生的道德風險相比可能更嚴重。因此，將實際的隱性全額擔保改為顯性存款保險，在目前情況下反而有助于降低存款機構(gòu)的道德風險。

推出存款保險制度的主要意義在于建立金融機構(gòu)，尤其是存款機構(gòu)的退出機制。目前我國的金融體系由于缺乏相應的退出機制，導致金融機構(gòu)整體效率低下。有了存款保險制度之后，各方面的職責和損失將分得很清楚，銀行付多少，國家付多少，存款人損失多少，在清晰的框架下破產(chǎn)變得相對容易了。有人認為，存款保險制度增加了銀行的道德風險，實際上卻恰恰相反，在存在隱性擔保的情況下，銀行缺乏相應的約束，道德風險產(chǎn)生的幾率非常大。真正建立存款保險制度之后，由于銀行考慮到破產(chǎn)可能存在，就會加強自律，反而會降低道德風險。大家普遍關(guān)心的推行存款保險的成本收益問題也可以從這個角度理解，在目前的情況下，完全隱性擔保成本太高，一家地區(qū)性的小商業(yè)銀行都可以要求央行救助，而政府從維護穩(wěn)定出發(fā)，通常也會實施救助。這種情況下，如果國家的宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)滑坡導致大量銀行機構(gòu)出現(xiàn)流動性不足，那么，央行或者說全社會所付出的成本將會更高了。反觀，實行存款保險制度其成本就能夠得到很好的控制。因此比較而言，隱形擔保成本將大大高于推行存款保險的成本。

責任編輯：陶艷艷

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