高廣春 劉 輝
概而言之,中國(guó)的擔(dān)保業(yè)尚處于比較幼稚的階段,存在的問(wèn)題比較多,比如業(yè)務(wù)不規(guī)范、擔(dān)保能力不足、銀行對(duì)擔(dān)保企業(yè)缺乏認(rèn)同感、企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系不健全、擔(dān)保法律法規(guī)不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制落后等等,這不僅制約了擔(dān)保業(yè)自身的發(fā)展,也拖累了中小企業(yè)融資。
立法滯后
目前,擔(dān)保業(yè)最大的問(wèn)題在于法律法規(guī)的缺失??傮w而言,我國(guó)擔(dān)保業(yè)基本上可以說(shuō)處于一種無(wú)法可依的狀態(tài)。無(wú)論是國(guó)家立法層面,還是部門(mén)或地方立法層面,都還沒(méi)有為擔(dān)保業(yè)提供應(yīng)有的法律支持,也缺乏有效的業(yè)務(wù)操作指引。
我國(guó)現(xiàn)有的《擔(dān)保法》是基于保障債權(quán)人實(shí)現(xiàn)其債權(quán)的指導(dǎo)思想而制定的,主要反映了債權(quán)人的利益,卻少有從維護(hù)擔(dān)保人應(yīng)有的法律地位和權(quán)益的角度考慮問(wèn)題,更未對(duì)信用擔(dān)保業(yè)作出具體的法律規(guī)定,對(duì)擔(dān)保業(yè)的實(shí)際運(yùn)作缺乏明確、具體的法律調(diào)整效果,所以現(xiàn)行《擔(dān)保法》不能為擔(dān)保業(yè)提供充分的法律支持。
2002 年6月全國(guó)人大頒布的《中小企業(yè)促進(jìn)法》雖列有信用擔(dān)保的條款,其中第19 條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系,推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保,為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件”,但僅是原則性的一般規(guī)定,不能解決信用擔(dān)保的具體規(guī)范問(wèn)題,也不足以成為信用擔(dān)保業(yè)的法律依據(jù)。
在法規(guī)層面上,國(guó)務(wù)院雖然于2004年頒布第412號(hào)令,要求對(duì)跨省區(qū)或規(guī)模較大的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變更實(shí)施行政許可,并規(guī)定國(guó)家發(fā)改委作為組織實(shí)施機(jī)關(guān),但至今沒(méi)有針對(duì)信用擔(dān)保業(yè)制定出統(tǒng)一的行政法規(guī)。
在部門(mén)規(guī)章層面,商務(wù)部(原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委)《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、財(cái)政部《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》及發(fā)改委《國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于跨省區(qū)域規(guī)模較大的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立與變更有關(guān)事項(xiàng)的通知》等部門(mén)規(guī)章,顯示出了政出多頭的現(xiàn)象。
信用擔(dān)保監(jiān)管層面的多變性則更為明顯。擔(dān)保的監(jiān)管最早由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé),1999年明確改由財(cái)政部金融司負(fù)責(zé),有關(guān)部門(mén)予以配合。其后,因?yàn)樯婕白》恐脴I(yè)和中小企業(yè)貸款,其監(jiān)管職能又被劃歸建設(shè)部以及原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(現(xiàn)商務(wù)部)。2004年國(guó)務(wù)院412號(hào)令規(guī)定,跨省區(qū)域規(guī)模較大的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更由發(fā)改委組織實(shí)施。到目前為止,對(duì)擔(dān)保全行業(yè)的監(jiān)管歸屬問(wèn)題依然是比較敏感的話題,沒(méi)有作出明確安排。
此外,目前申請(qǐng)成立擔(dān)保公司除了涉及上述部門(mén)外,還要涉及工商局、商業(yè)銀行、國(guó)稅局、地稅局、房管局、法院、物價(jià)部門(mén)等。由此直接導(dǎo)致的后果就是各自為政,沒(méi)有人對(duì)擔(dān)保業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),形成明確的準(zhǔn)則和規(guī)范,反而增加了諸多約束。
在地方政府規(guī)章層面,北京、上海等地頒布了有關(guān)信用擔(dān)保的“若干規(guī)定”和“實(shí)施細(xì)則”等,但這些規(guī)章的效力層次低,缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性,并且很不完善,許多應(yīng)當(dāng)規(guī)定的問(wèn)題都未做出規(guī)定。最大的缺陷在于這些行政規(guī)章缺乏立法依據(jù),難以發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)范信用擔(dān)保業(yè)的效力。
由于以上原因,我國(guó)擔(dān)保業(yè)的立法和監(jiān)管表現(xiàn)出了與擔(dān)保業(yè)發(fā)展一樣的幼稚和脆弱。在擔(dān)保領(lǐng)域,體現(xiàn)了中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中政府主導(dǎo)模式的一個(gè)致命的脆弱之處—立法滯后。
本來(lái),轉(zhuǎn)型國(guó)家采用政府主導(dǎo)模式旨在對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)層面的實(shí)踐進(jìn)行更有效的引導(dǎo),以避免重復(fù)早期進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的國(guó)家所走的彎路。政府的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在思想、價(jià)值觀、制度、立法各個(gè)層面。所以,擔(dān)保業(yè)立法先行應(yīng)是我國(guó)擔(dān)保業(yè)合理、健康發(fā)展的應(yīng)有之意。日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都是立法先行。日本有《中小企業(yè)基本法》、《中小企業(yè)振興法》、《中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域調(diào)整法》、《中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)法》、《中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)法》,韓國(guó)有《信用保證基金法》等。
但在我國(guó),包括信托業(yè)、擔(dān)保業(yè)、證券業(yè)等諸多金融領(lǐng)域(非金融領(lǐng)域姑且不談),卻似乎是在坐等問(wèn)題變得不堪收拾了,才考慮進(jìn)行統(tǒng)一立法和加強(qiáng)監(jiān)管的問(wèn)題,從而使這些行業(yè)重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家在其現(xiàn)代化初期曾經(jīng)的混亂無(wú)序的狀況。當(dāng)局在還能有所作為的時(shí)期表現(xiàn)得如此麻木和遲緩,的確有些令人費(fèi)解。
當(dāng)然,我們可以找出諸多解釋,但誰(shuí)也無(wú)法回避的是,在擔(dān)保業(yè)尷尬的表象背后,是中央和地方及各個(gè)部門(mén)之間復(fù)雜的利益糾葛和掩藏其中的博弈暗流,心照不宣的利益爭(zhēng)斗已經(jīng)在很大程度上使制度建設(shè)幾乎成為文字游戲,也成為擔(dān)保業(yè)百病叢生之源。
問(wèn)題叢生
數(shù)量和結(jié)構(gòu)失衡。由于缺乏統(tǒng)一的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),擔(dān)保機(jī)構(gòu)魚(yú)龍混雜,不管是政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)還是商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)及其他形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)如雨后春筍般競(jìng)相成立。2000年時(shí),全國(guó)還只有幾百家擔(dān)保機(jī)構(gòu),2004年這一數(shù)字已達(dá)4000余家,雖經(jīng)整頓,目前的擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍近3000家。如此眾多的機(jī)構(gòu)顯然難以保證應(yīng)有的規(guī)模,最小的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模甚至只有區(qū)區(qū)100萬(wàn)元。增長(zhǎng)過(guò)快過(guò)濫的擔(dān)保機(jī)構(gòu)勢(shì)必造成僧多粥少的尷尬,使業(yè)務(wù)空置率居高不下,在有些地區(qū),常年“不接客”的擔(dān)保機(jī)構(gòu)占比甚至超過(guò)70%。
而且,擔(dān)保機(jī)構(gòu)分布結(jié)構(gòu)不合理,特別是商業(yè)性質(zhì)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在全國(guó)各地發(fā)展嚴(yán)重不平衡。從地域看,基本是東部沿海地區(qū)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展較早、數(shù)量較多,西部地區(qū)卻寥落星辰。截至2005年底,遼寧省擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)90家,而西部的青海省僅有5家。即使在同一省(市、區(qū))內(nèi),分布也同樣不均衡。以遼寧省為例,截至2005年11月,全省共有各類(lèi)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)84家,主要分布在大連、沈陽(yáng)兩地,僅大連市就有信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)44家(不含專營(yíng)汽車(chē)消費(fèi)信貸擔(dān)保的7家擔(dān)保機(jī)構(gòu)),約占全省一半的比重。分布不均衡導(dǎo)致了擔(dān)保業(yè)在部分地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度,在另一些地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)不足,甚至因擔(dān)保機(jī)構(gòu)太少無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)格局。
職能定位不清,業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范。部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保資金不實(shí),甚至在注冊(cè)后轉(zhuǎn)移資金,構(gòu)成虛假出資。不少擔(dān)保企業(yè)熱衷于資金拆借和大項(xiàng)目、高盈利、高風(fēng)險(xiǎn)的投資業(yè)務(wù),或從事?lián)YJ款業(yè)務(wù)。有些擔(dān)保機(jī)構(gòu)高比例收取保證金,巧立名目收取不合理費(fèi)用,增加了企業(yè)擔(dān)保貸款的負(fù)擔(dān)。部分擔(dān)保企業(yè)不履行代償義務(wù),甚至有的擔(dān)保公司隱藏關(guān)聯(lián)關(guān)系,給自己的項(xiàng)目或上市公司擔(dān)保,聯(lián)手從銀行套取資金,個(gè)別擔(dān)保公司惡意騙貸后隨即“蒸發(fā)”,致使擔(dān)保企業(yè)難以獲得銀行的認(rèn)同。
即使致力于從事?lián)I(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu),也普遍存在擔(dān)保能力低下的問(wèn)題。根據(jù)法律規(guī)定,擔(dān)保公司的擔(dān)保額為注冊(cè)資本金的5~10倍,而實(shí)際上很多擔(dān)保公司的擔(dān)保額不足注冊(cè)資本金的2倍,上海市商業(yè)性擔(dān)保公司擔(dān)保資金規(guī)模與擔(dān)保余額的比例僅為1∶1.2。個(gè)別資不抵債的擔(dān)保機(jī)構(gòu)甚至喪失了代償能力,最終由銀行吞下苦果。
擔(dān)保資金補(bǔ)充困難。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模小,平均注冊(cè)資本金不到3000萬(wàn)元。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常僅能在籌建之初得到政府的一次性資金支持,缺乏后續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制。商業(yè)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金擴(kuò)增也步履維艱。由于信用擔(dān)保業(yè)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的行業(yè),很難滿足民營(yíng)資本的投資回報(bào)要求,擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金擴(kuò)增的速度非常緩慢。
風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)等。在擔(dān)保收益上,由于信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常只能以自有資本開(kāi)展業(yè)務(wù),擔(dān)保基金中的大部分資金只能以銀行存款或國(guó)債形式存在,利息收入空間有限,且擔(dān)保機(jī)構(gòu)的最主要收入——擔(dān)保費(fèi),其比例按規(guī)定也只能限制在同期貸款利率的50%以內(nèi)(一般操作中多為1%~3%),即使加上擔(dān)保額可以放大,總體的擔(dān)保業(yè)務(wù)收益也不理想。
在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上,由于我國(guó)信用擔(dān)保業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移不足,絕大部分信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)行比例擔(dān)保,需要承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)損失。雖然個(gè)別地方政府對(duì)擔(dān)保損失給予一定的補(bǔ)償,但多數(shù)只向政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)放,商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的損失只能靠自我消化,一旦出現(xiàn)代償危機(jī),不僅使自身和協(xié)作銀行受損,還將損害整個(gè)擔(dān)保行業(yè)的信用。
風(fēng)險(xiǎn)管理能力低。大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理能力低,主要表現(xiàn)在五個(gè)方面:缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制與管理的經(jīng)營(yíng)理念;缺乏高質(zhì)素的專業(yè)人才隊(duì)伍;缺乏在信用不對(duì)稱情況下對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)判斷;尚未完全建立擔(dān)保項(xiàng)目審、保、貸、監(jiān)相互制衡的運(yùn)作機(jī)制;缺乏高效、快捷的信息化管理手段。
缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。擔(dān)保業(yè)是國(guó)際公認(rèn)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),保證其持續(xù)發(fā)展需建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償機(jī)制,這是國(guó)際通行的做法和經(jīng)驗(yàn)。而目前我國(guó)尚未建立擔(dān)保的分散機(jī)制。目前,地方政府、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍要求借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),盡快建立省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)和國(guó)家級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu),對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督,分散擔(dān)保體系的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用能力。但目前國(guó)內(nèi)這方面的做法乏善可陳。雖然大部分省份成立了省級(jí)擔(dān)保(再擔(dān)保)機(jī)構(gòu),但大多數(shù)機(jī)構(gòu)并未開(kāi)展再擔(dān)保業(yè)務(wù);《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》雖提出組建國(guó)家級(jí)中小企業(yè)信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu),但實(shí)際操作舉步維艱。
面對(duì)上述擔(dān)保企業(yè)的非規(guī)范運(yùn)作、低效運(yùn)作及由此引致的巨大風(fēng)險(xiǎn),銀行業(yè)只有自保以避其害。上海銀監(jiān)局等地方銀行監(jiān)管當(dāng)局就發(fā)布了“關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中資商業(yè)銀行與擔(dān)保公司授信業(yè)務(wù)合作的通知”等類(lèi)似文件,要求各商業(yè)銀行在與擔(dān)保公司開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí),嚴(yán)格審查擔(dān)保公司的資質(zhì),從源頭上防范和規(guī)避可能出現(xiàn)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。其后,部分商業(yè)銀行開(kāi)始全面終止與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作,部分商業(yè)銀行將合作權(quán)限從支行上收至分行或總行,有的商業(yè)銀行則選擇“有限合作”,即只與3~5家擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作。銀行業(yè)的此種應(yīng)對(duì),無(wú)疑令問(wèn)題纏身的擔(dān)保業(yè)雪上加霜。
信用缺失
首先是受保企業(yè)的信用信息、信用計(jì)量、信用評(píng)價(jià)缺失。目前,無(wú)論是富有權(quán)威性的政府公共征信體系,還是富有影響力的專業(yè)化、商業(yè)化信用調(diào)查和評(píng)級(jí)體系,還都非常落后,擔(dān)保機(jī)構(gòu)難以共享散見(jiàn)于一些公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)的各種信息,比如工商機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、銀行等機(jī)構(gòu)的登記及年檢信息、財(cái)產(chǎn)登記信息、納稅信息、貸款記錄信息等等。我國(guó)現(xiàn)有的商業(yè)化信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中關(guān)于中小企業(yè)的信用評(píng)級(jí)幾乎是一片空白,擔(dān)保機(jī)構(gòu)即使愿意花錢(qián)也難以交換到有關(guān)中小企業(yè)的信用評(píng)級(jí)信息。
擔(dān)保機(jī)構(gòu)與受保企業(yè)之間如此突出的信息非對(duì)稱關(guān)系,將擔(dān)保業(yè)置于巨大的風(fēng)險(xiǎn)之中。在這種信息極為不對(duì)稱情況下,信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)只能自行擔(dān)當(dāng)其對(duì)受保企業(yè)的信用搜尋之職,如成立信用調(diào)查機(jī)構(gòu),對(duì)潛在企業(yè)客戶的信用信息自產(chǎn)自用,但如此自給自足式的解決辦法顯然會(huì)放大交易成本,不利其業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)。
擔(dān)保機(jī)構(gòu)面對(duì)信息不對(duì)稱的另一個(gè)選擇是提高擔(dān)保條件,比如要求企業(yè)加大反擔(dān)保的比重,通常反擔(dān)保比例高達(dá)40%~100%。如此高的反擔(dān)保比例分明是在告訴大家,擔(dān)保機(jī)構(gòu)改行干起了典當(dāng)業(yè)的行為。這種作法雖屬迫不得已,但一旦泛濫,擔(dān)保業(yè)便失去了其本身的意義,無(wú)異于“自毀長(zhǎng)城”。
其次是擔(dān)保機(jī)構(gòu)的整體信用體系缺失。就擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用而言,雖然國(guó)家發(fā)改委曾組織過(guò)對(duì)北京、浙江和江蘇等七省(市)的擔(dān)保業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí),而且也有意在全國(guó)擔(dān)保行業(yè)中普遍推行信用評(píng)級(jí)制度,但這一工作只是剛剛開(kāi)始,擔(dān)保機(jī)構(gòu)的整體信用狀況對(duì)相關(guān)利益實(shí)體而言,依然是一個(gè)深不可測(cè)的黑箱。在此情況下,當(dāng)某一擔(dān)保機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)操作上存在不規(guī)范行為時(shí),如拒絕履行代償義務(wù)等,單一機(jī)構(gòu)的信用度下降可能致使整個(gè)行業(yè)的公信力不足,影響行業(yè)的健康發(fā)展。前述銀行業(yè)的自保行為,事實(shí)上是對(duì)擔(dān)保行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)的反映。
對(duì)策
制定統(tǒng)一的、權(quán)威性的擔(dān)保法律法規(guī)和指導(dǎo)性的操作規(guī)程,當(dāng)務(wù)之急是盡快推出《擔(dān)保業(yè)法》。
如前所述,我國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》是一部行為法,沒(méi)有對(duì)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的組織和行為加以明確規(guī)范,對(duì)各類(lèi)型擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位也沒(méi)有明確,因此,應(yīng)盡快制定《擔(dān)保業(yè)法》,規(guī)范信用擔(dān)保經(jīng)營(yíng)主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、組織形式、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)防范、行業(yè)監(jiān)管和法律責(zé)任。
就組織形式而言,鑒于目前我國(guó)擔(dān)保業(yè)事實(shí)上已形成政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)并存的多元化格局,可在法律法規(guī)中明確這種格局的合法性,并對(duì)三類(lèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位予以明確界定。建議商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)以貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)為主,并可從事工程履約擔(dān)保、合同擔(dān)保、債券擔(dān)保、訴訟擔(dān)保等其他擔(dān)保業(yè)務(wù);政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)只可從事融資擔(dān)保業(yè)務(wù),省級(jí)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)行使再擔(dān)保職責(zé),不具體開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù);互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)以會(huì)員企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象,只限于融資擔(dān)保業(yè)務(wù),在自發(fā)、彼此有利的前提下,可以將業(yè)務(wù)擴(kuò)展至一定行業(yè)、相應(yīng)規(guī)模的企業(yè)。
由于信用擔(dān)保面臨的風(fēng)險(xiǎn)很大,信息不對(duì)稱引起的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇可能引起較大的資金損失,應(yīng)規(guī)定一個(gè)權(quán)威性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管之責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立取決于擔(dān)保機(jī)構(gòu)的性質(zhì),即金融性機(jī)構(gòu)還是非金融性機(jī)構(gòu)。如果將擔(dān)保機(jī)構(gòu)定位為非金融性機(jī)構(gòu),那么確定由發(fā)改委擔(dān)當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是可以被接受的,但如果將擔(dān)保機(jī)構(gòu)定位為金融性機(jī)構(gòu),那么無(wú)論是發(fā)改委,還是財(cái)政部,或其他實(shí)體企業(yè)主管部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管之職,都將難以獲得認(rèn)同,而由銀監(jiān)會(huì)出面擔(dān)當(dāng)監(jiān)管重任應(yīng)該不會(huì)引起太多的非議。
對(duì)于擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管歸屬,國(guó)際上也沒(méi)有統(tǒng)一的模式,美國(guó)信用擔(dān)保監(jiān)管由中小企業(yè)管理局(SBA)負(fù)責(zé),日本則由信用保證協(xié)會(huì)和中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)擔(dān)當(dāng)。
目前擔(dān)保監(jiān)管最關(guān)鍵的問(wèn)題,是應(yīng)該明確究竟由哪個(gè)部門(mén)擔(dān)當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu),其應(yīng)具有不可替代的權(quán)威性和相應(yīng)的法律責(zé)任,杜絕眼下多頭監(jiān)管的做法。監(jiān)督管理的范圍主要是對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資格、擔(dān)保運(yùn)行機(jī)制、擔(dān)保程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范和管理。
構(gòu)建多元化信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)控制體系。
首先,應(yīng)建立多層次的信用擔(dān)保體系,分散直接擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)的信用支持能力。基本思路是強(qiáng)化三級(jí)信用擔(dān)保模式:在地市級(jí)區(qū)域設(shè)立基層信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),面向轄區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)提供信用擔(dān)保服務(wù);在省級(jí)和中央級(jí)分別設(shè)立再擔(dān)保機(jī)構(gòu),專門(mén)為下級(jí)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù),形成連環(huán)式的信用擔(dān)保體系,以分散擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。目前亟需付諸實(shí)施的是,中央一級(jí)盡快組建國(guó)家級(jí)中小企業(yè)信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu),省級(jí)沒(méi)有設(shè)立再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的立即著手設(shè)立,擺脫省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)的尷尬局面,力求有所作為。
其次,是完善風(fēng)險(xiǎn)防范體系。一是建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和補(bǔ)充體系。擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度,用于沖抵代償支出和彌補(bǔ)呆賬、壞賬損失。同時(shí)應(yīng)建立良好的補(bǔ)償機(jī)制,主要由政府財(cái)政給予資金補(bǔ)償。因?yàn)槿绻麅H僅依賴擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金應(yīng)對(duì)補(bǔ)償,擔(dān)保機(jī)構(gòu)是難以為繼的,所以應(yīng)當(dāng)由政府支持或者由政府、銀行和企業(yè)聯(lián)合支持。這種做法也是信用擔(dān)保制度比較完善的國(guó)家的通例。
二是建立企業(yè)、銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。應(yīng)確定適當(dāng)?shù)膿?dān)保比例,在企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和貸款機(jī)構(gòu)之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
三是建立并完善且富有成效的信用評(píng)價(jià)體系,特別是中小企業(yè)貸款信用評(píng)級(jí)體系和擔(dān)保企業(yè)評(píng)級(jí)體系。近年來(lái),這兩種信用評(píng)級(jí)體系的構(gòu)建工作似乎是沿著公共性征信模式和商業(yè)化征信模式并存的路徑前行,但由于中小企業(yè)信用信息的非規(guī)范性,以及擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用征集的高成本特點(diǎn),商業(yè)化的運(yùn)作模式舉步維艱,政府應(yīng)發(fā)揮更積極的作用,特別是在借助商業(yè)化信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)從事對(duì)于中小企業(yè)或擔(dān)保機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)活動(dòng)時(shí),應(yīng)與相關(guān)商業(yè)化的信用評(píng)級(jí)構(gòu)建形成公平的交易關(guān)系,支付合理對(duì)價(jià),加速這兩種信用評(píng)級(jí)體系的構(gòu)建進(jìn)程。
擔(dān)保機(jī)構(gòu)潔身自愛(ài)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、提高效率和公信力。
完善制度、優(yōu)化流程、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu),設(shè)定合理組織架構(gòu),建立科學(xué)的規(guī)章制度與規(guī)范的業(yè)務(wù)操作規(guī)程。優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制和人事管理制度。強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè),建立健全內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)控制度。從項(xiàng)目的調(diào)查評(píng)估、評(píng)審決策、操作實(shí)施及保后監(jiān)管等多方面、全流程控制操作風(fēng)險(xiǎn),尤其注意加強(qiáng)保后監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)控制。合理確定承保比例,防止出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。以資本金及風(fēng)險(xiǎn)管理能力來(lái)確定合理的放大倍數(shù)。綜合考慮信用質(zhì)量、流動(dòng)性、多樣化、單一風(fēng)險(xiǎn)、期限集中度等多方面因素,合理設(shè)計(jì)擔(dān)保組合。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量機(jī)制。積極推進(jìn)擔(dān)保品種與風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)的創(chuàng)新。提高代償資產(chǎn)的處置效率,最大程度減少損失。
拓寬資本金來(lái)源渠道,增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)可采取“民進(jìn)國(guó)退”方式,吸收民間資本,政府資金逐漸退出,政府由投資者轉(zhuǎn)成管理監(jiān)督者。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)除通過(guò)自身資本金的運(yùn)用來(lái)增加收入、積累資金外,還應(yīng)努力開(kāi)拓外部融資渠道:吸收民間資本;引進(jìn)外資參股,我國(guó)加入WTO后,外資對(duì)具有民營(yíng)概念和準(zhǔn)金融概念的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)比較感興趣,中科智擔(dān)保集團(tuán)股份有限公司就是個(gè)樣板性的例子;海外上市;發(fā)行有抵押的擔(dān)保債券或出售擔(dān)保債權(quán);部分政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)或互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金應(yīng)委托規(guī)范運(yùn)作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,增加收益;政府的再擔(dān)?;鹨部沙蔀橘Y本金來(lái)源。
擴(kuò)大擔(dān)保范圍、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)品種,擴(kuò)大收入來(lái)源。各國(guó)實(shí)踐證明,工程擔(dān)保、保付代理、信托產(chǎn)品、企業(yè)年金、資產(chǎn)證券化等擔(dān)保業(yè)務(wù)是可以盈利的,單純開(kāi)展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)不僅風(fēng)險(xiǎn)大、收益低,規(guī)模也難以擴(kuò)大。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)可嘗試開(kāi)展工程擔(dān)保、合同履約擔(dān)保、保付代理、債券擔(dān)保、訴訟保全擔(dān)保、個(gè)人消費(fèi)信貸擔(dān)保等業(yè)務(wù),還可以從事戰(zhàn)略投資和資本運(yùn)營(yíng),如中科智公司的投資+擔(dān)保模式,能以較小的風(fēng)險(xiǎn)投資的高回報(bào)彌補(bǔ)大的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。
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