石少華

行政許可亦稱行政審批，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可的特征表現(xiàn)在，它是一種法定的、強(qiáng)制性的行政管理活動(dòng)，行政許可的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施方式以及實(shí)施程序依法確定，被許可人從事特定活動(dòng)的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任依法設(shè)定。

《行政許可法》體現(xiàn)了黨和國家對安全準(zhǔn)入行政許可的高度重視，為建立和實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可制度提供了充分的法律依據(jù)?！缎姓S可法》規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)包括以下幾個(gè)方面。

1.直接涉及國家安全、公共安全、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；

2.有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；

3.提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；

4.直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、監(jiān)測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，該項(xiàng)規(guī)定中可以設(shè)定行政許可的絕大部分事項(xiàng)都與安全生產(chǎn)有關(guān)，屬于法律明確可以設(shè)定行政許可的范圍；

5.企業(yè)或者其他組織的設(shè)立，需要確定主體資格的事項(xiàng)；

6.法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、審核、批準(zhǔn)、認(rèn)可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項(xiàng)。不同種類的行政許可，其性質(zhì)、功能、適用條件和程序具有很大差別?！缎姓S可法》根據(jù)行政許可的性質(zhì)、功能、適用事項(xiàng)的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記等5類。行政許可的主要方式是對被許可人頒發(fā)相關(guān)的證照和進(jìn)行資質(zhì)、資格認(rèn)可和實(shí)施監(jiān)督管理。實(shí)施行政許可的目的是為了規(guī)范市場主體資格，保證其市場活動(dòng)合法有序。

安全生產(chǎn)事關(guān)國計(jì)民生。加強(qiáng)對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，是各級人民政府的重要職責(zé)。政府履行社會事務(wù)管理和市場監(jiān)管職能的主要手段之一，就是依法建立和實(shí)施市場準(zhǔn)入制度。安全生產(chǎn)的市場準(zhǔn)入制度即安全生產(chǎn)行政許可制度，是我國社會主義市場準(zhǔn)入制度的重要組成部分。生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的主體，安全生產(chǎn)行政許可則是確認(rèn)其安全資格的“身份證”和“通行證”。不具備安全生產(chǎn)主體資格的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

導(dǎo)致我國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的重要原因之一，是在過去相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)沒有建立健全和有效實(shí)施嚴(yán)格的安全生產(chǎn)許可制度，相關(guān)安全生產(chǎn)立法滯后。由于生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)入市場的法定安全生產(chǎn)條件不明確、不嚴(yán)格，缺乏必要的安全“門檻”，以致大批不具備基本安全生產(chǎn)條件和存在重大安全生產(chǎn)隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位“暢行無阻”，無序生產(chǎn)經(jīng)營，引發(fā)生產(chǎn)安全事故。

因此，要把住安全準(zhǔn)入關(guān)，必須堅(jiān)持預(yù)防為主，實(shí)行關(guān)口前移，抓源頭治理，依法建立健全安全生產(chǎn)行政許可制度，設(shè)定生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以此提升企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，從而實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全。

改革開放以來，國家高度重視安全生產(chǎn)法制建設(shè)，通過制定相關(guān)法律、法規(guī)，設(shè)定并實(shí)施了一系列的安全生產(chǎn)行政許可，初步形成了安全準(zhǔn)入的行政許可體系?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定和實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可的主體，是安全生產(chǎn)條件較差、重大安全生產(chǎn)隱患較多、重大特大生產(chǎn)安全事故高發(fā)的煤礦和非煤礦山、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材等高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位。實(shí)施行政許可的范圍涵蓋了高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。按照安全生產(chǎn)行政許可的主體及其活動(dòng)的范圍劃分，煤礦有采礦許可、安全許可、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可和礦長資格、礦長安全資格許可；非煤礦山有采礦許可、安全許可和礦長安全資格許可；建筑施工有施工單位資質(zhì)許可、安全許可、施工許可；危險(xiǎn)化學(xué)品有生產(chǎn)、儲存企業(yè)設(shè)立審批，安全許可，生產(chǎn)許可，經(jīng)營許可，運(yùn)輸許可，危險(xiǎn)化學(xué)品登記；煙花爆竹有生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、運(yùn)輸許可、燃放許可；民用爆破器材有安全許可、生產(chǎn)許可、儲存許可、銷售和購買許可、使用許可，等等。

應(yīng)當(dāng)指出，上述行政許可是在不同時(shí)期、不同監(jiān)管體制、不同立法中設(shè)定和實(shí)施的，相互之間不可避免地存在著某些交叉。安全生產(chǎn)行政許可制度的建立和完善需要一個(gè)過程。這些問題只有通過深化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革和完善安全生產(chǎn)法律體系才能逐步解決。當(dāng)務(wù)之急是縣級以上人民政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定和本級人民政府的授權(quán)，履行各自的行政許可職責(zé)，建立起一道安全準(zhǔn)入的“防線”。實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可是一項(xiàng)嚴(yán)肅的行政管理和行政執(zhí)法工作，需要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)突破，總體推進(jìn)。為此，我們應(yīng)當(dāng)注意以下8個(gè)問題。

第一，依法履行職權(quán)。安全生產(chǎn)行政許可機(jī)關(guān)必須依照《行政許可法》《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可，不得越權(quán)行政，不得濫用行政許可權(quán)，不得玩忽職守。

第二，嚴(yán)格審查安全生產(chǎn)條件。取得法定安全生產(chǎn)條件是申請和取得行政許可的前提和關(guān)鍵。安全準(zhǔn)入的“關(guān)口”是法定安全生產(chǎn)條件，是從事生產(chǎn)經(jīng)營的“硬杠杠”和生產(chǎn)經(jīng)營單位市場準(zhǔn)入的“門檻”。安全生產(chǎn)行政許可機(jī)關(guān)必須依法審查安全生產(chǎn)條件，不得降低或者放寬法定條件，不得為不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位開“綠燈”。

第三，自覺遵守法定程序。法定程序是保證公正、公平、公開實(shí)施行政許可的法定要件。程序違法同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。安全生產(chǎn)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)熟悉和遵守法定程序，按照法定程序履行安全生產(chǎn)行政許可和監(jiān)督管理職責(zé)，不得違反法定程序或者任意改變法定程序，不得超越法定時(shí)限決定行政許可。

第四，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。行政許可不僅是市場準(zhǔn)入的前置性的行政審批，還是對生產(chǎn)經(jīng)營全過程的安全監(jiān)督管理。實(shí)施行政許可不僅要發(fā)證，更要監(jiān)管。要解決在行政許可實(shí)施工作中重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的問題。行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對已經(jīng)取得安全生產(chǎn)行政許可的生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大安全生產(chǎn)隱患，糾正安全生產(chǎn)違法行為，使其始終具備法定的安全生產(chǎn)條件。

第五，建立行政許可聯(lián)動(dòng)實(shí)施機(jī)制。相關(guān)行政許可的實(shí)施和監(jiān)管機(jī)關(guān)不是一個(gè)，相關(guān)行政許可之間是相互銜接的。相關(guān)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)只有各司其職，密切配合，才能形成嚴(yán)密的安全準(zhǔn)入監(jiān)督管理體系。相關(guān)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立必要的告知、備案、移送、會商等工作制度，及時(shí)溝通情況，查堵“漏洞”，糾正問題，使相關(guān)行政許可的實(shí)施和監(jiān)管銜接有序，形成合力。

第六，嚴(yán)肅查處違法行為和違法者。要重點(diǎn)查處知法違法、暴力抗法，無證非法生產(chǎn)經(jīng)營和持證違法生產(chǎn)經(jīng)營，造成重大、特大生產(chǎn)安全事故或者嚴(yán)重后果的違法行為和違法者，依法從重實(shí)施行政處罰，不得“高抬貴手”。對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)或者舉報(bào)的安全生產(chǎn)行政許可違法行為，應(yīng)當(dāng)依法查處，不得姑息遷就，包庇縱容。

第七，嚴(yán)明法紀(jì)，建章立制。安全生產(chǎn)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)工作人員權(quán)重責(zé)大，應(yīng)受紀(jì)律和制度的約束。要有明確的工作責(zé)任制和規(guī)章制度，依靠內(nèi)部監(jiān)督制約制度和機(jī)制，保證依法行政，防止失職、瀆職，防止腐敗。安全生產(chǎn)行政許可機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人以及有關(guān)工作人員在履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廉潔自律，秉公辦事，不得徇私舞弊，貪贓枉法。

第八，強(qiáng)化社會和輿論監(jiān)督。在實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可和監(jiān)督管理工作中，安全生產(chǎn)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)基層組織和人民群眾的積極性，建立安全生產(chǎn)違法行為舉報(bào)受理、查處和獎(jiǎng)勵(lì)制度，堅(jiān)持群防群治，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，宣傳推廣安全生產(chǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型，揭露安全生產(chǎn)違法行為和違法者，營造強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督氛圍。

編輯 馮瑾