公訴階段公安機(jī)關(guān)撤回案件(以下簡(jiǎn)稱公安撤案)，是指針對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后移送審查起訴的案件，因一定的原因而將案件撤回的行為，其方式包括公安機(jī)關(guān)主動(dòng)撤回和檢察機(jī)關(guān)建議撤回。在當(dāng)前司法實(shí)踐中，它成為公安和檢察機(jī)關(guān)都欣然接受的一種結(jié)案方式，其適用量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出不起訴決定。這種于法無據(jù)的變通做法構(gòu)成了對(duì)正當(dāng)訴訟程序的巨大沖擊——案件倒流，不僅剝奪了犯罪嫌疑人和被害人救濟(jì)權(quán)和求償權(quán)，也導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)和公安機(jī)關(guān)個(gè)案復(fù)議、復(fù)核權(quán)的喪失，使得個(gè)案處理上在公正性和權(quán)利保障方面的危險(xiǎn)性增加。當(dāng)前，全國(guó)政法機(jī)關(guān)正在開展“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”的專項(xiàng)整改活動(dòng)，而公訴階段公安撤案問題涉及到公安撤案、建議公安撤案、不起訴等多項(xiàng)執(zhí)法行為，成為加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)中一個(gè)亟待解決的問題。本文對(duì)順義區(qū)近三年來公訴階段公安撤案的基本情況、程序特點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證研究，并對(duì)公訴階段公安撤案問題提出解決對(duì)策，以期對(duì)規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正有所裨益。
　　
　　一、公訴階段公安撤案普遍適用的概況
　　
　　(一)撤案案件數(shù)量
　　從北京市近三年的情況來看，2002年捕后撤案108件158人，2003年捕后撤案119件143人，2004年捕后撤案127件144人，公安撤案數(shù)量呈遞增趨勢(shì)，且其公訴部門建議撤案均占90％以上。以基層院順義區(qū)檢察院為例，近三年該院公訴階段公安撤案(含直訴案件)共116件141人。具體情況如下表：
　　
　　從上表看，在公訴階段公安撤案數(shù)量逐年遞增。與不起訴案件相比，公安撤案數(shù)量明顯高于不起訴的數(shù)量，增長(zhǎng)的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不起訴案件。
　　
　　(二)撤案案件性質(zhì)
　　近三年來該院公訴階段公安撤案案件中共涉及17個(gè)罪名，其中相對(duì)集中的罪名情況具體如下表：
　　
　　從上表看，涉嫌故意傷害案占撤案的比例最大，占公安撤案總數(shù)的近1／4，主要原因：一是已經(jīng)進(jìn)入司法程序，但按照有關(guān)規(guī)定可不按犯罪處理的；二是公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施后，到審查起訴階段其無故傳喚不到案致使案件無法正常審理。另外涉嫌盜竊案也占較大比例，占到公安撤案總數(shù)的1／5，主要原因是系未成年人犯罪，盜竊數(shù)額剛達(dá)量刑起點(diǎn)，且積極退還，按規(guī)定可不按犯罪處理的，等等。
　　
　　(三)公訴階段建議公安撤案的理由
　　1．犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或免除刑罰的。此類案件共24件28人，占公安撤案總數(shù)的19．9％。第一，輕傷害案件。按照北京市委政法委《關(guān)于北京市政法機(jī)關(guān)辦理輕傷害案件工作研討會(huì)紀(jì)要》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)該紀(jì)要下發(fā)前未作處理的輕傷害案件一律適用紀(jì)要規(guī)定，作撤案處理。如董某某、劉某某涉嫌故意傷害案，當(dāng)事人雙方就經(jīng)濟(jì)問題已達(dá)成協(xié)議并執(zhí)行，且被害人已提出明確要求不追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，按規(guī)定可不按犯罪處理。第二，盜竊案件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第6條第2款明確規(guī)定了可不按犯罪處理的情形。如張某、陳某某、周某、周某某涉嫌盜竊案，其均屬未成年人，且盜竊數(shù)額剛達(dá)量刑起點(diǎn)，又系初犯，按規(guī)定可不按犯罪處理。
　　2．退補(bǔ)后仍證據(jù)不足，不符合起訴條件的。此類案件共28件34人，占公安撤案總數(shù)的24．1％。第一，對(duì)于案件重要事實(shí)未全面取證。如犯罪嫌疑人的受審能力、責(zé)任能力等，2004年有2名犯罪嫌疑人經(jīng)鑒定無受審能力，無法提起公訴，其中1名犯罪嫌疑人經(jīng)鑒定無刑事責(zé)任能力，不能追究其刑事責(zé)任。第二，對(duì)于明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件仍強(qiáng)行移送審查起訴。此類案件僅2004年就有12人。如趙某等5人盜竊案，該案犯罪嫌疑人與失主之間是否存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系供證矛盾，且犯罪嫌疑人盜竊物品與事主證實(shí)明顯不符，贓物也去向不明，加上本案的證人證言前后矛盾，無法認(rèn)定該案標(biāo)的價(jià)值，因此認(rèn)定趙某等人犯盜竊罪證據(jù)不足。
　　3．犯罪嫌疑人行為不構(gòu)成犯罪的。此類案件共17件20人，占公安撤案總數(shù)的14．2％。主要原因是罪與非罪、此罪與彼罪的界限把握不準(zhǔn)。如張某盜竊案，該案張某的行為系侵占非盜竊，且數(shù)額未達(dá)到侵占罪追究刑事責(zé)任的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，故其行為不構(gòu)成犯罪。
　　4．犯罪嫌疑人被采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施后在法定時(shí)限內(nèi)傳喚不到案的。此類案件共42件43人，占公安撤案總數(shù)的30．5％。原則上此類案件不符合受理?xiàng)l件，檢察機(jī)關(guān)依法應(yīng)不予受理，退回公安處理。但實(shí)踐中受案人員(一般為內(nèi)勤)無法審查被取保候?qū)彽姆缸锵右扇耸欠裨诎?，只有案件分到承辦人手中后依法(按刑訴法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在受理案件后三日內(nèi))進(jìn)行傳喚告權(quán)時(shí)才發(fā)現(xiàn)其無法到案，由于這種情況不符合嚴(yán)格意義上的中止審查(即在審查起訴過程中犯罪嫌疑人潛逃的依法應(yīng)當(dāng)中止審查)的情形，故而采取建議公安機(jī)關(guān)撤案的做法，待其保證犯罪嫌疑人能正常訴訟時(shí)再行移送。如任某某(非本市人)故意傷害案，公安機(jī)關(guān)對(duì)其采取取保候?qū)弿?qiáng)制措施，而在審查起訴階段因傳喚不到犯罪嫌疑人，致使案件無法正常審理，遂建議公安機(jī)關(guān)撤回案件，待嫌疑人到案再行移送。
　　5．經(jīng)審查不屑本地管轄，建議公安機(jī)關(guān)移送至其他有管轄權(quán)的檢察院。此類案件共2件7人，占公安撒案總數(shù)的5％。究其原因，公安機(jī)關(guān)在辦案中未嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于案件管轄的規(guī)定，對(duì)于不屬于其管轄的案件立案?jìng)刹?。如張某某?人非法拘禁案，該案犯罪地非本區(qū)且非北京市，因某種原因由區(qū)公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，并由檢察院批準(zhǔn)逮捕，但移送審查起訴后發(fā)現(xiàn)該案不屬同級(jí)法院管轄，且牽扯省市級(jí)檢察院間協(xié)調(diào)問題，遂建議公安撤回案件，由其移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)處理。
　　6．此外還有因建議追捕，偵查機(jī)關(guān)在法定時(shí)限內(nèi)未追捕到案；因發(fā)現(xiàn)新罪等原因建議公安機(jī)關(guān)撤回移送審查起訴等情況。如王某某等4人搶劫案，公安機(jī)關(guān)以其涉嫌尋釁滋事罪移送審查起訴，并對(duì)其取保候?qū)?。但在審查起訴后檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為4名嫌疑人的行為己構(gòu)成搶劫罪，依法應(yīng)采取逮捕的強(qiáng)制措施，故補(bǔ)充偵查的方式退回公安機(jī)關(guān)追捕。而公安機(jī)關(guān)在法定退補(bǔ)期限內(nèi)未能將4名嫌疑人追捕到案，故檢察機(jī)關(guān)先建議公安撤回案件，待其追捕到案再行移送。
　　綜上，對(duì)于第4、5、6項(xiàng)原因，多屬于程序性因素，而非案件的實(shí)體性原因；而對(duì)于第1、2、3項(xiàng)原因，分別屬相對(duì)不訴、存疑不訴和絕對(duì)不訴的情形。而在司法實(shí)踐中，為了避免出現(xiàn)案件質(zhì)量問題，不影響公安機(jī)關(guān)的退查率和檢察機(jī)關(guān)的不訴率的考核評(píng)比，由公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)兩家協(xié)調(diào)，由公安機(jī)關(guān)將案件撤回。
　　
　　二、公訴階段公安撤回案件存在的問題
　　
　　問題一：公安機(jī)關(guān)在公訴階段撤回案件是否具備程序上的合法性?——現(xiàn)行法律無明文規(guī)定，于法無據(jù)。
　　最高檢頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第262條規(guī)定：“對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人沒有違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由將案卷退回公安機(jī)關(guān)處理；發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由將案卷退回公安機(jī)關(guān)并建議公安機(jī)關(guān)重新偵查?！币勒兆罡邫z的這一規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段只有發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人無違法犯罪行為的或犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為這兩種情況，才將案卷退回公安機(jī)關(guān)處理，除此以外，對(duì)公安移送審查起訴案件應(yīng)作出訴與不訴的決定。然而，此規(guī)定在實(shí)踐運(yùn)作中有一定困難，如界定“無違法犯罪事實(shí)行為”，是包括無一般違法行為和無犯罪行為，還是僅指無犯罪行為。另外，公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回案件有異議該如何處理，公安機(jī)關(guān)能否在公訴階段主動(dòng)要求撤回案件等問題，《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》均未作出相關(guān)規(guī)定。
　　問題二：公訴部門對(duì)疑案采取建議公安機(jī)關(guān)撤案的方式是否合理?——不合理，其性質(zhì)屬“法外司法”的行為，應(yīng)予規(guī)范。
　　目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)疑案處理通常的做法有兩種，一是根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第140條第4款之規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人做存疑不起訴；二是對(duì)部分疑案建議公安機(jī)關(guān)撤案，其理由與存疑不訴如出一轍，但此種做法于法無據(jù)，屬實(shí)踐中的變通做法。依據(jù)法律規(guī)定，要求撤回案件應(yīng)屬公安機(jī)關(guān)的權(quán)限，不應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)來裁量。那么為什么會(huì)有第二種處理方式呢?筆者認(rèn)為，這首先是現(xiàn)實(shí)與法律沖突的結(jié)果，目前由于社會(huì)治安問題突出，刑事發(fā)案率較高，檢察機(jī)關(guān)作為控訴機(jī)關(guān)，其追訴犯罪、打擊犯罪的職能作用突出，如若對(duì)所有疑案按法律規(guī)定均做存疑不訴，會(huì)在一定程度上承擔(dān)打擊不力之嫌。其次在實(shí)踐中，外部監(jiān)督機(jī)關(guān)將無罪判決和帶有無罪性質(zhì)的存疑不訴決定作為衡量檢察機(jī)關(guān)公訴質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)，如被判決無罪的案件多或存疑案件多就會(huì)在社會(huì)中產(chǎn)生成案質(zhì)量不高，打擊犯罪不力的認(rèn)識(shí)偏差，因此檢察機(jī)關(guān)在處理疑案時(shí)慎之又慎。再次在偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部考查偵查人員辦案質(zhì)量時(shí)，往往把被檢察機(jī)關(guān)作出不訴決定的案件認(rèn)為是“問題”案件，因此案件偵查人員希望檢察機(jī)關(guān)盡量減少不訴案件數(shù)量。綜合上述因素，在公、檢兩家內(nèi)部對(duì)疑案處理形成一種默契，即以建議公安機(jī)關(guān)撤案的方式，使部分疑案在兩機(jī)關(guān)內(nèi)部得到解決。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不符合起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件和依法不追究刑事責(zé)任的案件建議公安機(jī)關(guān)撤回，被普遍認(rèn)為是堅(jiān)持案件起訴標(biāo)準(zhǔn)，確保案件質(zhì)量的正當(dāng)做法。但筆者認(rèn)為，司法權(quán)是程序性權(quán)力，非依訴訟程序行使，既失尊嚴(yán)，又易生隨意和疏漏。檢察機(jī)關(guān)建議撤案的作法缺乏法律依據(jù)，性質(zhì)上屬“法外司法”的行為，既不規(guī)范，也不嚴(yán)肅，因而對(duì)其進(jìn)一步規(guī)范是目前檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)亟待解決的重要課題。
　　問題三：公訴階段公安撤案損害了犯罪嫌疑人和被害人的哪些合法權(quán)益?——個(gè)案刑事訴訟程序被無限延長(zhǎng)，剝奪了犯罪嫌疑人和被害人的救濟(jì)權(quán)和求償權(quán)。
　　首先，導(dǎo)致個(gè)案刑事訴訟程序被無限延長(zhǎng)。由于對(duì)公訴階段公安機(jī)關(guān)撤案沒有明文規(guī)定，對(duì)撤案的時(shí)間、次數(shù)、撤回后處理等問題也沒有法律限制，公安撤案可以反復(fù)使用，從而導(dǎo)致個(gè)案刑事訴訟程序被無限延伸，于是形成這樣一個(gè)循環(huán)：公安機(jī)關(guān)移送案件——檢察機(jī)關(guān)審查起訴——公安機(jī)關(guān)撤回案件——公安機(jī)關(guān)重新移送——檢察機(jī)關(guān)重新審查。這樣，程序的無限延伸不僅加大了訴訟成本，也加深了公眾對(duì)程序正義的信任危機(jī)。
　　其次，剝奪了犯罪嫌疑人的求償權(quán)。對(duì)犯罪嫌疑人來說，他們?cè)谛淌略V訟程序中，有權(quán)得到合理、及時(shí)的判決。由于公安機(jī)關(guān)將案件撤回，無形之中延長(zhǎng)其等待判決的時(shí)間，這是不公正的。另外，己被羈押犯罪嫌疑人的羈押期限也將會(huì)隨之延長(zhǎng)，這種隱性的超期羈押嚴(yán)重?fù)p害了其合法的訴訟權(quán)益。此外，根據(jù)《國(guó)家賠償法》和《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)范》，對(duì)已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)作出法定不起訴決定的，犯罪嫌疑人有權(quán)提請(qǐng)國(guó)家賠償；作出存疑不起訴的，經(jīng)審查逮捕確有錯(cuò)誤的，犯罪嫌疑人也有權(quán)提請(qǐng)國(guó)家賠償。因此公安機(jī)關(guān)一旦撤案，實(shí)際上也就剝奪了犯罪嫌疑人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。
　　再次，剝奪了被害人的救濟(jì)權(quán)。一是因?yàn)楣苍趥刹殡A段撤案，被害人可向檢察機(jī)關(guān)申訴，啟動(dòng)立案監(jiān)督程序；但在公訴階段因檢察機(jī)關(guān)建議撤案，即已對(duì)訴訟結(jié)果形成意見，導(dǎo)致無法啟動(dòng)立案監(jiān)督程序。二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件不作不起訴決定而作出建議公安機(jī)關(guān)撤案，使得被害人失去了依《刑事訴訟法》第145條之規(guī)定所享有的行使自救權(quán)的法定理由，審查起訴案件本應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的，卻因“正常程序”倒流回到公安機(jī)關(guān)，實(shí)際上也就剝奪了被害人刑事申訴、起訴的救濟(jì)權(quán)。
　　問題四：公訴階段公安撤案會(huì)對(duì)司法程序及司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生哪些沖擊?——檢察機(jī)關(guān)無法行使案件的檢察監(jiān)督權(quán)，公安機(jī)關(guān)則喪失了疑案的復(fù)議、復(fù)核權(quán)，導(dǎo)致二機(jī)關(guān)相互制約的關(guān)系很難實(shí)現(xiàn)。
　　首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件無法行使檢察監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使的權(quán)力是法律監(jiān)督權(quán)，審查起訴權(quán)是其主要內(nèi)容，而案件由公安機(jī)關(guān)撤回后，檢察機(jī)關(guān)將無法進(jìn)一步行使檢察監(jiān)督權(quán)。如證據(jù)不足的案件，檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)撤回案件后，對(duì)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)查方案、補(bǔ)查效果好壞等無從監(jiān)督，因此無法談及檢察監(jiān)督權(quán)的行使。
　　其次，公安機(jī)關(guān)喪失了復(fù)議權(quán)、復(fù)核權(quán)。《刑事訴訟法》第144條規(guī)定：“對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院不起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核?！币虼耍?dāng)檢察機(jī)關(guān)不作出不起訴決定，而建議公安撤案時(shí)，事實(shí)上使得公安機(jī)關(guān)喪失了復(fù)議權(quán)、復(fù)核權(quán)，另一方面也剝奪了公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的監(jiān)督權(quán)。
　　
　　三、公訴階段公安撤案普遍適用的原因
　　
　　既然在公訴階段的公安撤案存在著諸多問題，并損害了當(dāng)事人多項(xiàng)訴訟權(quán)益，那么為什么公安撤案、建議公安撤案還被普遍適用呢?
　　
　　(一)法律原因：法無明文規(guī)定不允許。
　　依據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，只能采取起訴或者不起訴兩種方式。對(duì)不起訴的三種類型，刑事訴訟法也規(guī)定了三種不同的選擇方式，即絕對(duì)不起訴、相對(duì)不起訴和存疑不起訴，其基本上涵蓋了公安機(jī)關(guān)撤回案件的基本內(nèi)容。然而，包括《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》以及六部委的聯(lián)合規(guī)定等多個(gè)規(guī)范性文件對(duì)于公安機(jī)關(guān)能否撤回案件均未出作具體規(guī)定，因此對(duì)公安機(jī)關(guān)撤回案件由各地自由把握，對(duì)撤回的決定權(quán)、時(shí)間、次數(shù)、程序、后續(xù)處理等均不一致，造成撤回案件成了案件處理的一個(gè)“大口袋”。
　　
　　(二)執(zhí)法思想原因：公、檢兩家“重配合、輕監(jiān)督”的思想根深蒂固。
　　由于公、檢二家多年來形成的慣例，特別是對(duì)一些存在證據(jù)暇疵的案件，退查會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的退查率，不起訴又會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的不起訴率，因此公安機(jī)關(guān)將案件撤回是避免影響考核結(jié)果的最好辦法，也是結(jié)案的最好選擇。另外，不起訴決定程序復(fù)雜，又直接影響前期訴訟行為機(jī)關(guān)的評(píng)優(yōu)評(píng)先，從這一點(diǎn)上說，沒有監(jiān)督和救濟(jì)程序的“撤案”處理，最為“經(jīng)濟(jì)”。但由于撤案不在起訴部門的法定權(quán)限之內(nèi)，故而采用建議公安撤案的方式，與公安機(jī)關(guān)通氣協(xié)商。出于利益的考慮，公安機(jī)關(guān)也樂于接受檢察機(jī)關(guān)公訴部門的撤案建議，并以此作出撤案決定。整個(gè)過程中，無論是起訴部門，還是公安機(jī)關(guān)都回避了法律規(guī)定的程序和權(quán)限。說到底，這是司法領(lǐng)域內(nèi)公權(quán)機(jī)關(guān)之間的一種執(zhí)法交易。因此，案件進(jìn)入審查起訴階段后，盡管檢察機(jī)關(guān)只是建議撤案，表達(dá)的是一種傾向性意見，但這種建議權(quán)在終止訴訟的效力方面，與決定權(quán)并無二致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三年來該院建議公安撤案案件上百件，而公安機(jī)關(guān)對(duì)該院建議撤案提出異議的比例為零。
　　
　　(三)現(xiàn)實(shí)原因：相當(dāng)比例的案件在公安偵查終結(jié)移送審查起訴時(shí)達(dá)不到起訴標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)適用不起訴制度又受諸多制約。
　　1．公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件很多都未達(dá)到公訴的標(biāo)準(zhǔn)，其突出表現(xiàn)為退回補(bǔ)充偵查的案件數(shù)量高居不下。三年來該院公訴階段退補(bǔ)案件共427件815人，退補(bǔ)率分別為24％和31．7％。主要原因是許多重要證據(jù)甚至是定罪證據(jù)因在偵查階段未及時(shí)提取，導(dǎo)致在公訴階段因時(shí)過境遷而難以補(bǔ)充。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在補(bǔ)充證據(jù)方面，公安機(jī)關(guān)以工作說明替代實(shí)質(zhì)性偵查工作的達(dá)25％以上，其中內(nèi)容為“無法查證”的工作說明竟達(dá)30％以上。2．不起訴權(quán)受到諸多限制。一方面是內(nèi)部制約，即不起訴決定必須經(jīng)過一般案件的審查程序和不起訴案件的審批程序。法定不起訴必須提交檢察長(zhǎng)審批，相對(duì)不起訴和存疑不起訴要由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定。如果意見存在分歧，則還要由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)上一級(jí)檢察院檢委會(huì)審定。另一方面是外部制約，《刑事訴訟法》第144條、145條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、被害人、上級(jí)檢察院和法院有權(quán)對(duì)檢察院的不起訴決定進(jìn)行監(jiān)督。另外，根據(jù)《國(guó)家賠償法》和《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》，檢察院作出不起訴決定后還將面臨刑事賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　四、解決撤案程序危機(jī)，提高法律監(jiān)督能力的對(duì)策和建盲
　　
　　“實(shí)現(xiàn)程序公正和實(shí)體真實(shí)是刑事訴訟的目的，刑事訴訟將‘查明真相’和‘程序正義’作為兩大理念這一點(diǎn)，不論過去還是現(xiàn)在，也不論東方還是西方都是同樣的?！贬槍?duì)上述在公訴階段公安撤回案件中出現(xiàn)的實(shí)體和程序上的問題，我們以提高法律監(jiān)督能力為目標(biāo)，以“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”為出發(fā)點(diǎn)，提出以下對(duì)策以供參考。
　　
　　(一)針對(duì)不捕、不訴案件，在偵監(jiān)和公訴部門建立穩(wěn)定、長(zhǎng)效的檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查機(jī)制。
　　1．建立健全引導(dǎo)偵查機(jī)制，用制度保證引導(dǎo)偵查活動(dòng)的有效開展。第一，建立和完善公、檢兩家的聯(lián)席會(huì)議制度。通過定期(每季度至少一次)召開聯(lián)席會(huì)議，就一定時(shí)期提請(qǐng)逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對(duì)不捕案件中存在的共性問題，提出意見和建議。第二，建立疑難案件隨時(shí)通報(bào)制度。對(duì)于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機(jī)關(guān)報(bào)捕之前應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員參加案件討論，共同解決疑難問題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)雜疑難案件作出不批準(zhǔn)逮捕或不起訴決定之前，應(yīng)主動(dòng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)派員參加案件討論或向其講明不捕理由，聽取對(duì)方意見。
　　2．建立引導(dǎo)偵查質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，制定和完善相關(guān)的獎(jiǎng)懲規(guī)則，明確辦案人員引導(dǎo)偵查任務(wù)和要求，最大限度地調(diào)動(dòng)辦案人員的積極性，增強(qiáng)工作責(zé)任心。
　　3．加大提前介入的力度。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持提前介入制度，加大提前介入力度。對(duì)重大案件以及認(rèn)為有必要介入的案件，要及時(shí)、適時(shí)介入，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)提出偵查建議，使其及時(shí)、全面、合法地獲取指控犯罪所必需的證據(jù)，以提高案件質(zhì)量和訴訟效率。如共同犯罪案件要引導(dǎo)辦案人員既注重共同犯罪嫌疑人間的相互印證，又注重全面提取其他證據(jù)；對(duì)難以獲取證據(jù)的，要引導(dǎo)辦案人員核實(shí)固定證據(jù)，同時(shí)針對(duì)被害人、證人可能離開本地的情況，可向辦案人員列明詢問要點(diǎn)，如制作視聽資料，隨案移送有關(guān)部門審查認(rèn)定，避免證據(jù)流失。
　　4．切實(shí)改進(jìn)《補(bǔ)充偵查提綱》、《提供法庭審判所需證據(jù)材料意見書》的制作方式，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充完善證據(jù)。要改變補(bǔ)充偵查提綱的制作方式，不僅要將需要補(bǔ)充的項(xiàng)目列出來，而且要求對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的偵查目的、方向以及證據(jù)的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行必要的分析論證，以利于公安機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充、完善證據(jù)材料。
　　
　　(二)賦予偵查機(jī)關(guān)對(duì)疑案的撤案權(quán)。
　　對(duì)偵查終結(jié)的案件，根據(jù)《刑事訴訟法》第129條、130條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的案件，應(yīng)移送人民檢察院審查起訴；發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件。而對(duì)于偵查機(jī)關(guān)經(jīng)反復(fù)偵查仍事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件應(yīng)如何處理法律沒有規(guī)定，這就造成了偵查機(jī)關(guān)將疑案也做為“犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”的案件移送到檢察機(jī)關(guān)，之后要么經(jīng)退查后由檢察機(jī)關(guān)做不起訴處理，要么由檢察機(jī)關(guān)建議做撤案處理。這種做法一方面增加了訴訟成本，一方面也是實(shí)踐中產(chǎn)生諸如建議公安機(jī)關(guān)撤案等不合理做法的一個(gè)原因。對(duì)此有學(xué)者提出應(yīng)規(guī)定對(duì)偵查階段出現(xiàn)的疑案可作無罪處理，即對(duì)經(jīng)過再三偵查，仍然認(rèn)為事實(shí)不清，證據(jù)不足的，應(yīng)撤銷案件。但必須要把握好兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是主觀標(biāo)準(zhǔn)，即公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)作疑案處理的案件由檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督部門審查決定；其次是客觀標(biāo)準(zhǔn)，即只有案件偵查超過一定的期限，仍事實(shí)不清、證據(jù)不足的，才作為疑案予以撤銷。
　　
　　(三)打破起訴率、定罪率等考核框的束縛，依據(jù)法律程序從嚴(yán)執(zhí)法。
　　1．公、檢兩家必須有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)無逮捕必要的堅(jiān)決不批準(zhǔn)逮捕，對(duì)不符合起訴條件的堅(jiān)決不予起訴，該退查的退查；公安機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)再使用撤回案件這種案件處理方式。對(duì)于因不同原因撤回的案件，應(yīng)區(qū)別具體情況，作出不同的處理。如抓捕同案犯的，在偵查完畢后，移交檢察機(jī)關(guān)與原案合并處理；對(duì)于起訴質(zhì)量有問題的案件，則可以由檢察機(jī)關(guān)退查，如實(shí)在無法查清，則由檢察機(jī)關(guān)以存疑不起訴處理。
　　2．取消退查率、不捕率和不訴率的考核標(biāo)準(zhǔn)。用比率來考核辦案工作成績(jī)，是對(duì)司法實(shí)踐工作的一種極端機(jī)械化考察，不符合辦理案件的具體實(shí)踐。正是由于存在這種考核，才使得公、檢兩家不得不采取規(guī)避法律的方式來避免考核的失敗。因此，這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)取消。
　　3．取消檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)報(bào)表中的移送機(jī)關(guān)撤回案件一項(xiàng)。由于檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)報(bào)表中，包括審查批捕報(bào)表和審查起訴報(bào)表，都有移送機(jī)關(guān)撤回案件一項(xiàng)，因此，這在無形之中便為公安機(jī)關(guān)撤回案件提供一定的依據(jù)，是一種默許和支持，給司法造成了一定的負(fù)面影響。
　　
　　(四)擴(kuò)大法定不起訴的適用范圍，出臺(tái)新的司法解釋突破立法“瓶頸”。
　　1．應(yīng)將《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中第262條規(guī)定的退回公安機(jī)關(guān)處理的“認(rèn)定犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為的”這兩種情形納入法定不起訴范圍。
　　2．進(jìn)一步規(guī)范建議撤案的適用情況，建議可以分以下幾種情況分別處理：(1)犯罪嫌疑人確系無罪，追究錯(cuò)誤的，應(yīng)作出法定不起訴；(2)證據(jù)變化定罪標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致犯罪嫌疑人不構(gòu)罪的，如有新的證據(jù)證明犯罪嫌疑人不構(gòu)罪或司法解釋變化，也應(yīng)作法定不起訴；(3)捕后偵查不力，致使案件證據(jù)情況不能達(dá)到起訴條件的，應(yīng)經(jīng)法定程序后，再作存疑不起訴；(5)犯罪嫌疑人死亡的，中止訴訟，作法定不起訴；(6)在審查過程中，遇有犯罪嫌疑人長(zhǎng)期潛逃或者患有精神病及其他嚴(yán)重疾病不能接受訊問，喪失訴訟行為能力，致使訴訟不能繼續(xù)的，檢察院可以中止審查，但不能建議公安撤回；(7)犯罪嫌疑人確己構(gòu)罪，但情節(jié)輕微確無追究刑事責(zé)任必要的，可以作相對(duì)不起訴。
　　3．由最高檢、公安部對(duì)公安機(jī)關(guān)撤回案件問題的合法性作出聯(lián)合規(guī)定，并規(guī)定具體的操作規(guī)范，如撤回的決定權(quán)、時(shí)間限制、次數(shù)限制、程序、文書、案件后續(xù)處理等問題，以此從法律適用上權(quán)威性地指導(dǎo)公、檢兩家的具體司法行為，使公安機(jī)關(guān)撤回案件的處理方式更于理通暢，于法有據(jù)。
　　責(zé)任編輯：張