世界各國經(jīng)驗(yàn)證明，每一輪“圈地風(fēng)”刮來，受到最大損害的便是農(nóng)民和耕地。中國的“圈地風(fēng)”近年來也呈愈演愈烈之勢(shì)?！肮怖娌幻鳌?，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不清，是導(dǎo)致亂占耕地現(xiàn)象泛濫的一個(gè)原因。從科學(xué)的意義上說，所謂征用，只是暫時(shí)的使用，使用后將返還原物，不能返還原物或?qū)υ镉袚p害時(shí)，應(yīng)予以賠償或補(bǔ)償。新中國成立以來的立法規(guī)定的土地征用均指國家以強(qiáng)制有償?shù)姆绞饺〉媒ㄔO(shè)用地所有權(quán)?，F(xiàn)行法所規(guī)定的征用，實(shí)質(zhì)上為征收。征用（收）（包括土地征收）應(yīng)當(dāng)具有公共利益目的，這已是世界各國所公認(rèn)的一個(gè)基本規(guī)則。雖然按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有，但是土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用[1]。目前，征地方對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償太少，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，難以維持日后生計(jì)，這樣容易形成社會(huì)問題，造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民，影響社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
　　
　　一、征地失控的原因——公共利益模糊化
　　
　　改革開放后，隨著用地主體的多元化，國家調(diào)整了供地政策，對(duì)一些經(jīng)營性用地項(xiàng)目改為國有土地有償使用。政府通過出讓國有土地，收取土地出讓金。無論公益性用地還是經(jīng)營性用地，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制征地辦法。這樣，在征地與供地之間制造了一個(gè)利益空間，從而為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造了條件。雖然我國《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第三款都規(guī)定了土地征用（收）必須是“為了公共利益的需要”，然而由于原《土地管理法》第二十一條及原《土地管理法實(shí)施條例》第十七條都規(guī)定，“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”需要征用集體所有土地的可以征用（收）。因此，實(shí)踐中仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為“公共利益需要”而征收土地，使原土地所有人（農(nóng)村集體組織）的權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多農(nóng)民不滿意政府從農(nóng)民手里征地后，賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商再轉(zhuǎn)手賺巨額錢財(cái)。
　　我國憲法規(guī)定為了公共利益“依法”征用，本無不妥。但是法律未對(duì)“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，而對(duì)公益性(及其合理限度)的判定權(quán)力主要集中于領(lǐng)導(dǎo)人員，人民的意見實(shí)際得不到注意。許多被冠以公益之名的項(xiàng)目，其公益因素十分有限，例如，一些單位用于商業(yè)性經(jīng)營的樓堂館所，以財(cái)政撥款為建設(shè)資金，以國家建設(shè)名義征用土地。這種狀況表明，憲法規(guī)定的公共利益要件實(shí)際上已經(jīng)非常模糊了。有學(xué)者以為，對(duì)公益的范圍需要適當(dāng)限制[2]。必須明確，經(jīng)營性項(xiàng)目用地，不能啟動(dòng)國家的征地權(quán)，必須通過市場與農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶平等談判協(xié)商取得土地使用權(quán)。同時(shí)，應(yīng)允許農(nóng)民集體土地以使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營。當(dāng)然，所有土地的利用，都必須符合國家的土地利用規(guī)劃，這是一個(gè)基本的前提。
　　
　　二、政府是否是當(dāng)然的公共利益的代表者
　　
　　任何權(quán)力從它產(chǎn)生起就是公共的或者說是用來管理和服務(wù)于人類群體和社會(huì)的，個(gè)人掌握的權(quán)力不過是公共權(quán)力的一部分，其性質(zhì)仍然是公共權(quán)力。與社會(huì)上任何一個(gè)利益集團(tuán)相比，政府自身的利益傾向最弱、最不明顯，或者說，政府在很大程度上應(yīng)是公共利益的化身，是利益中立者。但是，歷史上手握權(quán)力者不是為公共利益服務(wù)，而是運(yùn)用公共權(quán)力牟取私利，從而造成對(duì)公眾和公共利益侵害的現(xiàn)象屢見不鮮。因?yàn)?，面?duì)社會(huì)成員不同的偏好和不同的利益集團(tuán)的壓力，政府機(jī)構(gòu)的組成人員和企業(yè)人士一樣，都是具有利己心的，都要追求個(gè)人利益的最大化；由這些個(gè)人組成的政府自然要把個(gè)人利益帶進(jìn)政府行動(dòng)和政府決策中去。地方政府把征地和地方經(jīng)濟(jì)、政績聯(lián)系起來時(shí)，政府官員把征地和個(gè)人利益聯(lián)系起來時(shí)，公共利益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自然失靈了。
　　而且中國的改革打破了原有的均平化整體性利益格局，出現(xiàn)了利益觀念多元化、利益單元個(gè)體化、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化的狀況。產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更產(chǎn)生了大批具有獨(dú)立利益的法人實(shí)體，同時(shí)形成了所有者階層、企業(yè)經(jīng)營者階層和勞動(dòng)者階層等具有不同利益的群體。利益多元化格局的形成帶來了各利益主體之間的矛盾甚至沖突。在此情況下，行政價(jià)值觀應(yīng)該體現(xiàn)出整合整個(gè)社會(huì)利益格局的新的能力和目標(biāo)。但是行政機(jī)關(guān)往往成為強(qiáng)勢(shì)利益的代表，弱勢(shì)利益的權(quán)利得不到保護(hù)。因此，整合社會(huì)利益，服務(wù)于社會(huì)利益，服務(wù)于社會(huì)進(jìn)步，就成為一句空話。
　　因此，如何防止政府代表的利益和真正的公共利益發(fā)生偏離，如何使政府代表公共利益，成為學(xué)者必須要研究的課題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，必須對(duì)政府權(quán)力施加憲