我國人大自成立以來在社會主義民主政治建設(shè)中的作用舉足輕重，然長期以來其對“一府兩院”監(jiān)督不力的事實也毋庸諱言。今天在我國倡導(dǎo)“以人為本”、“尊重人權(quán)”，構(gòu)建社會主義和諧社會的時代，如何加強人大監(jiān)督權(quán)，有效限制公權(quán)行為的邊界以保障民權(quán)，就成為迫切需要解決的重大課題。
　　
　　一、我國人大監(jiān)督權(quán)行使的現(xiàn)狀及其原因分析
　　
　　當(dāng)前我國人大監(jiān)督權(quán)還沒有得以充分行使，監(jiān)督的作用和效果也不太明顯，與憲法和法律的規(guī)定、人大代表的要求、人民群眾的期望存在較大差距。監(jiān)督不力是其主要特征，具體表現(xiàn)為：監(jiān)督主動性不高，震懾力弱，權(quán)威性不夠，實際監(jiān)督方式軟弱，監(jiān)督不徹底，避重就輕等。
　　人大監(jiān)督不力并非人大本意，實因其監(jiān)督權(quán)難以有效作為。法理上，我國人大有著相當(dāng)廣泛而威嚴(yán)的權(quán)力，現(xiàn)實中卻既受到外在諸多因素的限制又受到人大自身建設(shè)不足的影響，權(quán)力效能大打折扣，監(jiān)督不力相應(yīng)而生。
　　
　　（一）人大監(jiān)督權(quán)受到外在諸多因素的限制
　　1.黨委與人大權(quán)力關(guān)系問題尚未在事實上理順。鑒于我黨在國家政治生活中的獨特地位，論及人大權(quán)力時，黨委與人大權(quán)力關(guān)系的制度安排是一個繞不過去的話題。憲法上，人民代表大會在同級國家機(jī)關(guān)中享有最高權(quán)力，其他國家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)。但事實上，我國政治權(quán)力整合于黨的領(lǐng)導(dǎo)中，這既有優(yōu)越性又有不足?！坝捎趪覚C(jī)構(gòu)的權(quán)力最終統(tǒng)一于共產(chǎn)黨組織乃至黨的領(lǐng)導(dǎo)人，在各個國家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系。加之黨內(nèi)民主監(jiān)督和制約機(jī)制尚不健全，這就使得長期以來，政治權(quán)力濫用現(xiàn)象不能得以有效抑制?！盵1]可見，高度整合的政治體制比較缺少權(quán)力制約的制度化途徑，導(dǎo)致人大監(jiān)督政府權(quán)普遍流于形式。實踐中，基層黨委繞過人大直接(有時同政府一起)決定重大事項的法外制度又使人大重大事項決定權(quán)形同虛設(shè)。
　　2.人大監(jiān)督對象權(quán)力來源不均衡，人大監(jiān)督權(quán)被“虛置”。 由于我國特色的政治制度安排，作為人大監(jiān)督對象的“一府兩院”其權(quán)力來源具有不均衡性特點，客觀上導(dǎo)致了人大監(jiān)督權(quán)存在不同程度的“虛置”。以政府為例，根據(jù)地方組織法，地方各級政府法律地位、行政地位的確立和權(quán)力不僅來源于本級人大的同意，還必須來自上級國家行政機(jī)關(guān)或同級黨委的授權(quán)。上級行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，對于下級行政機(jī)關(guān)來說是至關(guān)重要的，缺少上級政府的支持，下級政府往往難以或不敢自主處理重大的行政事務(wù)?！皬恼I(lǐng)導(dǎo)人人選的政治運作態(tài)勢來看，上級政府和黨委對于政府領(lǐng)導(dǎo)人的任免具有事實上的決定性作用，人大對于政府領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)在一定程度上只在形式上反映出來與這種現(xiàn)實權(quán)力的運作方向相吻合，政府的行為方式往往體現(xiàn)為對上負(fù)責(zé)、對黨委負(fù)責(zé)，具有較強的‘親上疏下’表現(xiàn)，對上級政府負(fù)責(zé)有余，對同級人大負(fù)責(zé)不足?！盵2]理論上，人大對政府的授權(quán)雖最有法律依據(jù)，也最有權(quán)威性，但在現(xiàn)實生活中，并不及上級政府和黨委對政府的影響，這種權(quán)力來源的不均衡性直接導(dǎo)致了人大監(jiān)督政府權(quán)的被“虛置”。
　　3.人大行使財政監(jiān)督權(quán) “乏力”。財政監(jiān)督權(quán)俗稱“錢袋監(jiān)督權(quán)”。在西方，議會對財政監(jiān)督權(quán)的控制是議會監(jiān)督制約政府施政行為的有效手段之一。相比之下，同樣是代議機(jī)構(gòu)的我國人大在行使財政監(jiān)督權(quán)上要明顯“乏力”得多。這一方面要檢討人大自身工作問題，例如，每次人大審議預(yù)算最通常的做法是“一攬子批準(zhǔn)”，而且速度很快，集中關(guān)注的又只是幾個主要問題，這就難免缺乏精確性和權(quán)威性，也難怪各級政府“陽奉陰違”。另一方面實是體制之困。法理上，政府每年度編制財政預(yù)算，向人大匯報，并須得到人大認(rèn)可。但實踐中，卻是政府下屬的財政部門掌握著財政，財政部門直接聽命于政府，向政府負(fù)責(zé)，而非向人大負(fù)責(zé)?！斑@種體制的直接后果是 ……人大的一切監(jiān)督政府權(quán)力的活動必須得到政府的認(rèn)可，否則無法得到財政的支持……人大可以管政府那么幾天，但是政府可以管人大的財政經(jīng)費好幾年，失去對財政的控制權(quán)乃至受制于政府財權(quán)，這種錯位的公共財政管理體制嚴(yán)重制約了人大監(jiān)督政府權(quán)?！?[3]
　　 4.人大監(jiān)督權(quán)完整行使尚存在不少困難。完整行使監(jiān)督權(quán)是指人大不僅要使用一般的質(zhì)詢、審議權(quán)，也要視情，使用較為嚴(yán)厲的特定問題調(diào)查乃至罷免權(quán)。而監(jiān)督權(quán)不能完整行使則直接導(dǎo)致人大監(jiān)督不徹底，震懾力弱，權(quán)威性不夠。實踐中人大監(jiān)督權(quán)不能完整行使主要來自以下幾方面的困難。其一，人大機(jī)構(gòu)獨立性不夠。一方面，人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這本是符合憲法和法律的，但由于我國黨政一體化程度高，客觀上也使人大附屬于黨政機(jī)構(gòu)（監(jiān)督對象）。另一方面，我國財權(quán)控制在政府手里，政府既然在財力上支配著人大的活動，也必然會以“經(jīng)費”與人大“討價還價”，實際削弱了人大作為監(jiān)督主體應(yīng)有的獨立性。其二，人大“異體性”特征不明顯。我國一些地方過分強調(diào)“監(jiān)督就是支持”，盡量不“影響”政府工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，則是監(jiān)督主體“異體性”特征不明顯，存在與監(jiān)督對象利益共生、同體共榮的狀況。其三，人大代表在履職中常處于“弱勢”地位。雖然法律上人大代表享有一定的豁免權(quán)，但一旦代表的履職行為危及到相關(guān)利益時，其“弱勢”地位就顯現(xiàn)出來了?！拔錆h市一位區(qū)人大代表因舉報城管部門亂收費，被數(shù)名城管人員強行攔車毆打?！舜蟠睚R明被刑事拘留’，不是一個孤立的個案，不僅凸現(xiàn)出地方利益和行業(yè)利益的‘固若金湯’，更從一個側(cè)面折射出代表保障制度的缺位和不到位。”[4]其四，人大代表依附性較強，職責(zé)意識較弱。目前人大代表選舉的民主化程度還不夠，選舉提名一般由黨政組織負(fù)責(zé)，人大代表很多又來自于黨政系統(tǒng)，其本身對監(jiān)督對象有著高度的依附性。這就決定了相當(dāng)多的問題，他們不能與政府“太較真”，當(dāng)然事實上也難以采取較嚴(yán)厲的監(jiān)督措施。
　　
　?。ǘ┤舜笞陨斫ㄔO(shè)不夠
　　人大自身建設(shè)不夠主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠和代表素質(zhì)有待提高兩方面。機(jī)構(gòu)建設(shè)不夠是指人大專門委員會過少，與其擁有的巨大權(quán)力和履行的神圣職責(zé)不相稱。代表素質(zhì)有待提高是因為當(dāng)前部分人大代表和委員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及議政決策水平等還存在一定的問題。更嚴(yán)重的是，一些代表和委員缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，不會監(jiān)督，不愿監(jiān)督，也不敢監(jiān)督，個別代表甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。
　　
　　二、 增強人大監(jiān)督權(quán)的對策和建議
　　
　　立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督來自于一套精心建立的模式，即“施加于政策、人員、結(jié)構(gòu)和開支之上的眾多潛在的控制”[5] 。當(dāng)前我國要解決人大監(jiān)督不力的問題，也應(yīng)對現(xiàn)行“模式”精心修正。即在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)穩(wěn)妥地減少限制人大行使權(quán)力的因素，逐步從制度安排和人大自身建設(shè)兩方面增強人大實力。
　　
　?。ㄒ唬┍孀C認(rèn)識黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系問題
　　堅持黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，符合現(xiàn)代民主政治的權(quán)力運行規(guī)則，也是我國不可動搖的政治原則。同時，根據(jù)憲法第五條：一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。顯然，黨也要服從人大法律監(jiān)督權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)并沒有排斥人大對黨的監(jiān)督，二者事實上統(tǒng)一于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)以及中國民主政治發(fā)展中。從世界范圍來看，各國行政權(quán)都有擴(kuò)張的本能傾向，但為了對付一個強有力、且有可能走向?qū)Ｖ频恼鲊h機(jī)構(gòu)對政府的監(jiān)督也相應(yīng)增強了。從我國現(xiàn)實來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府行政的密切關(guān)系表明，人大要實現(xiàn)對政府權(quán)力的監(jiān)督就必須首先實現(xiàn)對黨的監(jiān)督。“國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法對執(zhí)政黨組織的執(zhí)政決策實施監(jiān)督，這應(yīng)該是我國權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的一個最重要特點?！盵6]
　　
　　
　?。ǘ┣袑嵚鋵嵢舜筘斦O(jiān)督權(quán)
　　一要加強預(yù)算監(jiān)督。人大應(yīng)成立專門的預(yù)算審查機(jī)關(guān)，集中一批專家學(xué)者，加強調(diào)查研究，實行預(yù)算審查的專家負(fù)責(zé)制，直接對政府財政預(yù)算的合法性、真實性、效益性進(jìn)行審查監(jiān)督，把人大對預(yù)算的審查和審批落到實處，解決人大預(yù)算監(jiān)督過多依賴政府部門(被監(jiān)督者)而流于形式的問題。二要建立立法型審計機(jī)構(gòu)，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立。我國應(yīng)按照大多數(shù)國家的通行做法，實現(xiàn)由目前的政府部門內(nèi)部審計向立法型審計機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，確保審計機(jī)關(guān)的獨立性。“將審計機(jī)關(guān)劃入人大序列，建立健全人大對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計機(jī)制，使各級審計機(jī)關(guān)成為同級人大對財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查的專業(yè)部門?！盵7] 三要推行經(jīng)常性審計和績效審計監(jiān)督。經(jīng)常性審計使人大對財政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督由過去一年一度的周期性決算報告的審查，上升為借助審計手段的經(jīng)常性監(jiān)督檢查?？冃徲嬍恰巴ㄟ^檢查和評估資源利用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督和控制的報告系統(tǒng)以及運營考核來衡量公共部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果”[8]。
　　
　?。ㄈ闹贫壬蠘?gòu)建對“一把手”的問責(zé)監(jiān)督機(jī)制
　　人大“問責(zé)”政府是“一切權(quán)力屬于人民”思想的體現(xiàn)，而問責(zé)“一把手”則是應(yīng)對我國行政首長負(fù)責(zé)制的現(xiàn)實選擇。我國行政制度要求“一把手”掌握全局、“負(fù)總責(zé)”，與此相應(yīng)，也賦予了其更多的權(quán)力。行政首長擁有所轄公共事務(wù)的自由裁量權(quán)和最后決定權(quán)，有的“一把手”身兼多職，既是決策者、執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，集中了人財物等重要權(quán)力?！耙话咽帧北毁x權(quán)過重的客觀事實，使人大問責(zé)重點由政府轉(zhuǎn)向政府“一把手”成為必然。所謂從制度上構(gòu)建對“一把手”的問責(zé)監(jiān)督，就是要在法律上明確規(guī)定，人大基于監(jiān)督對象的履職情況對 “一把手”進(jìn)行定期質(zhì)詢和年度信任評議表決，對其過錯、過失實施追究。定期質(zhì)詢由常委會負(fù)責(zé)，以構(gòu)成對“一把手”的經(jīng)常性監(jiān)督；年度信任表決由人大全體代表對政府進(jìn)行一年一度的評議并進(jìn)行信任表決，一旦產(chǎn)生不信任表決，“一把手”應(yīng)當(dāng)立即辭職。
　　
　?。ㄋ模┘訌娙舜笾贫葎?chuàng)新，重塑權(quán)威性的高素質(zhì)權(quán)力機(jī)關(guān)
　　其一，在制定人大監(jiān)督法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索操作性強的人大監(jiān)督權(quán)執(zhí)行路徑，細(xì)化“了解權(quán)、處置權(quán)、制裁權(quán)”的原則和程序，以便于人大完整行使監(jiān)督權(quán)。其二，創(chuàng)新代表選舉制度。一些人大代表之所以責(zé)任心不強，歸根結(jié)底是還沒有感受到選民實實在在的外部壓力。要通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體擴(kuò)大選民的知情權(quán)，置代表于人民的監(jiān)督和壓力之下，讓選民自己選出那些確實緊密聯(lián)系他們并能以實際行動真正代表他們利益的人作為人大代表。其三，減少代表數(shù)量，提高其地位與待遇，逐步全面實現(xiàn)代表的專職化。減少代表數(shù)量有利于選舉出高素質(zhì)的“精英”代表，從而能夠提高民主政治的智慧水平和理性程度。提高代表的地位與待遇，實現(xiàn)代表的全面專職化，有利于保證代表基于政治利益而忠實地履行監(jiān)督職責(zé)。其四，擴(kuò)充人大機(jī)構(gòu)規(guī)模。美國國會工作人員總數(shù)約為4萬多人，各種常設(shè)委員會43個，小組委員會100多個。而我國人大只有9個專門委員會，人大機(jī)構(gòu)規(guī)模跟不上政府管理，也與其巨大的權(quán)力要求不相稱。因此，必須擴(kuò)充人大機(jī)構(gòu)規(guī)模，確保監(jiān)督主體擁有足夠的實力。
　　
　?。ㄎ澹┩貙挶O(jiān)督渠道，善用監(jiān)督技術(shù)與策略
　　第一，確立人大監(jiān)督專員制度。為應(yīng)對現(xiàn)代行政權(quán)力擴(kuò)張、官僚腐敗現(xiàn)象層出不窮的情況，我們應(yīng)借鑒西方議會監(jiān)督專員制度的做法，確立人大監(jiān)督專員制。人大監(jiān)督專員由人大及其常委會選出通曉法律知識且秉性正直的人擔(dān)任。監(jiān)督專員代表人大履行廣泛的職權(quán)，可以作為接待員受理公民冤案的控告，或作為視察員對司法場所進(jìn)行調(diào)查研究，也可以以各種方法揭露弊政，對違法行為施壓。第二，建立人大代表個人網(wǎng)站。目前狀況下，建議那些具備條件的人大代表建立個人網(wǎng)站。這既有利于滿足公民向代表他們利益的人大代表反映情況，表達(dá)意愿，又有利于人大代表密切聯(lián)系群眾，搞好工作。第三，將信訪工作與輿論監(jiān)督結(jié)合起來。人大并不直接處理信訪案件，需協(xié)調(diào)“一府兩院”辦理。但“目前人大信訪案件還存在交辦難、協(xié)調(diào)難、處理難、效率不高、效果不好的問題”[9]。對此，建議對人大提交“一府兩院”的信訪問題設(shè)立法定辦理時間限制，除非“一府兩院”向人大請求延時，逾期不辦的應(yīng)以人大授權(quán)的方式由媒體公之于眾。第四，善用監(jiān)督技術(shù)與策略?！巴ㄟ^使用質(zhì)詢、審議、評估、倒閣、彈劾、調(diào)查等監(jiān)督策略和技術(shù)，立法機(jī)關(guān)能影響或改變行政行為。”西方立法機(jī)關(guān)的這些豐富的監(jiān)督技術(shù)和策略啟示我們要善用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督技術(shù)與策略，使人大監(jiān)督有條不紊、科學(xué)規(guī)范。
　　
　　注釋：
　　[1] 胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開發(fā)中國民主化的體制內(nèi)的資源》，載《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(社科版)》1999年第7期，第8頁。
　　[2] [3] 張勁松：《論人大監(jiān)督政府權(quán)的實現(xiàn)》，載《中共云南省委黨校學(xué)報》2004年第5期，第69、70頁。
　　[4] 胡?。骸稄摹褒R明案”看人大代表的職務(wù)權(quán)利保障》，載《法學(xué)》 2005年第7期，第42頁。
　　[5]【美】威爾遜：《國會政體:美國政治研究》，商務(wù)印書館1986年版，第154頁。
　　[6] 蔣伏虎：《試論人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督》，載《唯實》2005年第4期，第41頁。
　　[7] 蔣敏元、李龍成：《論我國公共財政框架中的財政監(jiān)督體系建設(shè)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2003年第3期，第76頁。
　　[8] 楊秋林、陳全民、李建新：《美、瑞、澳績效審計的比較研究》，載《財經(jīng)理論與實踐》2005年第5期，第94頁。
　　[9] 海南省人大常委會課題組（胡靜執(zhí)筆）：《構(gòu)筑體察社情民情的“綠色通道”》，載《海南人大》2005 年第7期，第27頁。（作者單位：西北師范大學(xué)政法學(xué)院）