在人事任免過程中行使擱置權(quán)是地方人大常委會近年在工作實踐中的新探索。擱置權(quán)實際上既是任免權(quán)的重要組成部分，同時也是行使監(jiān)督權(quán)的重要手段之一。人事任免事項中擱置權(quán)的概念、行使范圍、行使的方式和程序以及如何行使好擱置權(quán)，應(yīng)該是對這個權(quán)力探索過程中必須澄清的問題。如果能從中引發(fā)一些有益的思考，將更有利于地方人大工作的開展。
　　
　　一、任免事項與擱置權(quán)的基本概念及意義
　　
　　人事任免權(quán)作為地方人大權(quán)力的重要組成部分，是其監(jiān)督地方國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的主要手段。它主要是指各級地方人民代表大會及其常委會對地方各級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進行選舉、批準任命、罷免、免職、撤職等的權(quán)力[1] 。行使任免權(quán)的具體形式有選舉、決定人選、決定代理人選、決定任免、任免、推選、通過人選、補選、補充任命、批準任命、接受辭職、罷免、撤銷職務(wù)等13種[2] 。隨著地方人大改革的深入進行，任免權(quán)的行使越發(fā)趨向規(guī)范。代表提出關(guān)于人事任免議案的質(zhì)量不斷提高，漸漸為任免權(quán)的行使引入了一個新的概念——擱置權(quán)。
　　擱置權(quán)從廣義上講，是指有權(quán)國家機關(guān)對被提請審議的某項議案延緩表決或暫時停止表決的權(quán)力?，F(xiàn)實中需要行使擱置權(quán)的情況有很多，比如議案提請人正處在特定的司法程序中，提案涉及的關(guān)鍵人物處于不明朗的身體狀況以及議案提請實施的內(nèi)容尚未具備實施的必要條件，等等。將擱置權(quán)具體到地方人大常委會任免權(quán)行使的過程中，那就是地方各級人大常委會對被提請的某項人事任免對象的議案延緩表決或暫時停止表決的權(quán)力。
　　對任免事項有效地行使擱置權(quán)是地方人大常委會任免權(quán)得以落實的重要體現(xiàn)。在地方人大閉會期間，其人大常委會作為一級地方國家權(quán)力機關(guān)，代行地方人大的部分任免權(quán)。雖然是“部分”，但是其任免的對象卻十分廣泛：根據(jù)《地方組織法》第四十四條第九項之規(guī)定，地方各級人大常委會“在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個別任免；在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔(dān)任職務(wù)的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選?！?這就決定了地方人大常委會行使任免權(quán)的行為直接關(guān)系到地方行政司法機關(guān)的穩(wěn)定，進而影響地方整個政治格局的穩(wěn)定。因此，擱置權(quán)作為審慎行使任免權(quán)的主要形式，不言而喻，有著重要意義。
　　對任免事項有效地行使擱置權(quán)是對地方黨委在任免事項中作為行為的有效制約。對公職人員的選任和罷免是防止國家權(quán)力機關(guān)由社會公仆變成社會主人的重要手段[3]。 擱置權(quán)的行使可以在特定條件下造成人事任免案的事實流產(chǎn)，使地方黨委在提名候選人的過程中清楚地認識到應(yīng)該遵從人民的意志，從而防止個別干部通過買官的途徑晉升到領(lǐng)導(dǎo)位置。同時，人事任免事項中的擱置權(quán)是一個含蓄的手段，一旦形成制度，其既具有強大的制約作用，又不至于引起地方國家權(quán)力機關(guān)與地方黨組織之間的矛盾。
　　
　　二、目前任免事項中擱置權(quán)的行使及研究現(xiàn)狀
　　
　　在《地方組織法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會人事任免辦法》中，我們并沒有找到有關(guān)延緩、推遲任免表決的條款和文字表述。最接近的可以體現(xiàn)擱置權(quán)的表述應(yīng)該是《地方組織法》第十八條第一款規(guī)定的“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團決定提交人民代表大會會議審議，或者并交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決”和第二款規(guī)定的“縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表五人以上聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程?！备鶕?jù)條款的精神，對主席團、常委會、各專門委員會、本級人民政府提出的議案，主席團必須列入人大會議審議，不能決定不列入人大會議審議。那么，如何列入人大會議審議？首先要考慮議案提出者希望盡快解決問題的愿望，因此應(yīng)盡可能將這些機關(guān)和組織提出的議案列入本次大會議程進行審議，但對一些條件尚不具備的議案，也可以決定列入下次或者以后的某次會議審議。也就是說，主席團對這些機關(guān)提出的議案，沒有否決權(quán)，但有緩議權(quán)甚至擱置權(quán)。而目前有關(guān)擱置權(quán)的行使，在法律上還是一個真空地帶。法律的缺位，成為地方各級人大常委會正確行使擱置權(quán)的主要障礙。
　　就筆者搜集的資料看，學(xué)界目前對于擱置權(quán)的行使尚無正式的論述，現(xiàn)有的文獻見于《人大研究》2005年第8期中李鵬程的《談人大常委會任免事項中的擱置權(quán)》 。這主要是因為對如何正確處理人大任免權(quán)的行使與黨管干部原則之間的關(guān)系上，目前在學(xué)界尚無統(tǒng)一的意見；而對任免權(quán)本身的研究又非常缺乏，綜合造成了對擱置權(quán)研究的缺位。就目前的研究來看，對任免權(quán)的探究多是實際從事人大工作的人員或各級人大常委會研究室的工作人員，他們平時要從事繁多的實際工作，大量的時間用于領(lǐng)導(dǎo)講話稿和各類文件的起草，真正用于研究的時間很難保證。
　　
　　三、擱置權(quán)的行使范圍、方式和過程
　　
　　地方人大常委會擱置權(quán)的行使對象應(yīng)該包括涉及一切由地方人大常委會選任的地方行政機關(guān)和司法機關(guān)公職人員的有關(guān)人事任免議案。具體的行使方式目前有兩種意見：直接擱置和表決擱置[4] 。直接擱置是基于議案本身已經(jīng)進入了地方人大常委會的議程，只是對議案還存在爭議，因此不能馬上表決，應(yīng)該緩一緩，暫時不予討論。表決擱置是基于擱置行為本身就是一項決議，即是否進行表決的決議，所以擱置權(quán)的行使應(yīng)該以表決的方式進行。筆者認為，如果要讓擱置權(quán)真正發(fā)揮制約作用，就只能進行表決擱置。直接擱置并不是真正的擱置，在某種意義上說只能是一種暫時回避，直接擱置并不意味著就不討論議案，而是要在會議期間爭取時間磨合意見，最終還是要在會議期間進行表決。而表決擱置則意味著一種對該議案的間接否決，至少在本次會議議程中如無特殊情況，就不再予以討論。如果提請人希望議案能取得人大常委會的認可，則只能在下次會議期間再次提出議案。如果在常委會會議閉會期間就自行實施議案內(nèi)容，進行人事調(diào)動，就必然是違法行為。
　　根據(jù)地方人大常委會人事任免過程：黨委提名——地方行政及司法機關(guān)主要負責(zé)人提請——人大常委會黨組初審——主任會議預(yù)審——常委會會議審議任命——制發(fā)任職文件——發(fā)布公告——頒發(fā)任命書[5] ，擱置權(quán)可以在主任會議預(yù)審和常委會會議審議任命兩個階段提請實施。既然是作為交付表決的正式提請，就由主任會議交付常委會當場表決。表決的形式可以是口頭表決、舉手表決、按表決器表決和無記名投票表決[6] 。表決結(jié)果如果認為被表決議案應(yīng)該擱置，則不再將該議案列為本次會議的討論議題。
　　
　　四、如何行使好擱置權(quán)
　　
　　1.關(guān)于擱置的時限：如果被提請的議案需要常委會全體表決的，擱置時間應(yīng)該從本次常委會會議作出擱置決定時起至下次常委會會議開始提交議案時止。反之，如果被提請的議案不需要常委會全體表決的，可交由專門委員會處理。
　　2.關(guān)于被擱置議案的再次提請：從地方各級的人大常委會人事任免辦法看，絕大多數(shù)辦法重視任命程序，忽視免職程序。目前在任命程序方面有明確的規(guī)定：“同一人選的任命，一次會議未獲通過，可根據(jù)工作需要，由提請人向下次常委會會議繼續(xù)提名，常委會連續(xù)兩次表決未獲通過的，不得再提名為同一職務(wù)的人選?！盵7]“但在關(guān)于免職的程序方面則沒有明確的規(guī)定。事實上，與任命相比，罷免的意義更加重要。就目前我國的干部任用體制來看，干部人選的考察，主要是各級黨委組織部門的職能。從整個國家機關(guān)的分工和專職角度來看，地方人大常委會在組織部門提出候選人到表決期間，沒有能力、也缺乏足夠的時間去全面地考察候選人。即使在實行了競選體制以后，這樣的情況也不能得到很好的改善。因此，將主要精力集中在對候選人上任后的政績考察和監(jiān)督，才是地方人大常委會應(yīng)該作出的選擇。筆者認為，對罷免議案的擱置與否，事實上可以等同于是否通過罷免議案本身，所以在程序上應(yīng)該可以再次提請，而且只能提請兩次。這與任命議案是一致的。但鑒于罷免議案的重要性，其擱置表決應(yīng)該以地方人大常委會到會組成人員的2/3多數(shù)通過為標準。
　　3.被擱置議案再次提請時，應(yīng)該比原議案材料更為充實，論證更加有力，而不能是原議案的簡單再提請。這是對地方人大常委會的尊重。此外，如果有必要，人大常委會應(yīng)該將議案交付專門機構(gòu)進行相關(guān)調(diào)查后，對提請人進行詢問，綜合所有材料，再做結(jié)論。
　　4.關(guān)于人事任免事項中擱置權(quán)的行使環(huán)境，筆者認為，健全的法律體系是不可或缺的。目前人大及其常委會諸種權(quán)力不能得以充分行使，雖然有其自身體制、代表素質(zhì)等諸種因素的缺陷，但如果要最終解決其充分運作的問題，就必須從根源上進行思考，盡快完善立法，填補法律空白。
　　
　　注釋：
　　[1][2][3][5]參見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第四版，第335、343~348、338、353頁。
　　[4][6][7]參見李鵬程：《談人大常委會任免事項中的擱置權(quán)》，載《人大研究》2005年第8期。
　　（作者單位：西南交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）