【摘要】本文從高校“非營利的準(zhǔn)政府組織”角度分析了績(jī)效預(yù)算制度的供給與需求，指出了高?？?jī)效預(yù)算制度供求的內(nèi)在矛盾和由此引發(fā)的制度供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)和制度有效需求不足，并進(jìn)一步研究了矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制和制度供給基本途徑。
　　
　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共管理學(xué)認(rèn)為，一個(gè)典型意義的社會(huì)應(yīng)由政府組織、企業(yè)和非營利組織三類社會(huì)組織所構(gòu)成。我國普通高等學(xué)校屬于“事業(yè)單位”，具有“非營利性”，但不滿足西方非營利組織“民間性”和“志愿性”的核心特征，相當(dāng)于準(zhǔn)政府組織。本文正是以高校“非營利的準(zhǔn)政府組織”特征為出發(fā)點(diǎn)來研究績(jī)效預(yù)算制度供給與需求。
　　
　　一、績(jī)效預(yù)算與高?？?jī)效預(yù)算管理模式
　　
　　績(jī)效預(yù)算是美國在1949年首次提出的，將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，即干多少事?lián)芏嗌馘X。隨后相繼出現(xiàn)了 “項(xiàng)目預(yù)算”、“項(xiàng)目－計(jì)劃－預(yù)算”以及零基預(yù)算等方法。二十世紀(jì)九十年代以來，OECD國家推行“績(jī)效基礎(chǔ)預(yù)算”，又稱為新績(jī)效預(yù)算。它更強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和支出責(zé)任，其核心做法是根據(jù)活動(dòng)結(jié)果來進(jìn)行資源的分配?？?jī)效預(yù)算已成為各國預(yù)算改革的重要參考與發(fā)展方向，我國也已引入績(jī)效預(yù)算理念?！翱?jī)效預(yù)算是要闡述和明確請(qǐng)求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績(jī)和完成工作情況”（財(cái)政部辦公廳編《以“三個(gè)代表”主要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財(cái)政框架》）。
　　高校績(jī)效預(yù)算管理模式是以績(jī)效預(yù)算相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合高校管理實(shí)際情況而提出的。高?？?jī)效預(yù)算管理模式強(qiáng)調(diào)效益為宗旨，財(cái)隨事走，事因財(cái)定。以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構(gòu)建起效益分析框架和績(jī)效預(yù)算管理運(yùn)行模式。校內(nèi)部門提出部門項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和預(yù)算規(guī)劃；財(cái)務(wù)部門形成部門約束性預(yù)算，按照項(xiàng)目管理要求進(jìn)行預(yù)算控制和調(diào)整，并根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估和部門預(yù)算執(zhí)行情況考核、獎(jiǎng)懲。該模式能促使資源配置機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán)，促進(jìn)高校教育服務(wù)能力得到保全和提升。
　　
　　二、高?？?jī)效預(yù)算制度需求分析
　　
　　我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長，籌資渠道呈多元化的趨勢(shì)。龐大的預(yù)算支出的合理性、效益性及校內(nèi)各單位預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，引起廣泛關(guān)注和高度重視。近年來財(cái)政和教育主管部門也開始啟動(dòng)了“績(jī)效預(yù)算”制度創(chuàng)新進(jìn)程。
　　
　?。ㄒ唬┲贫葎?chuàng)新收益
　　1.資金節(jié)約。高校績(jī)效預(yù)算制度創(chuàng)新的基本出發(fā)點(diǎn)是解決“高等教育資源匱乏與浪費(fèi)并存”問題，其基本收益是高等教育資源節(jié)約。高等教育服務(wù)再生產(chǎn)的資金循環(huán)過程表明，高校預(yù)算內(nèi)外資金通過各種支出科目最終歸集到辦學(xué)成本中。項(xiàng)目管理注重“投入-產(chǎn)出”階段的效率問題，提倡成本核算，能有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本。目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)出-效果”階段的有效性問題，要求績(jī)（目標(biāo)）-預(yù)算-效果（結(jié)果）之間有高相關(guān)性，能促使部門科學(xué)決策，使資金使用效益提高。這兩個(gè)環(huán)節(jié)客觀上均能促進(jìn)資金節(jié)約。
　　2.教學(xué)質(zhì)量提高?？?jī)效預(yù)算引入了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)和資源效益配置機(jī)制。學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)具體化為專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)管理以項(xiàng)目為依托，部門預(yù)算以項(xiàng)目為基點(diǎn)，從而形成“項(xiàng)目為載體、效益為標(biāo)準(zhǔn)”的教育資源配置機(jī)制。部門財(cái)力分配轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和項(xiàng)目成效成為項(xiàng)目爭(zhēng)勝的關(guān)鍵。高質(zhì)量項(xiàng)目集合必然會(huì)提升高校教育教學(xué)能力，促進(jìn)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量持續(xù)提高。
　　3.教育科研服務(wù)能力保全。高校主要任務(wù)是提供教育科研服務(wù)，高校財(cái)務(wù)管理的生產(chǎn)性功能使教育科研服務(wù)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)得以實(shí)現(xiàn)。而生產(chǎn)性功能的核心就是績(jī)與效的高度統(tǒng)一，使高校發(fā)展進(jìn)入“低投入-高產(chǎn)出-高服務(wù)能力-高收入-高投入”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)教育科研服務(wù)能力保全的目標(biāo)。
　　4.高校管理體系創(chuàng)新及責(zé)權(quán)利整合。首先，績(jī)效預(yù)算按照企業(yè)化經(jīng)營模式，建立起“公共品-公共品成本-預(yù)算”的模式，從管人轉(zhuǎn)向管事、從收支核算到成本核算，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)建立高等教育科研服務(wù)成本核算制度。其次，績(jī)效預(yù)算要求重塑學(xué)校和部門之間權(quán)利分享模式。就整個(gè)權(quán)力共享矩陣而言，學(xué)校與部門之間權(quán)力劃分不再是層級(jí)式分割。在目標(biāo)管理中，學(xué)校占主導(dǎo)地位，但目標(biāo)越具體，部門的權(quán)力越大。在部門預(yù)算的編制中，部門占主導(dǎo)地位，而學(xué)校依然保持著足夠的宏觀調(diào)控權(quán)。再次，績(jī)效評(píng)價(jià)取代了傳統(tǒng)的業(yè)績(jī)考核，賦予了績(jī)效預(yù)算民主化的功能。可見，績(jī)效預(yù)算是整個(gè)高校管理理念的一次革命，它必然會(huì)推進(jìn)高校管理體系創(chuàng)新。
　　
　?。ǘ┲贫刃枨笾黧w及創(chuàng)新收益分享
　　績(jī)效預(yù)算制度的需求主體包括管理層、運(yùn)作層和追隨層。從新型高等教育基本關(guān)系圖中可以看出，國家及其職能部門，如財(cái)政主管部門、教育主管部門是管理層制度需求主體，其主要目的是決定財(cái)政資金投入方向、規(guī)模和效益。高校管理者是操作層制度需求主體，其主要目的是通過責(zé)權(quán)利的合理安排促進(jìn)資源優(yōu)化配置。學(xué)生（家長）、高校教職工、高校其他相關(guān)利益者等是追隨層制度需求主體，bvE0TxlyWFOef0ftdRZcHXBcYqpzwuNmIsE35cUe0nA=他們主要是期盼新制度能帶來高效率、高質(zhì)量和高收益。在創(chuàng)新收益分享中，不同主體關(guān)注不同方面的利益。
　　對(duì)于資金節(jié)約，一般情況下財(cái)政部門最為關(guān)注。但如果采取生均綜合定額或基數(shù)加增長模式，財(cái)政部門主要考慮財(cái)政資金的初始分配，即根據(jù)財(cái)政供給能力核定經(jīng)費(fèi)、包干使用。加上監(jiān)督意愿、監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督力量的限制，財(cái)政部門往往不管資金的具體使用及使用效果。單位預(yù)算批復(fù)后，高校作為自主辦學(xué)主體，是教育資源實(shí)際支配者，也成了資金節(jié)約的最大收益者。
　　對(duì)于教學(xué)質(zhì)量提高，教育主管部門和高校管理者尤為關(guān)注，如教育部近年來開展的教育質(zhì)量評(píng)估。而實(shí)際上學(xué)生、家長和社會(huì)是高質(zhì)量教育服務(wù)的需求者和真正受益者。如學(xué)分制改革后，按照學(xué)分差別定價(jià)機(jī)制，即以教育服務(wù)質(zhì)量決定校內(nèi)教育資源配置，以教育服務(wù)質(zhì)量決定學(xué)分價(jià)格，可能會(huì)出現(xiàn)“低成本-高質(zhì)量-高價(jià)格-高回報(bào)-高投入-高質(zhì)量”的持續(xù)發(fā)展勢(shì)頭；或者讓學(xué)生享受“低投入（低成本）-高質(zhì)量-低價(jià)格”帶來的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。
　　對(duì)于教育和科研服務(wù)能力保全，高校管理者應(yīng)該是最為關(guān)切。但是，即使出現(xiàn)不能保全的情況，只要不倒閉（普通高等學(xué)校倒閉的可能性畢竟很?。?，高校管理者和其他既得利益者就不會(huì)受到太大的影響。最大的受害者是學(xué)生、普通教職員工。學(xué)生可能面臨低質(zhì)量的服務(wù)和難就業(yè)的困境；教職員工可能面臨低收入、低社會(huì)地位、艱難的教學(xué)科研環(huán)境，甚至重新選擇學(xué)校和崗位的危險(xiǎn)。
　　對(duì)于高校管理體系創(chuàng)新及責(zé)權(quán)利整合，因?yàn)橹饕婕案咝?nèi)部權(quán)力和利益調(diào)整，受影響最大的是高校管理層。但最終受益者是學(xué)生、教職員工、社會(huì)和國家。
　　
　　三、績(jī)效預(yù)算制度供給分析
　　
　?。ㄒ唬┲贫裙┙o主體及供給方式
　　高校績(jī)效預(yù)算制度供給主體包括正式主體和非正式主體。制度供給的正式主體只能是財(cái)政、教育主管部門和高校管理者。他們的區(qū)別在于該制度適用范圍是全國性、地方性或個(gè)體性。正式主體往往采取從上至下的供給方式，具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和及時(shí)性。非正式主體主要是指非政府組織（學(xué)術(shù)或社會(huì)團(tuán)體）、高校內(nèi)部自發(fā)性創(chuàng)新個(gè)體或群體等，往往擔(dān)當(dāng)制度創(chuàng)新的發(fā)現(xiàn)者、傳播者和推動(dòng)者。他們對(duì)績(jī)效預(yù)算制度的供給常常是局部、零散、緩慢和非強(qiáng)制性的，可能會(huì)從下至上引起制度演變。
　　（二）供給主體的供給意愿、能力及供給成本分擔(dān)
　　正式主體站在提高資金使用效益，發(fā)展國家高等教育事業(yè)，更好地服務(wù)于人民和社會(huì)的立場(chǎng)，有強(qiáng)烈的供給意愿。而且它掌握著組織和調(diào)動(dòng)國家、部門和社會(huì)力量的權(quán)力，因而具有較強(qiáng)的供給能力。另外，高?？?jī)效預(yù)算制度創(chuàng)新涉及財(cái)政管理和監(jiān)督體系、高校管理體系、新型高等教育關(guān)系的塑造和完善，成本很高，非正式主體也難以承擔(dān)。因此，理論上說，沒有正式主體的主導(dǎo)，該制度難以供給和施行。
　　
　　在正式主體中，高校管理者處于關(guān)鍵地位。由于行業(yè)不同、同一行業(yè)中個(gè)體差異很大，與其他制度供給類似，績(jī)效預(yù)算制度供給主體也往往需要分工。實(shí)踐中，財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)提出了一些績(jī)效預(yù)算管理的要求和原則，他們都要求更下級(jí)的管理部門提出具體方案。因?yàn)楦咝９芾碚呔哂行畔?yōu)勢(shì)和直接利益驅(qū)動(dòng)，并扮演制度實(shí)行者和供給者雙重角色，能在制度的實(shí)行中充實(shí)供給內(nèi)容，調(diào)整供給方式、步驟和速度，能最終決定制度創(chuàng)新成敗和效益大小。而且在上層供給主體缺位的情況下，它具備獨(dú)立供給的能力。
　　非正式主體在制度供給中的地位很特殊。一方面，他們供給意愿可能很強(qiáng)，但供給能力單薄。學(xué)術(shù)研討或個(gè)體創(chuàng)新會(huì)喚起正式主體的制度供給意識(shí)，在制度供給過程中也能提出很有價(jià)值的建議和意見，但他們不具備獨(dú)立供給能力。另一方面，他們主要會(huì)對(duì)制度供給起推動(dòng)作用，但由于非正式主體在供給中不可避免地存在某種程度的片面、無序甚至混亂。同時(shí)，非正式主體在制度供給成本的承擔(dān)上具有間接性，其設(shè)計(jì)的方案可能會(huì)忽視或低估制度供給的困難和成本。這些可能成為制度供給的阻力。
　　
　　四、制度供求矛盾與協(xié)調(diào)
　　
　　高?？?jī)效預(yù)算制度創(chuàng)新過程中，制度供給是瓶頸。供給與需求的內(nèi)在矛盾延緩了制度供給。
　?。ㄒ唬┲贫裙┣竺芊治?br/>　　高校績(jī)效預(yù)算制度供求矛盾主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。
　　1.供給主體與需求主體之間存在不對(duì)等現(xiàn)象。如學(xué)生、高校教職工、高校其他相關(guān)利益者是制度需求主體，而一般情況下，他們很難成為制度供給主體，或者處于弱供給地位。相反，財(cái)政主管部門、教育主管部門和高校管理者，他們處于強(qiáng)供給地位，但由于種種原因，其對(duì)制度需求往往并不強(qiáng)烈。對(duì)于非政府組織，可能成為制度供給主體，但與制度需求沒有直接聯(lián)系。
　　2.供給成本與創(chuàng)新收益不一致。供給成本包括制度創(chuàng)新成本和制度運(yùn)作成本，制度創(chuàng)新收益包括制度創(chuàng)新成果和制度運(yùn)作收益。制度供給的正式主體無疑承擔(dān)制度運(yùn)作成本，但收益往往是國家、社會(huì)和高校師生。另外，制度運(yùn)作成本是不確定的，每個(gè)高校差異很大，一旦制度運(yùn)作成本高昂，制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大，這會(huì)導(dǎo)致高校管理者個(gè)體成本與收益的極不均衡。對(duì)制度供給的非正式主體而言，主要承擔(dān)制度創(chuàng)新成本，但其在創(chuàng)新成果和運(yùn)作收益上分享甚微。
　　3.制度供給主體的供給能力與供給意愿不一致。如非政府組織和高校內(nèi)部創(chuàng)新個(gè)體，是強(qiáng)供給意愿、弱供給能力。高校管理者，他們代表學(xué)校，但同時(shí)又有自己的利益關(guān)注點(diǎn)，即使有很強(qiáng)的供給能力，出現(xiàn)與自己利益不一致時(shí)，可能會(huì)延遲制度供給甚至阻礙供給。上級(jí)主管部門在財(cái)政撥款占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)比例不高或者財(cái)政撥款與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)無關(guān)時(shí)，其供給意愿也不會(huì)很高。
　　
　?。ǘ┲贫裙┣竺軈f(xié)調(diào)與制度供給路徑
　　1.績(jī)效預(yù)算制度供求矛盾一是導(dǎo)致制度供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)。非正式主體零散的、低水平的、重復(fù)或雷同的制度供給越來越多，正式主體局部的、原則性的一般性制度創(chuàng)新已開始出現(xiàn)，但制度供給仍然處于經(jīng)驗(yàn)介紹、模型認(rèn)知、初步摸索階段，各主體遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)、形成合力，更不必說系統(tǒng)、成熟的制度供給了。二是導(dǎo)致制度有效需求不足。表現(xiàn)在有強(qiáng)烈制度需求的學(xué)生、家長、社會(huì)和教職員工因?yàn)轭A(yù)算管理專門知識(shí)缺乏而供給能力弱，或者因?yàn)轭A(yù)算管理民主化、法制化進(jìn)程滯后而難以參與制度供給；有制度供給職責(zé)和供給能力的國家主管部門和高校管理者又因?yàn)閯?chuàng)新的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)與部門利益、官員利益不匹配而無供給意愿。
　　2.要解決上述問題，必須建立制度供求矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制的主要內(nèi)容和近期目標(biāo)是：在資源優(yōu)化配置與高校持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新目標(biāo)下，加快高校預(yù)算管理法制化和民主化進(jìn)程，以制度供給正式主體為主導(dǎo)，激勵(lì)非正式主體創(chuàng)新并借鑒其成果，合理安排創(chuàng)新層次和成本分擔(dān)，形成制度創(chuàng)新協(xié)力群體，促進(jìn)高校績(jī)效預(yù)算制度創(chuàng)新盡快進(jìn)入方案設(shè)計(jì)和試點(diǎn)改革階段。
　　3.制度供給的基本路徑。完全意義上的西方新績(jī)效預(yù)算管理理念在我國高校管理中適用還有相當(dāng)長的路要走。我們只有充分肯定歷年來高校預(yù)算管理改革成果并以此為基礎(chǔ)和依托，堅(jiān)持“效率優(yōu)先、結(jié)果導(dǎo)向”原則，總體安排，分步推進(jìn)。首先，國家主管部門必須在政策導(dǎo)向、學(xué)術(shù)交流、技術(shù)引進(jìn)、信息管理、軟件開發(fā)等方面繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用；其次，高校管理者應(yīng)該利用其基層創(chuàng)新主體的信息優(yōu)勢(shì)，形成共識(shí)、積極試點(diǎn)、強(qiáng)力推行，在實(shí)踐中不斷改善制度運(yùn)行環(huán)境和制度供給的深層次開發(fā)；再次，廣泛汲取群眾和社會(huì)創(chuàng)新成果，教育和培訓(xùn)制度需求主體，使非正式供給主體有機(jī)會(huì)和能力參與績(jī)效預(yù)算制度的供給過程。