蔣明倬

瑞安，浙江溫州所屬的一個縣，溫州模式的發(fā)祥地之一，2006年縣域經(jīng)濟基本競爭力位列全國百強縣的第21位，農(nóng)民人均純收入達到8312元

慶元，2006年農(nóng)民人均收入只有3459元，縣委書記甚至被戲稱為“省尾書記”：一重意思是其位于浙江與福建的交界處，在浙江的最南端；另外一重意思是從收入來講，是浙江最低的一個縣。

這兩個縣，同時關(guān)注“三農(nóng)”問題，進行制度創(chuàng)新，都入圍中國地方政府創(chuàng)新獎。而這兩個縣也恰恰濃縮了中國農(nóng)村面臨的問題：富地兒和窮地兒的新農(nóng)村建設(shè)，到底采取怎樣的路徑？在各種錯綜復(fù)雜的利益面前，當(dāng)如何通過改革破除壁壘？

瑞安農(nóng)協(xié)試驗

老葉最近忙著見的不是什么大老板，開口閉口談的也不是生意經(jīng)，倒是一個對很多人來說完全陌生的一個新名詞——農(nóng)協(xié)。

農(nóng)協(xié)給老葉今年帶來了新的項目，7500萬元在老葉的賬本里實在是太小的一個數(shù)字，但是這次他卻覺得這個數(shù)字的意義確實非凡，因為“那是最新發(fā)展的處女地，全新的1500戶農(nóng)村小額貸款”。

在瑞安這一年，口不離農(nóng)協(xié)的人還有若干，都在為這個半官方半民間的組織存續(xù)做艱苦的試驗。

老葉，叫葉秀楠，是瑞安農(nóng)村合作銀行的董事長，掌管著銀行近90億的資產(chǎn)。因為瑞安合作銀行目前農(nóng)業(yè)客戶有6萬多戶，發(fā)的農(nóng)業(yè)貸款就有近40億，占了整個瑞安金融系統(tǒng)農(nóng)貸總數(shù)的98%，可稱當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的“財神爺”。

農(nóng)協(xié)是瑞安農(nóng)村合作協(xié)會的一個簡稱，2006年3月成立以后，開始了農(nóng)民專業(yè)合作、信用合作、供銷合作試點。

農(nóng)村合作銀行既是農(nóng)協(xié)的發(fā)起者，也是最為重要的核心會員之一。

“在農(nóng)協(xié)的成員里，我們合作銀行可能是比較主動的一個，這主要來源于競爭壓力”，在被很多人夸了他政治覺悟高以后，老葉說他更多考慮的還是銀行的經(jīng)營，“我是要對董事會負(fù)責(zé)的”。

在瑞安，本來銀行業(yè)的競爭就已經(jīng)很激烈，“光是今年就有四家銀行進入，據(jù)說明年外資銀行也要進來，我們銀行把利潤點到底放在什么地方？”老葉一直在考慮這個問題。

而實際上在瑞安，農(nóng)民有著強烈的貸款需求，是一個很大的客戶群，并沒有得到很好的開發(fā)。

但是具體操作起來，一直存在著諸多問題。比如貸款一般都需要抵押或者擔(dān)保，普通的農(nóng)民無法進行房產(chǎn)抵押，又很難找到擔(dān)保者。還有，農(nóng)村合作銀行雖然在銀行已經(jīng)有了77個網(wǎng)點，200個信貸人員，但是面對全縣900多個村，由信貸員去逐村爭取客戶，顯然不可能，再繼續(xù)擴大網(wǎng)點也不現(xiàn)實。

“依托農(nóng)協(xié)，讓專業(yè)合作社來做一些基礎(chǔ)工作，成了解決我們現(xiàn)實問題的一個辦法。陳市長一提出來這個建議的時候，我就覺得豁然開朗?！?/p>

老葉說的這個陳市長，是瑞安市副市長陳林，讀博士時就研究“三農(nóng)”問題，在清華讀完博士后之后，到瑞安掛職，是瑞安農(nóng)協(xié)的靈魂人物，整個體系的搭建者。

“大合作”

2005年瑞安農(nóng)村信用社成為全國信用社改制的試點。創(chuàng)建民營化的瑞安農(nóng)村合作銀行，老葉當(dāng)時曾經(jīng)遇到過一個難題：股金有149萬，名義上歸11萬農(nóng)戶所有，股東數(shù)量過于龐大。他向當(dāng)時主管金融的陳林討教，陳林想出的辦法是找個中介托管，在此基礎(chǔ)上初步形成了農(nóng)協(xié)的基本框架。

按照陳林的設(shè)計，這個農(nóng)協(xié)不同于原來的農(nóng)村專業(yè)合作社和村級農(nóng)村合作社，是一種“大合作”，也就是綜合性的農(nóng)村合作組織，類似于日本的農(nóng)協(xié)。

陳林的概念一提出來，瑞安市供銷社主任留少良立刻跑來找他。在2003年，瑞安供銷社就成為了全國供銷總社與浙江省綜合改革的試點?！皩τ诠╀N社到底往哪里走，一是徹底商業(yè)化，二是搞合作經(jīng)濟，我們選擇了后者?！?/p>

留少良雖然之前沒有和陳林交流過，但在判斷上卻是一致的。2003年，供銷社與財政部門共同出資500萬元，就組建了一個農(nóng)信擔(dān)保公司，雖然只給300多個單位個人提供過擔(dān)保，但現(xiàn)實全方位聯(lián)合的意圖也已經(jīng)初步顯露。

實際上，在農(nóng)信社改革組建農(nóng)村合作銀行的時候，供銷社就已經(jīng)投資465萬元，成為除農(nóng)協(xié)外的第一大股東。

2006年，供銷社還投資入股組建了7個專業(yè)合作社，陸續(xù)牽頭領(lǐng)辦了總計16家合作社。留少良認(rèn)為應(yīng)該進行一種更大范圍的聯(lián)合，所以又創(chuàng)辦了浙江省第一家農(nóng)村合作經(jīng)濟聯(lián)合社。

自然，供銷社也成為了之后組建的農(nóng)協(xié)核心會員。2006年3月，瑞安市“農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作三位一體綜合”農(nóng)協(xié)形成。

機構(gòu)設(shè)置：涉農(nóng)部門聯(lián)合

目前農(nóng)協(xié)的辦公地點在瑞安市農(nóng)村合作銀行，機構(gòu)運行的50萬資金是陳林從各方化緣而來，不足十個工作人員都是從各個單位借調(diào)過來，工資仍然在原單位發(fā)。

對于一個確實發(fā)揮作用的組織來說，這無疑是比較奇特的現(xiàn)象，而更為奇特的是機構(gòu)的設(shè)置。

農(nóng)協(xié)本身是按照國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》進行登記的，所以農(nóng)協(xié)的“婆家”之一是瑞安民政局。農(nóng)協(xié)下分設(shè)的供銷部、信用部、科技部，又是按照《民辦非企業(yè)登記管理條例》分別進行登記，其中信用部的業(yè)務(wù)主管單位是銀監(jiān)辦和人民銀行，科技部的業(yè)務(wù)主管單位是科技局和科協(xié)，供銷部的業(yè)務(wù)主管單位是經(jīng)貿(mào)局和供銷社。

這樣的一種設(shè)計使農(nóng)協(xié)體現(xiàn)出更大的靈活性，在結(jié)構(gòu)設(shè)計上實現(xiàn)了涉農(nóng)部門的聯(lián)合。

因為現(xiàn)行體制原因，目前各政府部門條塊分割嚴(yán)重，雖然名義上涉農(nóng)資金繁多，但是分屬發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧等10多個部門，投入分散，形不成合力，而是部門職權(quán)化，職權(quán)利益化。有人把這個比喻為一項資金背后有個衙門，衙門背后還有個“王爺”。

因為資金最終都要到縣一級，所以在這個層面上來整合資金，協(xié)調(diào)各個衙門利益，農(nóng)協(xié)似乎有著某種優(yōu)勢。從這種組織結(jié)構(gòu)上，實際又留了一個后門。比如，農(nóng)協(xié)雖然設(shè)了信用部，但是信用部并不完全等于農(nóng)村合作銀行，也包括供銷社的農(nóng)信擔(dān)保公司；而目前瑞安農(nóng)業(yè)銀行對于通過農(nóng)協(xié)來給專業(yè)合作社、合作社成員評信用登記發(fā)放貸款，也表示出濃厚的興趣。

對于流通環(huán)節(jié)，供銷部也不是僅有供銷社一個渠道，目前已經(jīng)發(fā)展了幾大超市和郵政物流系統(tǒng)。

陳林經(jīng)常掛在嘴邊的一句話是，對于農(nóng)協(xié)，“誰主動，誰就受益”。這種說法實際上是在敲山震虎。

在不同利益群體、部門的競爭之中求得農(nóng)協(xié)的生存，實現(xiàn)農(nóng)戶利益最大化，在實際操作中成為最可行的一種方法。

質(zhì)疑與反質(zhì)疑

對于農(nóng)協(xié)成立，最大的質(zhì)疑來自浙江省農(nóng)業(yè)廳。農(nóng)業(yè)廳經(jīng)營管理處處長童日暉明確提出了自己的反對意見，認(rèn)為農(nóng)協(xié)把各種不同利益部門放在一起，根本無法協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

“按照陳林這種搞法，會把農(nóng)村工作部署搞亂掉”，童日暉認(rèn)為，“農(nóng)民個人沒法做的事情專業(yè)合作社來做，專業(yè)合作社做不了的農(nóng)協(xié)做，這種想法都只是理論上的，不具可操作性。”

與瑞安農(nóng)協(xié)的路數(shù)相反，童日暉更提倡繼續(xù)搞專業(yè)合作社，目前浙江省農(nóng)業(yè)廳正鼓勵各市縣農(nóng)業(yè)部門牽頭組織農(nóng)民專業(yè)社聯(lián)合社。

留少良和陳林對這樣的反對意見早有預(yù)料?！稗r(nóng)業(yè)廳要在工作上爭取主動是可以的，但是避開供銷社和信用社來加強一直由他們主管的農(nóng)村專業(yè)合作社，這也是耐人尋味的?！绷羯倭颊f。

全國供銷總社在2004年曾經(jīng)想把名字改為農(nóng)村合作經(jīng)濟聯(lián)合總社，農(nóng)業(yè)部堅決反對，因為原來合作社的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門是各地農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)廳，最后作罷。

這也就是陳林提出的“新三農(nóng)問題”，即農(nóng)民、農(nóng)資、農(nóng)官問題中的農(nóng)官問題，條塊分割不打破，對于創(chuàng)新和發(fā)展都是最大的制約因素。

慶元：重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

如果在一些經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度高的地區(qū)，靠農(nóng)村專業(yè)合作社、專業(yè)合作聯(lián)社、甚至農(nóng)協(xié)來推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，那么在那些相對貧困的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度不高，農(nóng)村中介組織不成熟，農(nóng)民最可依靠的力量就仍然是鄉(xiāng)、村兩級政府。而在慶元推開的技能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)正是基于此。

“技能型政府最初的提出，是因為我們的貧窮?！眳切≤娭v話的時候速度非常的緩慢。

4年前他在慶元縣江根鄉(xiāng)當(dāng)黨委書記，整個慶元多半處山區(qū)，是浙江省最偏遠的地方，江根又幾乎是慶元最落后的地方，根本沒有什么像樣的產(chǎn)業(yè)，無所事事的村民整天打架、賭博。

吳小軍認(rèn)為這其中最重要的原因就在于沒有農(nóng)業(yè)技術(shù)，“欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展肯定要靠企業(yè)帶動，而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又必然要技術(shù)?！?/p>

因為地理位置的偏遠，省里、市里的農(nóng)技人員一年都去不了江根一次，靠農(nóng)民自己慢慢摸索技術(shù)又實在太慢了，也沒有中介組織可以依靠，所以只能靠政府。

“我當(dāng)時看好高山蔬菜，就費了好大力氣從福建請了個專家來講課”，吳小軍后來專門讓人編了個花菜種植的簡易讀本，先是讓干部學(xué)，租一塊田自己先種，積累了一些技術(shù)，再傳授給老百姓。

很快，江根的高山花菜從400株發(fā)展到5000畝。技術(shù)問題解決了，銷售問題又出來了。吳小軍帶著鄉(xiāng)干部到杭州促銷，隨后產(chǎn)品包裝、綠色認(rèn)證等這種問題都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面解決的。

吳小軍認(rèn)為像發(fā)達地區(qū)的公司+農(nóng)戶的發(fā)展方式，在欠發(fā)達地區(qū)是行不通的，第一步要靠政府拉動。他要求每個鄉(xiāng)干部都要學(xué)會一門實用農(nóng)業(yè)技術(shù)，香菇種植、毛竹種植什么的都可以。而這么做的目的，吳小軍認(rèn)為，“如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不轉(zhuǎn)變，這級政府存在的合法性都要受到威脅。”

江根的做法很快就受到了縣委書記蔡小華的肯定，并要求在全縣推廣“技能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”建設(shè)，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須學(xué)會一種服務(wù)農(nóng)民的本領(lǐng)。

人人都是技術(shù)員

慶元組織部負(fù)責(zé)草擬推進方案，經(jīng)過對農(nóng)民、企業(yè)調(diào)研，確定學(xué)技能主要的幾個方面。

一方面是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的，比如農(nóng)業(yè)方面就是學(xué)習(xí)實用技術(shù)服務(wù)農(nóng)業(yè)，工業(yè)方面就是要學(xué)習(xí)服務(wù)企業(yè)的技能，包括指導(dǎo)農(nóng)民簽合同，企業(yè)證照辦理，土地申請等。

另一方面包括維護社會穩(wěn)定、防汛、防災(zāi)等?！芭_風(fēng)、山火……各種自然災(zāi)害的現(xiàn)場救助，甚至是農(nóng)村發(fā)生的交通事故，最先到現(xiàn)場的一定是鄉(xiāng)、村兩級政府的干部，處理這些事情的能力也是他們應(yīng)該具備的，所以也要進行培訓(xùn)。”慶元縣組織部部長葉旭勇說。

此后所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都選擇了自己的技能方向，并參加考試。在每個鎮(zhèn)的辦公樓前，每個鄉(xiāng)干部的名字、所學(xué)技能和聯(lián)系方式都被公布出來，農(nóng)民遇到任何問題，都可以隨時找到他們咨詢。

在組織學(xué)習(xí)技能的過程中，要根據(jù)每個人報的學(xué)習(xí)項目來編排小組，“在這個過程中我們覺得另外一個問題必須同時解決——鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是散兵游勇，有些部門機構(gòu)有，但是人員到不了位。”

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一部分人是行政編制，大概一個鎮(zhèn)10個編制，除了七八個是領(lǐng)導(dǎo)，其他就是快退休的，年輕人也就一兩個。而其他人員都是事業(yè)編制，進入不了行政系列。

因此，慶元在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的重構(gòu)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小，以服務(wù)中心(站)為平臺，整合鄉(xiāng)村人員機構(gòu)，打破傳統(tǒng)的上下對應(yīng)機構(gòu)設(shè)置模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)原“七站八所”履行的30多項職能進行歸并整合；并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小，分類設(shè)置“一辦若干中心”，即黨政綜合辦公室和農(nóng)村工作指導(dǎo)中心、工業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、維穩(wěn)調(diào)處服務(wù)中心、社會保障服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)管理中心等。

條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，推行“集體式辦公、超市式服務(wù)”，工作模式從過去的“分散服務(wù)”向“集中服務(wù)”轉(zhuǎn)變?！拔覀冊谛姓?wù)中心里的人員都分A、B崗，同一中心的人員彼此之間的業(yè)務(wù)必須互相熟悉，一旦一個人外出辦事，另外的人一樣能處理他的業(yè)務(wù)。”葉旭勇說。

這種協(xié)同工作的方式，打破了舊有機構(gòu)鴿籠式分割人員的弊端，也提高了農(nóng)民的辦事效率。同時，淡化干部行政、事業(yè)身份限制，開展全員競聘上崗、雙向選擇，優(yōu)化干部資源配置?！霸腥藛T的身份并不改變，但是崗位卻要重新競爭?！北M管干部壓力大了，但是并沒有遇到很大的阻力，這項改革就完成了。

在新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)架構(gòu)基本搭建完成后，慶元繼續(xù)推動了“一村四助理”改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中心下移。每個村里不僅要派駐村指導(dǎo)員，還要派金融助理、科技助理、企業(yè)助理和平安助理。此外，村干部和這些縣鎮(zhèn)派下來的駐村指導(dǎo)員的名字電話都統(tǒng)一印在了年畫上，發(fā)給農(nóng)民，以便查閱。