楊　軍

中國(guó)的特殊國(guó)情決定了，沒(méi)有執(zhí)政黨對(duì)干部人事制度的一系列改革，反腐敗工作就難以在2007年走出相持階段。

實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制15年，腐敗分子前腐后繼，腐敗方式層出不窮。近年，省部級(jí)高官落馬已不新鮮，來(lái)自中紀(jì)委的數(shù)字表明，僅去年一年，就有7名省部級(jí)官員被移送司法機(jī)關(guān)，涉及檢察、統(tǒng)計(jì)、藥監(jiān)等眾多領(lǐng)域。如此多的高官受到懲處，是世界上其它國(guó)家所不多見(jiàn)的，反腐敗對(duì)執(zhí)政黨是一場(chǎng)嚴(yán)峻的“生死存亡”的斗爭(zhēng)，所以執(zhí)政黨毫不手軟。

腐敗的發(fā)展形勢(shì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，隨著原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的解構(gòu)和社會(huì)利益格局的調(diào)整，腐敗現(xiàn)象開(kāi)始蔓延。根據(jù)國(guó)際透明組織發(fā)布的清廉指數(shù)(CPI)，1988～1992年是4.73，1993～1996年為2.43，其中1995年中國(guó)的CPI指數(shù)僅為2.16，在41個(gè)上榜國(guó)家中排名40，2.5以下為“極度腐敗”區(qū)。

1997年以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，一切調(diào)整逐漸步人正軌。腐敗問(wèn)題開(kāi)始引起執(zhí)政黨重視，決策層作出了一系列深化改革、加大反腐敗治本力度的制度性決策，反腐敗和腐敗勢(shì)力的斗爭(zhēng)刀光劍影，反腐力度逐漸加大。可以說(shuō)，從1997年開(kāi)始，反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段，這一階段腐敗蔓延的勢(shì)頭得到了一定的遏制，CPI的得分基本達(dá)到3.4分以上。根據(jù)北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心的研究，從1988年到2002年，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)處理的縣處級(jí)以上干部數(shù)據(jù)走勢(shì)，還是處理大案要案的絕對(duì)數(shù)量趨勢(shì)，1997年都是最高的年份。

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從逐步擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期再到建成成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的腐敗發(fā)展態(tài)勢(shì)可以用一條“U”形狀曲線來(lái)表示，建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期是倒“U”字型的頂峰，目前雖然腐敗勢(shì)頭得到遏制，但因?yàn)橹袊?guó)還沒(méi)有成為完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，依舊處于比較腐敗階段，即處于腐敗的高發(fā)期和多發(fā)期。在2006年的清廉指數(shù)排行榜上，中國(guó)大陸排第70名。由于體制機(jī)制制度還不完善，要在短期內(nèi)根治腐敗問(wèn)題是不可能的。

統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2003年以來(lái)，每年查處的違反黨紀(jì)和政紀(jì)的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的嚴(yán)重違紀(jì)并且受到司法機(jī)關(guān)處理的案件同比下降了10.9％。2006年以“反地產(chǎn)腐敗風(fēng)暴”為龍頭的反腐敗行動(dòng)聲勢(shì)浩大，將中國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)推到了一個(gè)全新的高度。反腐力度逐年加大。2007年是反腐敗關(guān)鍵的一年，有分析人士認(rèn)為，在這一年，反腐敗將走過(guò)戰(zhàn)略相持階段。到現(xiàn)在為止，2007年的反腐力度不負(fù)眾望。

腐敗的集團(tuán)化

1992年以來(lái)的15年間，從總的查處數(shù)量上看，中國(guó)的腐敗態(tài)勢(shì)由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)又減弱，這也是世界各國(guó)腐敗發(fā)展的一個(gè)普遍軌跡。但是，中國(guó)特色社會(huì)主義之路，因?yàn)榍盁o(wú)古人，注定要走得更艱難。進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，中國(guó)的改革從改革之初的利益均沾階段進(jìn)入利益博弈階段，改革的每一步推進(jìn)，都會(huì)觸動(dòng)不同利益集團(tuán)的既得利益，隨著漸進(jìn)式改革的推進(jìn)，各種體制性矛盾充分暴露，不同利益集團(tuán)之間博弈的后果之一，便是使腐敗升級(jí)，集團(tuán)腐敗出現(xiàn)。作為利益共同體，一個(gè)利益集團(tuán)往往共同進(jìn)退，2001年以后，中國(guó)的反腐敗由一人出事的“單案”擴(kuò)大為一揪一串的“窩案”。

前述的北京大學(xué)廉政研究中心的研究也發(fā)現(xiàn)，到2001年，歷年處理大案要案的相對(duì)比重達(dá)到最高值。

腐敗集團(tuán)的出現(xiàn)，使中國(guó)官場(chǎng)出現(xiàn)一個(gè)怪現(xiàn)象，那就是邊腐敗邊升遷。清華大學(xué)的《國(guó)情報(bào)告》曾登過(guò)一份關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)公布的66起省部級(jí)干部腐敗個(gè)案研究報(bào)告(截至2002年)，報(bào)告表明，省部級(jí)干部邊腐敗邊提拔問(wèn)題突出。報(bào)告指出，1992年前查處的16名腐敗高官，沒(méi)有一人在腐敗的過(guò)程中職務(wù)得到提拔；1992年后查處的38起案件中，有22名腐敗高官在腐敗過(guò)程中升了官，占579％。

腐敗集團(tuán)的出現(xiàn)也使腐敗量級(jí)迅速飆升。2003年以來(lái)，全國(guó)百萬(wàn)元以上的貪污賄賂犯罪案件在逐年上升，千萬(wàn)以上的案件也時(shí)有發(fā)生。權(quán)力資本腐敗成為各地腐敗的主要形式，權(quán)力壟斷加市場(chǎng)壟斷形成的黑箱操作非常嚴(yán)重，如國(guó)企改制中的腐敗、大型建筑工程中的腐敗和金融領(lǐng)域中的腐敗等成為各省市共同的腐敗形式。以“權(quán)力資本腐敗”為主要腐敗形式而形成的“腐敗利益集團(tuán)”，逐漸成為反腐敗斗爭(zhēng)的主要和現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。

2006年的上海社?；鸶瘮“?，是一個(gè)很典型的案例。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員、反腐敗研究專家邵道生對(duì)上海社保基金腐敗案這樣定義：這個(gè)案件無(wú)情揭示出地方上的腐敗利益集團(tuán)形成的腐敗新模式，即不法奸商加神秘的關(guān)系資源加難以撼動(dòng)的權(quán)力背景。陳良宇一路帶病升遷的路線，為集團(tuán)腐敗做了注腳。

反腐重心前移

隨著改革步入深水區(qū)，中國(guó)原有的反腐架構(gòu)已經(jīng)不盡適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的情況，鉆制度漏洞成為越來(lái)越多腐敗分子的選擇，甚至利用制度的不健全給腐敗行為披上合法的外衣。雖然腐敗整體數(shù)量減少，但司法機(jī)關(guān)懲處腐敗的壓力卻越來(lái)越大。

另一方面，據(jù)中紀(jì)委發(fā)布的數(shù)字，去年在受到黨紀(jì)處分的人中，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)依法處理的3530人，占受黨紀(jì)處分人員的3.6％。而因妨礙社會(huì)管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規(guī)定和財(cái)經(jīng)紀(jì)律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀(jì)處分人員的81.2％。后者沒(méi)有觸犯法律，但是在社會(huì)上造成的不良影響更大，更容易引發(fā)百姓的不滿情緒，以至每查處一個(gè)貪官，坊間流傳的卻是沒(méi)查處的貪官更多。雖然國(guó)際透明組織和中紀(jì)委的數(shù)字都表明中國(guó)的腐敗程度有所減弱，但普通百姓感覺(jué)卻不一樣。中國(guó)亟需構(gòu)建反腐工作新格局。

事實(shí)上，根據(jù)各國(guó)以往的經(jīng)驗(yàn)，反腐敗工作重心的變化帶有規(guī)律性。在反腐敗早期，各國(guó)往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著大局的穩(wěn)定，反腐敗的工作重心從懲治腐敗轉(zhuǎn)移到教育和預(yù)防腐敗方面。中國(guó)反腐敗工作遵循同樣的軌跡。早在執(zhí)政黨的十五大，就提出從源頭治理腐敗，實(shí)際上就是預(yù)防。2000年，執(zhí)政黨開(kāi)始從重點(diǎn)懲治腐敗到預(yù)防腐敗的轉(zhuǎn)變，只是開(kāi)始走得很慢。

預(yù)防成為反腐敗重要戰(zhàn)略是在2005年，這一年頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中明確提出：要懲防并舉，注重預(yù)防。執(zhí)政黨提出：到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。這也是今后一個(gè)時(shí)期黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)的總體目標(biāo)。

2006年至2007年，執(zhí)政黨加快了預(yù)防腐敗的步伐。2007年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校的重要講話中強(qiáng)調(diào)，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)。

9月13日，在經(jīng)歷了4年的研究論證之后，中國(guó)國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)——國(guó)家預(yù)

防腐敗局正式掛牌成立，列入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列，在監(jiān)察部加掛牌子，由中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任。在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家預(yù)防腐敗局首任局長(zhǎng)、身兼監(jiān)察部部長(zhǎng)的馬馼女士強(qiáng)調(diào)，新成立的機(jī)構(gòu)“要以加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約為重點(diǎn)，采取有效措施防止權(quán)力濫用”。這意味著，中國(guó)反腐敗的思路在繼續(xù)推進(jìn)，反腐敗端口正在前移。

改革開(kāi)放的歷史證明，腐敗和改革在賽跑，不幸的是很多情況下，腐敗跑到了改革前頭。所以，在改革的幾乎每一次周期里面，腐敗現(xiàn)象也要經(jīng)歷一次高發(fā)—治理—下挫的歷程。建立國(guó)家廉政體系的最終目標(biāo)，就是使腐敗行為變得“高風(fēng)險(xiǎn)”和“低回報(bào)”，執(zhí)政黨從注重事后懲治向注重事先預(yù)防為主轉(zhuǎn)變，是中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)走向成熟的重要標(biāo)志。

2005年出臺(tái)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》相呼應(yīng)，構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整的反腐敗理論框架，再加上政府采購(gòu)法、行政許可法、《公務(wù)員法》的出臺(tái)和刑法的修訂等等，一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，力求實(shí)現(xiàn)，“從源頭上預(yù)防腐敗，從退路上切斷腐敗”，這表明反腐敗已經(jīng)進(jìn)入制度化階段。一部專門的《反腐敗法》的出臺(tái)，也已經(jīng)有了初步的構(gòu)想。

制度之軌

綜觀陳良宇、陳希同、成克杰、程維高等腐敗高官和眾多前腐后繼的貪官，他們中很大一部分人的官場(chǎng)發(fā)跡，最早都是源于改革開(kāi)放初期為推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍“知識(shí)化、專業(yè)化、年輕化”，有大學(xué)畢業(yè)文憑者“整體升官”的風(fēng)潮。這種官場(chǎng)升遷中根據(jù)某項(xiàng)決策采取的一刀切一陣風(fēng)似的方式，雖然能有效快速地推進(jìn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)向理想方向發(fā)展，但也存在明顯的弊端。這種官場(chǎng)上的升遷模式，具有特定的歷史背景，需要根本轉(zhuǎn)變。

“廉政建設(shè)還是要靠法制，搞法制靠得住些?！编囆∑饺缡钦f(shuō)。隨著反腐敗的推進(jìn)，執(zhí)政黨陸續(xù)推動(dòng)了一系列有關(guān)干部人事的法律法規(guī)的出臺(tái)。2003年底頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，第一次將最高集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——中央政治局納入了制度監(jiān)督的范圍，正是根據(jù)這個(gè)條例，原中央政治局委員、上海市委書記陳良宇才會(huì)“順利”被查處。

執(zhí)政黨2002年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，2006年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三個(gè)法規(guī)文件，都是“靠法制”的具體表現(xiàn)。比如關(guān)于任期的明確規(guī)定，就是要解決官員長(zhǎng)期在一地任職，客觀上造成利益群體盤根錯(cuò)節(jié)的弊病。換屆推行的削弱一級(jí)黨委書記辦公會(huì)的決策權(quán)力，加強(qiáng)常委會(huì)集體決策，目的也是制約“一把手”(雖然加強(qiáng)常委會(huì)集體決策，如何解決書記影響常委的問(wèn)題還是個(gè)未知數(shù))。

新成立的國(guó)家預(yù)防腐政局雖然與公安或檢查機(jī)關(guān)不一樣，并不具有偵查權(quán)、限制人身自由等強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，其作用的大小由此也引起了一定的疑慮。但官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)討論說(shuō)明，對(duì)官員的預(yù)防性“監(jiān)控”力度在加大。八大禁令嚴(yán)懲權(quán)錢交易，建立巡視制度防止“帶病提拔”，加強(qiáng)垂直管理“空降”紀(jì)委書記等等制度的建立也是如此。

中國(guó)的特殊國(guó)情決定了，沒(méi)有執(zhí)政黨對(duì)干部人事制度的一系列改革，反腐敗工作就難以在2007年走出相持階段。

這和西方國(guó)家是不同的。回顧一下西方國(guó)家的反腐歷程，以美國(guó)為例，美國(guó)腐敗程度的逐步降低，主要得益于持續(xù)的政府改革運(yùn)動(dòng)，它由推動(dòng)政府改革的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和相應(yīng)的政府改革努力共同組成。在美國(guó)腐敗程度降低的過(guò)程中，土地改革運(yùn)動(dòng)、文官制度改革運(yùn)動(dòng)、進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)和政府道德革新運(yùn)動(dòng)四次大的政府改革運(yùn)動(dòng)起到了關(guān)鍵性的作用。而在中國(guó)這場(chǎng)自上而下的改革中，當(dāng)改革已經(jīng)進(jìn)入中央和地方矛盾明顯、利益集團(tuán)重重的攻堅(jiān)階段，政府改革運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)將變得越來(lái)越艱難。這也是黨內(nèi)民主再次重提，加強(qiáng)執(zhí)政能力一再?gòu)?qiáng)調(diào)的原因之一。

西方國(guó)家的歷史也表明，只要國(guó)家致力反腐，腐敗高發(fā)期總會(huì)過(guò)去。已走上制度反腐軌道的中國(guó)，反腐敗雖然困難重重，但前方曙光已現(xiàn)。