于建嶸

研究中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，離開政治分析是不行的。政治發(fā)展是現(xiàn)代化過程中社會(huì)政治系統(tǒng)的變遷，是社會(huì)全面現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要條件。從這種意義上來說，近20年來，中國(guó)政治發(fā)展取得了一定的成就。這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

其一，規(guī)范了基本的政治秩序，特別是建立了最高領(lǐng)導(dǎo)人的任期及接替制度。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》指出：“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定。任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的?！边@是我國(guó)政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。事實(shí)上，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制是國(guó)家政治從專制政治向民主政治推進(jìn)的重要標(biāo)志。

其二，初步建立了一支公務(wù)員隊(duì)伍，國(guó)家管理常規(guī)化。1987年中共十三大正式提出“當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)是，建立國(guó)家公務(wù)員制度，即制定法律和規(guī)章，對(duì)政府中行使國(guó)家行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員，依法進(jìn)行科學(xué)管理?！敝醒朐?988年3月決定成立國(guó)家人事部，國(guó)家人事部的成立，標(biāo)志著國(guó)家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。1989年在國(guó)務(wù)院六部委展開試點(diǎn)。1993年8月14日，國(guó)務(wù)院正式頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)建立和推行公務(wù)員制度，黨的機(jī)關(guān)和人大、政協(xié)、群體、民主黨派機(jī)關(guān)參照?qǐng)?zhí)行。之后，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了22個(gè)配套規(guī)章及辦法，初步形成了我國(guó)公務(wù)員法規(guī)規(guī)章體系的基本框架。2006年1月1日實(shí)施了《公務(wù)員法》，公務(wù)員考試已被社會(huì)廣泛認(rèn)可，享有良好的聲譽(yù)。

其三，公民參與有所擴(kuò)大，村民自治制度有所發(fā)展，基層政權(quán)改革有所探索。從1988年《村民委員會(huì)組織法》試行至今，中國(guó)絕大多數(shù)省份已經(jīng)完成了5次以上的村委會(huì)換屆選舉。目前，中國(guó)有村委會(huì)66萬多個(gè)村委會(huì)干部近320萬人，80％的農(nóng)村基本建立了，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了許多探索。

其四，政治治理的方法日趨科學(xué)，正在努力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的社會(huì)控制體制和方法向現(xiàn)代的社會(huì)控制體制和方法的轉(zhuǎn)變。從政治學(xué)的角度看，這一過程的歷史趨向是從行政控制走向法律的社會(huì)控制。在具體事件上，社會(huì)問題泛政治化有所改變，政治問題的法律化處理有所加強(qiáng)。

正是由于上面這些制度的建立和具體的政治操作方法及手段的改進(jìn)，保證了中國(guó)近20年政治上的基本穩(wěn)定。但是，應(yīng)該看到的是，中國(guó)的政治發(fā)展在制度建構(gòu)方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的要求，造成了國(guó)家政治的有效性和民眾的政治信任及政治認(rèn)同的流失，影響到了社會(huì)穩(wěn)定。這些問題主要有：

其一，國(guó)家政治的統(tǒng)一性有所減弱，國(guó)家權(quán)力的地方利益化情況顯現(xiàn)，壓力性體制及增壓機(jī)制沒有得到根本性的改善。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距在增大。分稅制的實(shí)施與壓力型體制的存在，—方面各級(jí)政府成為了各自相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，另一方面導(dǎo)致中央的政治權(quán)威被消解。有些地方官員把地方國(guó)家機(jī)器占為己有，有的甚至和黑社會(huì)惡勢(shì)力勾結(jié)，魚肉民眾。

其二，地方各級(jí)政治領(lǐng)導(dǎo)人自利化趨勢(shì)明顯，政治領(lǐng)袖的權(quán)威流失。隨著地方各級(jí)政府成為地方利益化的主體，相應(yīng)的各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的自利化傾向日益明顯，政治領(lǐng)袖的魅力權(quán)威大大流失。

其三，權(quán)力資本化趨勢(shì)更為明顯，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)對(duì)國(guó)家政治非制度性影響加強(qiáng)，社會(huì)大眾的政治影響力持續(xù)低迷。

其四，制度化的公民參與渠道和方式不能適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的發(fā)展。

其五，民眾的政治信任和政治認(rèn)同流失嚴(yán)重，社會(huì)群體性事件已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定最為突出的問題。

向民主政治的轉(zhuǎn)型是中國(guó)政治發(fā)展的方向。如何改變政治增壓機(jī)制，增強(qiáng)政治的有效性是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期中國(guó)政治發(fā)展的目標(biāo)。就目前的政治生態(tài)而言，應(yīng)以縣級(jí)政權(quán)改革為突破口。建立自治性縣政體制，改變目前的權(quán)力來源和責(zé)任體制，在現(xiàn)階段，縣級(jí)政權(quán)很大程度上仍然是向上負(fù)責(zé)的政權(quán)機(jī)構(gòu)。從政治發(fā)展的角度上來講，民眾參與和責(zé)任政府是地方政府發(fā)展的方向。就縣政改革而言，其目標(biāo)就是在地方自治原則的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政權(quán)既向上級(jí)負(fù)責(zé)也向縣域居民負(fù)責(zé)而主要向縣域居民負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。這是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村的需要，是構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系的需要，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有根本性的意義。

地方自治原則建立的縣域政治，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，重新對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政治定位。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治中剛性的政治負(fù)責(zé)制度，使在縣域政治中決策和行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個(gè)人的代價(jià)，無法托庇于干部流動(dòng)，縣政府才會(huì)建立公信力，才有可能成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。其二，地方政治自治的一個(gè)重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用。也就是說，要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到制度層面的要求，就是要改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官和任期制度。